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摘要：小城鎮(zhèn)建設(shè)時解決貧困問題和“三農(nóng)”問題的重要舉措，能有效促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，優(yōu)化社會經(jīng)濟(jì)資源配置，增加農(nóng)民收入，推動城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展。目前，云南小城鎮(zhèn)建設(shè)在布局、規(guī)模、建設(shè)質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面還存在許多突出問題，本文有針對性地提出了一系列加快實(shí)施小城鎮(zhèn)發(fā)展戰(zhàn)略的對策，旨在促進(jìn)云南小城鎮(zhèn)建設(shè)的健康發(fā)展及“三農(nóng)”問題的有效解決，加快全面小康社會的建設(shè)進(jìn)程。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)農(nóng)村剩余勞動力規(guī)劃聚集

小城鎮(zhèn)作為我國現(xiàn)代化建設(shè)戰(zhàn)略的重要組成部分，對農(nóng)村乃至整個國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展起著不可替代的作用。小城鎮(zhèn)建設(shè)可以改善農(nóng)民的生產(chǎn)、生活條件，推動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，為發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)提供條件，創(chuàng)造良好投資環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的合理布局與健康發(fā)展，加快農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步。云南作為我國西南邊陲的民族省份，改革開放以來城市和小城鎮(zhèn)建設(shè)有了較快發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平從1978年的12．2上升到2003年的26．6，但仍遠(yuǎn)低于全國40．5的平均水平。從某種意義上說，云南的貧窮就是農(nóng)村的貧窮，云南的落后就是農(nóng)村的落后。因此，實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，對有效破解貧困問題和“三農(nóng)”問題，推動云南全面建設(shè)小康社會進(jìn)程，具有極其重要的意義。

一、云南小城鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的突出問題

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，云南小城鎮(zhèn)建設(shè)取得明顯進(jìn)展，建設(shè)速度加快。1999年至2002年，全省小城鎮(zhèn)建設(shè)累計(jì)完成投資134億元，年均33．5億元，到2002年底，全省各種小城鎮(zhèn)已達(dá)1419個，建制鎮(zhèn)發(fā)展到547個。同時，從1999年開始，省政府每年拿出3000萬元資金專門用于扶持100個小城鎮(zhèn)建設(shè)。與過去相比，全省小城鎮(zhèn)體系初步得到調(diào)整，基礎(chǔ)設(shè)施水平進(jìn)一步提高，許多小城鎮(zhèn)改變了過去幾十年不變樣、“以路為市”、“有房無路”等落后狀況，小城鎮(zhèn)的聚集功能和輻射帶動作用不同程度地增強(qiáng)。然而，目前云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展總體水平仍不高，尤其農(nóng)村貧困面大，2002年底，全省仍有261個鄉(xiāng)尚未解決溫飽問題，貧困人口高達(dá)1050萬人。由于受現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)的制約，云南小城鎮(zhèn)建設(shè)中仍然存在許多突出問題。

1．小城鎮(zhèn)發(fā)展不平衡，地域分布差異較大。由于云南境內(nèi)山高谷深，94的國土面積為山區(qū)半山區(qū)，只有6的壩區(qū)(山間平原)，各地的歷史文化、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地理環(huán)境存在較大差異，造成全省城鎮(zhèn)分布極不平衡。2002年，全省16個地州市中位于滇中、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度較高和地理環(huán)境較好的昆明、曲靖、玉溪和楚雄四州市集中了全省37．5的城市和39．9的建制鎮(zhèn)，建制鎮(zhèn)密度達(dá)22．7個／萬平方千米，遠(yuǎn)高于全省13．9個／萬平方千米的平均水平，而其它地區(qū)，特別是農(nóng)村貧困人口較為集中的昭通、文山、思茅、迪慶、怒江等地州則因經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)和地理環(huán)境及位置相對較差而城鎮(zhèn)稀疏，建制鎮(zhèn)密度不到8個／萬平方千米，城鎮(zhèn)化水平較低，小城鎮(zhèn)對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)文化的推動作用十分有限。

2．小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小，功能不全，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱。由于小城鎮(zhèn)基本按行政管理權(quán)限和區(qū)劃分布，空間布局不合理，加上投資分散和重復(fù)建設(shè)，導(dǎo)致小城鎮(zhèn)規(guī)模偏小。2002年底云南包括建制鎮(zhèn)在內(nèi)的1419個各類小城鎮(zhèn)中，90左右都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地，小城鎮(zhèn)平均面積和人口分別為0．45平方千米和4656人，建制鎮(zhèn)為0．84平方千米和6000人。由于規(guī)模小，各類要素的聚集能力差，市場發(fā)育不足，城鎮(zhèn)功能難以完善，對周邊農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動作用較弱，二三產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和個體私營經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的薄弱導(dǎo)致小城鎮(zhèn)的就業(yè)空間十分狹小，吸納農(nóng)村剩余勞動力的作用十分有限。

3．小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)水平低，基礎(chǔ)設(shè)施落后。很多小城鎮(zhèn)的布局缺乏科學(xué)合理的長遠(yuǎn)規(guī)劃，存在盲目鋪攤子的現(xiàn)象，往往形成沿公路干線延伸的城鎮(zhèn)帶，房屋低矮占地面積過大，建筑沒有特色和品味，生產(chǎn)、生活區(qū)混雜，沒有進(jìn)行合理的城鎮(zhèn)內(nèi)部功能分區(qū)，環(huán)境臟、亂、差問題比較突出，影響了城鎮(zhèn)的整體外觀，加大了環(huán)境治理的難度。另外，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，缺乏相應(yīng)的供水、供電、環(huán)衛(wèi)等配套設(shè)施和郵電、通訊、金融、保險、文教、衛(wèi)生等公共服務(wù)，投資環(huán)境較差，難以吸引外來投資和人才，而且建設(shè)資金短缺仍然是制約云南小城鎮(zhèn)發(fā)展的突出問題。

4．相關(guān)政策不配套，障礙性制度改革滯后。城鎮(zhèn)現(xiàn)有行政管理體制與小城鎮(zhèn)發(fā)展的要求不相適應(yīng)，管理上的條塊分割、多頭管理導(dǎo)致行政管理效率低下，很多問題難以協(xié)調(diào)解決。尤其是城鄉(xiāng)分割的戶籍管理制度、社會保障制度、計(jì)劃生育政策、住房制度等成為農(nóng)民離土進(jìn)城的重要制度障礙。同時，農(nóng)村以集體所有制為主的土地產(chǎn)權(quán)制度改革滯后也使農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移缺乏擠出力量，農(nóng)民“離鄉(xiāng)不離土”、候鳥似的“兩棲人”較為普遍，成為影響農(nóng)村剩余勞動力向小城鎮(zhèn)聚集的重要制約因素。

二、加快云南小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的對策

小城鎮(zhèn)建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要一定的社會經(jīng)濟(jì)條件和制度政策環(huán)境與之相適應(yīng)。為了促進(jìn)云南小城鎮(zhèn)的健康發(fā)展，真正發(fā)揮其在解決“三農(nóng)”問題中應(yīng)有的重要作用，目前應(yīng)著力抓好以下幾個方面的工作。

1．優(yōu)化布局，突出重點(diǎn)，分層次非均衡發(fā)展小城鎮(zhèn)。云南是一個山區(qū)、民族省份，各地自然條件、人口規(guī)模、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和發(fā)展?jié)摿τ泻艽蟛町?，因此小城?zhèn)建設(shè)必須改變過去按行政區(qū)劃各自為政、遍地開花的做法，確立“控制城鎮(zhèn)數(shù)量、擴(kuò)大鎮(zhèn)區(qū)規(guī)模、提高建設(shè)質(zhì)量”的基本發(fā)展思路，在科學(xué)規(guī)劃、合理布局的基礎(chǔ)上分階段、有重點(diǎn)地組織實(shí)施。首先，以現(xiàn)有縣城為骨干，同時選擇基礎(chǔ)較好、條件具備、有較大發(fā)展?jié)摿Φ慕ㄖ奇?zhèn)作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)，實(shí)行重點(diǎn)扶持、壯大規(guī)模、提升層次、完善功能的發(fā)展戰(zhàn)略，實(shí)現(xiàn)以點(diǎn)帶面，使農(nóng)村剩余勞動力和其它各項(xiàng)生產(chǎn)要素有序地向城市和這部分優(yōu)先發(fā)展的小城鎮(zhèn)聚集，形成規(guī)模效應(yīng)，增強(qiáng)輻射能力，強(qiáng)化對周圍城鎮(zhèn)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的帶動作用。其次，在抓好重點(diǎn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的基礎(chǔ)上，按照全面建設(shè)小康社會的要求，對一般小城鎮(zhèn)的發(fā)展也應(yīng)積極給予扶持引導(dǎo)。對目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一般但有發(fā)展前景的小城鎮(zhèn)，應(yīng)加強(qiáng)規(guī)劃制定和實(shí)施的監(jiān)督與引導(dǎo)，在適度擴(kuò)大規(guī)模的基礎(chǔ)上重點(diǎn)提高小城鎮(zhèn)的建設(shè)質(zhì)量，逐步打牢發(fā)展基礎(chǔ)，增強(qiáng)發(fā)展后勁。對經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)十分薄弱、不具備發(fā)展條件的小城鎮(zhèn)以及過近過密、分布不合理的小城鎮(zhèn)，可進(jìn)行行政區(qū)劃調(diào)整，撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，必要的可實(shí)行易地搬遷、轉(zhuǎn)移安置，這樣既可以保護(hù)生態(tài)環(huán)境，減少縣鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)，也可以集中力量，優(yōu)化配置有限的建設(shè)資源。2．因地制宜，科學(xué)規(guī)劃，發(fā)展有特色和個性的小城鎮(zhèn)特色是小城鎮(zhèn)的靈魂，而小城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)過程正是小城鎮(zhèn)特色形成的重要時期。各地應(yīng)圍繞把云南建成“民族文化大省、綠色經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省和中國連接?xùn)|南亞、南亞國際大通道”的戰(zhàn)略目標(biāo)，高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地制定小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃，在立足城鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展、增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合功能的基礎(chǔ)上，努力在塑造城鎮(zhèn)特色上下功夫，使各個小城鎮(zhèn)的建筑群體景觀、市政設(shè)施、園林綠化等都能充分體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐淖匀画h(huán)境、歷史文化、民族風(fēng)情、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等豐富內(nèi)涵，具有自己鮮明的個性特征，切忌貪大求洋、盲目模仿發(fā)達(dá)地區(qū)的做法。在實(shí)際工作中，必須堅(jiān)持先規(guī)劃、后建設(shè)，長遠(yuǎn)規(guī)劃、分步建設(shè)的原則，注重土地資源的合理節(jié)約使用，重視生態(tài)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)，加強(qiáng)污染治理，增強(qiáng)綠色意識，增加綠色空間，營造和諧的人居環(huán)境，促進(jìn)小城鎮(zhèn)的可持續(xù)發(fā)展，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)的吸引力和凝聚力

3．大力加強(qiáng)小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，逐步完善公共服務(wù)體系?；A(chǔ)設(shè)施是衡量小城鎮(zhèn)發(fā)展質(zhì)量和水平的重要標(biāo)志，是保證小城鎮(zhèn)各項(xiàng)功能正常發(fā)揮的基本條件，必須把完善基礎(chǔ)設(shè)施作為小城鎮(zhèn)建設(shè)的一項(xiàng)重要工作來抓。針對目前云南小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施落后的現(xiàn)狀，結(jié)合發(fā)展要求，下一步基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在完善能源供給、供水排水、道路交通、郵電通訊、垃圾處理，搞好鎮(zhèn)區(qū)綠化美化、環(huán)境衛(wèi)生，積極發(fā)展文教衛(wèi)生事業(yè)等方面，以優(yōu)化小城鎮(zhèn)的發(fā)展環(huán)境。同時，要逐步建立和完善小城鎮(zhèn)的市場體系，根據(jù)當(dāng)?shù)氐馁Y源、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和市場供需狀況培育相關(guān)的專業(yè)市場、特色市場和生產(chǎn)要素市場，搞好市場配套建設(shè)及相關(guān)服務(wù)，使市場成為帶動小城鎮(zhèn)及周圍農(nóng)村地區(qū)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變的“加速器”，以增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對人口和產(chǎn)業(yè)的聚集功能。

4．積極發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展。沒有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，小城鎮(zhèn)將失去內(nèi)在發(fā)展動力，而發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)是小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本出路。云南小城鎮(zhèn)必須立足資源、區(qū)位、交通、人文等方面優(yōu)勢，以企業(yè)為主體、市場為導(dǎo)向、效益為中心、產(chǎn)業(yè)為依托，選準(zhǔn)和培育優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，大力發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)。具體而言，有較好工業(yè)基礎(chǔ)和交通區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)可選擇工業(yè)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展模式；有商品集散傳統(tǒng)和地理區(qū)位優(yōu)勢的小城鎮(zhèn)可走商貿(mào)型小城鎮(zhèn)的發(fā)展道路；有較好農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)副產(chǎn)品資源豐富的小城鎮(zhèn)，可大力發(fā)展農(nóng)副產(chǎn)品的收購、加工、貯運(yùn)等；有豐富自然或人文旅游資源、在國內(nèi)外有一定知名度和影響力的小城鎮(zhèn)應(yīng)以旅游業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)；還有一些小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和城鎮(zhèn)特色具有多重性和綜合性，則可建設(shè)成為綜合型小城鎮(zhèn)?？傊?，通過發(fā)展特色經(jīng)濟(jì)和優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，使小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)朝著主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、多業(yè)并舉、三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)日趨合理的方向發(fā)展，增強(qiáng)小城鎮(zhèn)對人流、物流、資金流、信息流、技術(shù)等生產(chǎn)要素的聚集功能，并以此帶動農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，把提高農(nóng)業(yè)綜合效益、增加農(nóng)民收入與促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二次創(chuàng)業(yè)和民營經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展有機(jī)統(tǒng)一起來，促進(jìn)資源優(yōu)勢向產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，為農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會。

5．大膽探索，積極創(chuàng)新，多渠道籌集小城鎮(zhèn)建設(shè)資金。為改變云南小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏的局面，必須在資金籌措渠道和方式上有新的突破。首先，國家應(yīng)在發(fā)展小城鎮(zhèn)的戰(zhàn)略中發(fā)揮更為積極的作用，除制定相關(guān)發(fā)展政策外，每年應(yīng)從財政支出中安排更多資金用于小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，各級地方政府也應(yīng)在編制發(fā)展規(guī)劃上逐步增加投入，且建立資金專戶，做到?？顚Ｓ?，不得以任何借口擠占挪用，并努力通過管理辦法的制定來規(guī)范資金使用，以確保建設(shè)資金全部落到實(shí)處，切實(shí)提高投資效益。其次，要樹立經(jīng)營城市的理念，積極開辟多元化的籌資渠道，加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的招商引資力度，本著“誰投資、誰使用、誰受益”的原則，制定優(yōu)惠政策，鼓勵國家、集體、企業(yè)、個人、外商等社會各方共同投資，全方位調(diào)動小城鎮(zhèn)建設(shè)積極性，變一方投資為多方聚資、變政府包建為全民共建，走出一條在政府引導(dǎo)下主要依靠社會資金建設(shè)小城鎮(zhèn)的路子。地方政府要合理安排項(xiàng)目，推行新的開發(fā)建設(shè)方式，搞好建設(shè)配套服務(wù)，使小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)模年年有拓展、功能年年有提高、面貌年年有變化，實(shí)現(xiàn)從量的擴(kuò)大到質(zhì)的提高的良性循環(huán)。

6．加快相關(guān)制度變革，優(yōu)化小城鎮(zhèn)發(fā)展的政策環(huán)境。首先，要改革現(xiàn)行戶籍制度，建立促進(jìn)勞動力流動制度。為了盡快消除農(nóng)民進(jìn)城的戶籍障礙，在全國戶籍管理制度作大變革之前，有必要在一定范圍內(nèi)改革現(xiàn)行戶籍制度，進(jìn)一步放活小城鎮(zhèn)戶籍管理，對縣城和中心鎮(zhèn)逐步實(shí)行以住房、職業(yè)、生活來源等為依據(jù)的落戶標(biāo)準(zhǔn)，逐步建立以居住地劃分城鎮(zhèn)人口和農(nóng)村人口，以職業(yè)劃分農(nóng)業(yè)人口和非農(nóng)業(yè)人口的新型戶籍登記制度，并實(shí)施以遷入地、常住地管理為主的管理方式。同時，要改革城鎮(zhèn)用工制度，強(qiáng)化部門問統(tǒng)一協(xié)調(diào)、加強(qiáng)合作的管理及服務(wù)職能，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一勞動力市場建設(shè)，為農(nóng)民進(jìn)城創(chuàng)造條件。其次，要改革土地使用制度，建立土地流轉(zhuǎn)機(jī)制。為了真正實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)效益，增加農(nóng)民收入，在穩(wěn)定現(xiàn)有承包關(guān)系的同時，對農(nóng)村土地使用權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新，加快農(nóng)民對土地使用權(quán)進(jìn)行有償轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包、出租、入股等流轉(zhuǎn)活動，以利于土地的集中使用和規(guī)模經(jīng)營，加快農(nóng)村剩余勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。再次，要建立完善的社會保障制度。將進(jìn)城農(nóng)民納入社會保障體系，重點(diǎn)建立失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險和最低生活保障制度，以解除農(nóng)民的后顧之憂。此外，應(yīng)逐步推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一的計(jì)劃生育政策，探索為進(jìn)城農(nóng)民建立住房公積金制度等，促使農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動力從農(nóng)民向市民的真正轉(zhuǎn)變。