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[論文關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府;信息公開;運行機制;觀念

[論文內(nèi)容提要]縱深推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開是一個系統(tǒng)工程,不僅要生成適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的制度環(huán)境及完善的機制保障,同時還要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員觀念更新､農(nóng)民法律意識的增強等主觀條件的滿足｡

構(gòu)建和諧行政是構(gòu)建和諧社會的一項重要內(nèi)容｡確立以和諧為特征的政府執(zhí)法新理念,創(chuàng)建以和諧為特征的執(zhí)法新模式,需要建立和強化以和諧為特征的執(zhí)法新機制｡其中政府信息公開,特別是與廣大農(nóng)民最密切聯(lián)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府實現(xiàn)信息公開,是實踐和諧行政價值目標(biāo)的重要方面｡

為貫徹落實黨的十五大關(guān)于擴大基層民主,保證人民群眾直接行使民主權(quán)利的精神,推進依法治國的進程,加強對行政權(quán)力運行過程中的監(jiān)督,密切黨和政府同人民群眾的關(guān)系,2000年12月,中共中央辦公廳､國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》｡民政部､財政部等有關(guān)部門也下發(fā)文件,對本系統(tǒng)特別是基層站所的政務(wù)公開工作作出了明確規(guī)定｡隨著村務(wù)公開的深入發(fā)展,廣大群眾越來越關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)問題,迫切要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關(guān)實行政務(wù)公開,以保證和鞏固村務(wù)公開的成果,進一步擴大基層民主｡在以上文件的促進下與廣大群眾要求下,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開工作取得了明顯成效｡

但由于多種因素的制約,我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的現(xiàn)狀與和諧行政價值目標(biāo)還存在一定的差距｡首先表現(xiàn)為信息公開的實用主義､形式主義盛行,做表面文章,搞形式上的公開｡例如,有些地方布置安排信息公開工作一陣急風(fēng)暴雨,但忽視監(jiān)督檢查,時間一長,慢慢就變味走樣,成了形式主義的東西,最終擱淺｡其次表現(xiàn)為被動公開多,主動公開少｡如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只是為了應(yīng)付上級的檢查和運動式的信息公開要求,檢查一走,運動一過,馬上關(guān)閉公開渠道;或迫于民意呼聲､輿論壓力而被動地公開某些行政事項｡同時,為規(guī)避主動公開,過多地強調(diào)行政相對人必須遵守的義務(wù)程序,而弱化行政主體必須遵守的義務(wù)程序,任意設(shè)置程序壁壘｡例如雖然某些地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在互聯(lián)網(wǎng)上開通了“政務(wù)公開”欄目,但規(guī)定點擊該欄目必須首先向有關(guān)部門提出申請｡

推行政府信息公開,是構(gòu)建社會主義和諧社會,實現(xiàn)和諧行政價值目標(biāo)的必然要求｡2007年1月17日國務(wù)院第165次常務(wù)會議通過了《中華人民共和國政府信息公開條例》,該條例自2008年5月1日起施行｡這對推進我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開起了重要的法律保障作用｡推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開是一個系統(tǒng)工程,不僅要生成適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的制度環(huán)境及完善的機制保障,同時還要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府執(zhí)政理念的轉(zhuǎn)型､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員觀念更新､農(nóng)民法律意識的增強等主觀條件的滿足｡

一､鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的運行保障機制

要使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開真正實現(xiàn),必須設(shè)置相應(yīng)規(guī)定,保證其運行的暢通,即要完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的運行機制｡筆者認(rèn)為,良好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開運行機制應(yīng)包括兩方面的制度構(gòu)架,其一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開程序､形式規(guī)范化;其二是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的監(jiān)督制約機制法制化｡

(一)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的程序

政府信息公開的程序應(yīng)該分為兩大類:一是在行政管理過程中政府根據(jù)職權(quán)和規(guī)定主動給予公開｡公開的程序具體表現(xiàn)為行政行為的程序,是其行政行為中的一個環(huán)節(jié)｡二是依行政相對人申請向其或社會公開相關(guān)信息情報的程序｡如保障某些利害關(guān)系人獲得一些具有一定保密性質(zhì)的信息而設(shè)置的依據(jù)申請而公開的程序｡因為從法理上來分析,政府信息公開是政府必須履行的法定義務(wù),所以應(yīng)以政府主動公開程序為原則,為主要方面｡對依申請公開的程序,政府對是否公開享有自由裁量權(quán),法律應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定申請､審查､批準(zhǔn)的程序,以防止行政機關(guān)濫用自由裁量權(quán),損害相對人的知情權(quán)｡同時要規(guī)范行政事項的具體公開程序｡即政府信息公開的步驟､方式､方法與時限規(guī)定｡特別是對時限規(guī)定要嚴(yán)格化,以防止政府拖延而不利其信息公開的實現(xiàn)｡

(二)規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的形式

政府信息公開工作不能搞形式主義,但必須要有一定的形式(載體),而且公開載體要不斷滿足社會發(fā)展的需要｡確定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開形式的總體要求是:群眾看得見､看得懂;方便群眾辦事,便于服務(wù)對象監(jiān)督;能辦事,辦事快,好辦事｡按照《政府信息公開條例》的規(guī)定,要求行政機關(guān)根據(jù)實際,采用多種方式公開政府信息｡一是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)及時､準(zhǔn)確地公開政府信息,發(fā)現(xiàn)影響或可能影響社會穩(wěn)定､擾亂社會管理秩序的虛假或不完整信息的,應(yīng)當(dāng)在其職責(zé)范圍內(nèi)準(zhǔn)確的政府信息予以澄清;二是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)建立健全政府信息協(xié)調(diào)機制,政府信息涉及其他行政機關(guān)的,應(yīng)當(dāng)與有關(guān)行政機關(guān)進行溝通､確認(rèn),保證行政機關(guān)的政府信息準(zhǔn)確一致;三是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過政府公報､政府網(wǎng)站､新聞會以及報刊､廣播､電視等便于公眾知曉的方式公開政府信息;四是各級政府應(yīng)當(dāng)在國家檔案館､公共圖書館設(shè)置政府信息查閱場所,配備相應(yīng)的設(shè)施､設(shè)備,為公民､法人或其他組織查閱､獲取政府信息提供方便;五是行政機關(guān)可以根據(jù)需要設(shè)立公共查閱室､資料索取點､信息公告欄､電子信息屏等場所､設(shè)施,公開政府信息;六是行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)編制､公布政府信息公開目錄和政府信息公開指南,并及時更新｡

(三)強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的監(jiān)督制約機制

第一,建立首長負責(zé)制｡各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要建立政府信息公開的組織領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu),同時其主要負責(zé)人應(yīng)是政府信息公開的第一責(zé)任人,由其對政府信息公開工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),做好各方面的指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作和總監(jiān)工作,如果出現(xiàn)重大問題應(yīng)及時正確地解決,否則將承擔(dān)主要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任｡

第二,建立目標(biāo)考核制｡把政府信息公開及其效果納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部和公務(wù)人員的政績和業(yè)務(wù)能力考核的重要內(nèi)容｡將其日常工作､年終考核､選拔任用及獎勵懲處等都與政府信息公開的執(zhí)行情況､成敗大小和結(jié)果優(yōu)劣相結(jié)合進行綜合性考核｡

第三,強化對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的監(jiān)督檢查｡一是加強組織監(jiān)督,在考核的基礎(chǔ)上,結(jié)合推行崗位目標(biāo)末位淘汰制,對政府信息公開方面成效不明顯,群眾意見大的按有關(guān)規(guī)定實行末位淘汰｡并加強日常的監(jiān)督,以督促行政工作人員及時公開相關(guān)事項｡二是加強輿論監(jiān)督｡對政府信息不公開,公開不落實或者弄虛作假的,由新聞輿論部門進行公開曝光｡三是加強群眾監(jiān)督｡除了保障知情權(quán)､參與權(quán)有利于行政相對人的監(jiān)督外,還可在人大代表､政協(xié)委員､政風(fēng)監(jiān)督員､行風(fēng)評議員等中聘請政府信息公開監(jiān)督員,定期開展政府信息公開督查和評議活動｡并可對重點部門和單位信息公開工作進行民主評議,民主評議結(jié)果列為年終考核評比的重要依據(jù)｡四是加強檢查督促｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開工作領(lǐng)導(dǎo)部門應(yīng)定期不定期組織重點督查和暗訪檢查｡以督促相關(guān)工作部門信息公開工作的有效落實｡

第四,建立相應(yīng)責(zé)任追究制｡主要是應(yīng)明確信息公開的義務(wù)和職責(zé),并層層分解,落實到各職能部門､崗位和工作人員;將信息公開要求､標(biāo)準(zhǔn)和程序具體化,明確考核標(biāo)準(zhǔn)和獎懲方法;建立信息公開過錯追究制,使信息不公開行為及時承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任;建立信息公開投訴機制,通過開辟對信息不公開的舉報投訴途徑,改善信息公開執(zhí)行狀況｡

(四)建立完善的信息公開救濟程序

按照有權(quán)利就有救濟的法律原理,政府信息公開制度應(yīng)該有救濟程序的保障｡在現(xiàn)代國家的政府信息公開制度中,普遍建立了政府信息公開的法律救濟原則｡申請救濟的人一般有兩種,要求公開的人和反對公開的利害關(guān)系人｡根據(jù)申請人獲取救濟原則,當(dāng)申請人的請求權(quán)遭到了國家機關(guān)的不當(dāng)否決時,或者是利害關(guān)系人認(rèn)為申請人的請求構(gòu)成了對自己的損害,有權(quán)獲得救濟,可以向行政機關(guān)或者法院提起政府信息公開的訴訟｡按照我國《政府信息公開條例》的規(guī)定,公民､法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)不依法履行政府信息公開義務(wù)的,可以向上級行政機關(guān)､監(jiān)察機關(guān)或政府信息公開工作主管部門舉報,收到舉報的機關(guān)應(yīng)予調(diào)查處理;公民､法人或其他組織認(rèn)為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的,可以依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟｡

二､滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的觀念等主觀條件

政府信息公開從本質(zhì)上說是對行政法律關(guān)系主體(即行政主體和行政相對人)權(quán)利義務(wù)分配的一種體現(xiàn)和認(rèn)知｡對行政主體來說,信息公開是其必須履行的法定義務(wù)和職責(zé);對于行政相對人及公民來說,則體現(xiàn)為一種法定權(quán)利或是其維護合法權(quán)益的一種保障渠道和途徑｡義務(wù)的是否履行,權(quán)利的是否實現(xiàn)與法律關(guān)系主體的主觀意志狀態(tài)如何有很大聯(lián)系,因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開的實現(xiàn)還要依賴于兩類主體的意識､觀念等主觀條件的是否滿足｡

(一)提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員的思想素質(zhì)

首先,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員應(yīng)當(dāng)適應(yīng)入世的需要,樹立正確的行政管理思維方式,轉(zhuǎn)變“官本位”思想,樹立服務(wù)理念､權(quán)利理念､競爭意識､人權(quán)觀念､平等觀念､法制觀念等｡樹立服務(wù)行政觀念｡在服務(wù)行政中,行政宗旨是為人民服務(wù),行政行為以人民為核心,這種服務(wù)具有透明性的特征｡根據(jù)公正､公平､公開的原則確立一個正確的價值取向和合理的法律價值觀｡全面學(xué)習(xí)新時期的法律思想,更新法律意識｡使公務(wù)員的思想素質(zhì)能夠與時俱進,切實做到為人民服務(wù)｡總之,我國加入WTO之后,溫和､服務(wù)型的行政權(quán)作用方式將變得明顯,政府將承擔(dān)更多的服務(wù)職責(zé)｡作為基層行政管理職能實施者的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員,必須認(rèn)識到透明化是現(xiàn)代行政管理的本質(zhì)要求,樹立公開行政､服務(wù)行政的觀念｡

其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公務(wù)人員必須樹立對政府信息公開的正確思想認(rèn)識｡

必須明確政府信息公開是行政主體的一項法定義務(wù)而不是對相對人的一種道德恩賜｡“行政程序法的重心是對行使國家行政權(quán)力的行政主體,而不是對管理相對人設(shè)置程序上的義務(wù)｡”因此對于行政主體而言,向相對人公開相關(guān)行政信息是法定的不可拒絕的責(zé)任和義務(wù),具有法定的強制性,不依法公開,就是一種違法失職行為,公開信息不是可有可無的形式,而是必須履行的法定義務(wù)｡對于行政相對人而言,知悉與自己利益有關(guān)或者涉及公共利益的行政信息是當(dāng)然的､不可剝奪的權(quán)利,是民主制度必備要素之一,而非政府的一種額外賜予｡

(二)提高農(nóng)民的權(quán)利意識與維權(quán)能力

在法治發(fā)達國家中我們可以看到,“凸現(xiàn)在行政法中的行政程序法成了法治社會抑制行政權(quán)侵犯公民合法權(quán)益的最重要的常規(guī)手段｡”因此,行政程序法制賦予公民的程序權(quán)利的有效行使不僅可維護自己的合法權(quán)益不被行政權(quán)力侵犯,且可制約行政權(quán)力,使其按法定的權(quán)限､程序行政｡鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理對象主要是廣大農(nóng)民,農(nóng)民主觀素質(zhì)特別是法律素質(zhì)如何是制約其權(quán)利有效化的一個重要因素,同時也是促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信息公開化程度的一種重要力量｡

1､培育農(nóng)民法律意識､權(quán)利意識｡目前,主要應(yīng)靠具體的法律教育､宣傳工作來保證這一點｡首先,改變普法宣傳形式｡在普法宣傳上,以前采取的集中開會和培訓(xùn)學(xué)習(xí)驗收方式每每會流于形式而收效甚微｡應(yīng)該利用報紙､電視等大眾宣傳媒介形象地､深入淺出地將法律精神植入農(nóng)民的心中｡其次,在普法教育中,以培育農(nóng)民的憲法意識和權(quán)利意識為起點,改變過去于義務(wù)觀念教育為主的法制觀念培養(yǎng)模式,提高農(nóng)民的權(quán)利意識｡

2､提高農(nóng)民維權(quán)能力

第一,提高廣大農(nóng)民群眾的受教育程度,法律知識掌握程度｡加強農(nóng)民的主體意識,要求農(nóng)民對法律規(guī)定有一定了解,能知法､懂法｡國家對制定的法律､法規(guī)要加以公布,并廣泛進行法制宣傳教育,進行必要的指導(dǎo)｡只有知識素質(zhì)特別是法律知識素質(zhì)的提高,才能提高農(nóng)民的參與能力和維權(quán)能力;第二,培育農(nóng)民法律運用能力和技巧｡廣大農(nóng)民群眾要具備用法技能,包括能收集､提供并運用證據(jù)證明某一法律事實已經(jīng)出現(xiàn),能夠準(zhǔn)確選擇相應(yīng)的法律規(guī)范作為依據(jù),能按法律規(guī)定的程序,以規(guī)定的形式,積極主張自己的權(quán)利和要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府履行信息公開的義務(wù)｡

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