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[摘要]：歷史上幾乎每一次較大規(guī)模地變革土地制度、賦稅制度和行政管理體制，基本上是同步配套進行的，有其相互關聯(lián)性和一般規(guī)律性。新中國成立后，在城鄉(xiāng)分割的二元經濟社會結構中，農村集體土地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制自成一體，封閉運行，城鄉(xiāng)差別日益擴大，同時產生了較為明顯的“外部性”問題。改革開放以來，國家新的農村政策導向和農村新經濟因素的大量產生，正在促使中國經濟社會結構由農村農業(yè)、城市工業(yè)的二元結構向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產業(yè)組合和多樣化的生活方式并存的三元結構轉換，并且最終將形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局。農村集體土地制度、國民收入分配制度和國家行政管理體制，必須要按照社會主義市場經濟發(fā)展的基本規(guī)律和城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的新要求，進行徹底的整體性的配套改革。

關鍵詞：城鄉(xiāng)一體化；農地制度；分配制度；管理體制；三位一體綜合配套改革

黨的十六大報告提出了全面建設小康社會的奮斗目標，明確指出：“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，建設農業(yè)現(xiàn)代化，發(fā)展農村經濟，增加農民收入，是全面建設小康社會的重大任務”。我國農村改革必須要有新突破，這是實現(xiàn)全面小康社會目標的最關鍵的環(huán)節(jié)。進一步深化農村改革，必須首先著手解決農村“外部性”問題，主要包括：國內市場和國際市場相互作用的影響和我國城鄉(xiāng)二元經濟社會結構向新的三元結構整體轉型。其中，徹底打破城鄉(xiāng)對立的經濟利益格局，改革城鄉(xiāng)分割的行政管理體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展，是下一步深化農村改革的關節(jié)點和前提條件。

一、“三位一體”的農村改革模式史考

在中國長達幾千年的傳統(tǒng)農業(yè)社會，封建土地制度、賦稅制度、鄉(xiāng)里制度始終是“三位一體”的客觀地存在著；歷史上幾乎每一次較大規(guī)模地變革土地制度、賦稅制度和行政管理體制，基本上都是同步配套進行的，有其相互關聯(lián)性和一般規(guī)律性。

中國是世界上傳統(tǒng)的農業(yè)大國，土地始終是廣大農民生存的基本條件和主要生活來源，農業(yè)生產始終是支撐國家政權延續(xù)的經濟基礎。從戰(zhàn)國到明清，田賦一直是歷朝財政收入的主要來源。在中國歷史上，歷代統(tǒng)治者都是從鞏固國家政權、加重賦稅剝削，維護統(tǒng)治者階級利益出發(fā)，制定土地法律制度，加強對農村人口的嚴格控制，從而實現(xiàn)其對農民超經濟強制，長久維持著超穩(wěn)定型的小農經濟社會結構。隨著封建地主土地私有制的建立、發(fā)展和不斷完善，把中國封建社會經濟帶到了一個前所未有的發(fā)達程度，但同時也抑制了新型生產方式成長和壯大?？v觀古代歷史，我國早在封建領主制時代，就逐步形成和建立了戶籍—地籍—賦役三位一體的農村系統(tǒng)管理模式。而建立在其上的農村基層鄉(xiāng)里制度，是為了維護這個管理系統(tǒng)正常運轉和延續(xù)的政治手段[1]。春秋戰(zhàn)國時期，我國封建土地私有權開始確立。之后，自秦漢一直到清末的2000多年間，耕地始終是在私有→國有→私有之間的不斷反復中變化著，先后經歷了三輪大的循環(huán)。每一次由私有向國有轉化，都強化了國家對土地的控制，它既限制豪強貴族搶占私有耕地，又限制民間土地自由買賣；而每一次由國有向私有分配，則促進了市場機制在土地流轉中的作用，弱化了封建政權干預，使農村經濟得以恢復和發(fā)展，并促使封建王朝逐漸強大起來[2]。與封建土地制度變遷相聯(lián)系，歷代政府在處理土地收益分配關系、調整租稅和賦役制度方面，始終是采取“加”或“減”的辦法。一般情況下，每當封建政權初建，國泰民安的升平盛世，均以輕徭薄賦、安邦撫民為立國之本，采取“休養(yǎng)生息”政策；然后，隨著封建統(tǒng)治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼并加劇，苛政重負又成為一種歷史的必然。盡管我國歷史上也曾經進行過多次重要的稅費改革，如唐代的“兩稅法”、明代的“一條鞭法”、清代的“攤丁入畝”和“火耗歸公”等等；但是，這種歷史周期性一直延續(xù)到新中國成立后才告終結[3]。中國封建社會的鄉(xiāng)里組織，僅屬于歷代縣制向下延伸的“民間自治”，并不構成獨立一級的行政建制，但它對維護封建地主階級統(tǒng)治卻起到了十分重要的作用。自秦朝確立中央集權的封建君主專制的國家政權和地方行政管理體制以后，它始終沒有從根本上改變過。正如近代名人譚嗣同所說，中國“二千年來之政，秦政也”。在中國歷史上，比較典型的明代開國皇帝朱元璋，為了恢復元末戰(zhàn)亂給社會造成的元氣大傷，盡快恢復農業(yè)生產，確保賦稅和徭役征收，在全國范圍內建立起了戶籍“黃冊”（1370年）—地籍“魚鱗冊”（1378年）—基層行政組織“里甲”（1381年）三位一體的農村管理模式，成為迄今為止最浩繁的一項系統(tǒng)工程[1]。這對于鞏固明朝初期的統(tǒng)治，發(fā)展農業(yè)生產，維護社會穩(wěn)定，無疑起到了積極的促進作用。但是，由于傳統(tǒng)農業(yè)社會的自然屬性和封建剝削階級的社會性質，以及人治制度的歷史局限性，封建社會土地兼并、租稅賦役濫收亂征、農民起義此起彼伏，成為中國古代社會的一種痼疾[4]。直到1949年新中國成立前，無論中國過去在政治上變化多么大，它的社會結構卻始終沒有發(fā)生根本性的改變。這不能不說是中國古代歷史上社會發(fā)展的一個“怪圈”。總之，“土地、政權、賦稅交織在一起，勾畫出中國歷史的基本輪廓”[5]（p6）。

從1840年爆發(fā)鴉片戰(zhàn)爭到1949年中華人民共和國成立的100多年間，外國列強相繼入侵中國，國內戰(zhàn)爭連年不斷，破壞了中國農村正常的生產和生活秩序。同時，也中斷了我國封建社會長達幾千年來，農地制度、賦稅制度、鄉(xiāng)里制度三位一體、時穩(wěn)時亂的歷史循環(huán)。中國近代農村經歷了100多年的無序混亂狀態(tài)，其后果是嚴重的。“無論是沒落的清王朝，還是腐敗的國民黨政府；無論是軍閥統(tǒng)治，還是四大家族壟斷；無論是帝國主義的軍事侵略，還是經濟掠奪，他們都有一個共同點，就是以掠奪農村和農民為財源。把‘吸盤’緊緊地叮在占中國人口絕大多數(shù)的農民身上，對農民進行經濟的和超經濟的剝削和掠奪，致使農村經濟遭受了空前的破壞和浩劫。農民成為近代中外世界史上最大的受害者和犧牲品?！盵5](p38)從中國近代經濟史資料的統(tǒng)計看，占農村人口10%的地主和富農，合計占70%—80%的土地；而占總人口90%的中農和貧雇農及其他人口，只占有20%—30%的土地[6]。清朝后期和末期，一直到國民黨政府徹底垮臺，中央政府將田賦收入逐步下放給各級地方政府管理，農民除了實際負擔高額田賦正稅之外，還要被迫交納更為繁重的附加稅，其名目繁多，不勝枚舉。到“四大家族”統(tǒng)治時，田賦附加征收額往往超過正稅的幾倍到幾十倍。所以郭沫若感嘆而又氣憤地吟出“自古未有屎上稅，如今只剩屁無稅”的詼諧詩句[3](p50-51)。從清王朝一直到民國結束，在長達300多年里，中國廣大農村地區(qū)的基層組織是保甲。但是，清代保甲制度不同于明代的里甲，主要職能不是催征賦稅，而是防范人民的“不軌”。這反映了在封建社會晚期，階級矛盾尖銳，民族矛盾加深，皇權專制加強，對庶民百姓的控制更加嚴密[1](p819-820)。盡管后來保甲組織進一步演化為準軍事組織,它對中國廣大農村地區(qū)的控制和對農民的管制更加嚴厲；但是，上層建筑一旦失去其經濟基礎，也只能是一座空中樓閣，其作用發(fā)揮總是十分有限的。

二、新中國“三位一體”的農村改革模式及外部性問題

新中國成立后，在城鄉(xiāng)對立的二元經濟社會結構中，農村集體土地制度、農民收入分配制度和農村行政管理體制自成一體，封閉運行，城鄉(xiāng)差別日益擴大，同時產生了較為明顯的“外部性”問題。

新中國成立初期（1949～1957年），共產黨領導廣大農民進行了第一次農村土地大革命，徹底打破了封建地主土地私有制的枷鎖，建立了土地分配上的機會均等的農民土地私有制，構建了農村經濟發(fā)展的微觀基礎，極大地解放了農村生產力。到1953年春，全國約有3億多無地或少地的農民，無償?shù)孬@得了7億多畝耕地和大量的農具、牲畜、房屋等生產和生活資料，被國家免除了350億公斤的糧食地租[7]（p29）。據(jù)統(tǒng)計，1952年與1949年相比，全國糧食產量增長44.8%，棉花產量增長193.7%，農業(yè)總產值增長了41.4%[8](p95-96)。經過，農民不僅獲得了土地所有權，而且對所擁有的土地“有權自由經營、買賣和出租”[9]。農村土地所有制的變革，也帶來了農民收入分配格局的很大變化。實際上，我國后，在農民之間自然形成了按生產要素分配的收入分配形式。

結束后，我國農村的社會經濟結構和政治結構發(fā)生了深刻的變化。從1953年春開始，我國進入了社會主義全面改造時期，全國農村掀起了聲勢浩大的農業(yè)合作化運動。經過臨時互助組→常年互助組→初級農業(yè)生產合作社→高級農業(yè)合作社等環(huán)節(jié)，共產黨新政權在較短的時間內，把中國千百年來長期處于分散狀態(tài)的個體農民強有力地組織起來，形成了農業(yè)土地集體所有—農民收入按勞分配—農村基層黨組織統(tǒng)一領導的三位一體的農村管理新模式。這種管理模式與我國古代歷史上舊的三位一體管理模式相比，有根本性質上的區(qū)別。但經過后來的實踐證明，它并不適合我國農村的實際情況，是一種主觀上的“理想”的制度設計。從1958年到1978年的20年間，中國農村經過長期的化運動，對所謂的“純社會主義”不斷進行升級，使廣大農村逐步形成了“一大、二公、三純”的高度集中的社會主義計劃經濟體制和農村土地“三級所有，隊為基礎”、工分制、黨的一元化領導三位一體的農村管理僵化模式。再加上全國開展“”運動，國家為了實施優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，先后制定了一系列與此相關的配套政策措施，實行城鄉(xiāng)差別極大的經濟和社會發(fā)展政策，導致我國城鄉(xiāng)二元經濟結構和二元社會結構的出現(xiàn)，嚴重制約著國民經濟的持續(xù)發(fā)展。而作為我們黨和國家在農村基層地方政權組織，按照的話說，“它的好處是，可以把工、農、商、學、兵合在一起，便于領導”。但在10年“”期間，在“以階級斗爭為綱”的政治大背景下，它基本上成為管理農村、農業(yè)和農民的政治工具，服務于各種政治運動和政治活動，完全窒息了廣大農民群眾的自主創(chuàng)造性，極大地限制了農村生產力發(fā)展的活力。到1978年，全國平均每人占有的糧食大體上仍相當于1957年的水平，廣大農村地區(qū)還有2.5億人沒有解決最基本的溫飽問題，整個國民經濟幾乎崩潰。另據(jù)專家測算，從1952～1990年，我國農民向國家貢獻了6000-8000億元的資金，支援了全國的現(xiàn)代化建設。在農業(yè)為工業(yè)化提供的剩余積累中，其中以工農業(yè)產品價格“剪刀差”方式占75.1%[10]。這實際上是強加給廣大農民的一種隱形稅收。農村“外部性”問題的產生和日益固化，給我國的城鄉(xiāng)改革與發(fā)展遺留下了一筆沉重的歷史負擔。舊的城鄉(xiāng)利益格局在短期內難以打破，已成為當今中國進一步深化改革和促進國民經濟持續(xù)快速發(fā)展的一道“硬坎”，是跨世紀的一道難題。

三、“三位一體”的農村改革新模式的合理替代與發(fā)展

改革開放以來，國家新的農村政策導向和農村新的經濟因素產生，正在促使中國經濟社會結構由農村農業(yè)、城市工業(yè)的二元結構向城市、小城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村多種產業(yè)組合和多樣化生活方式并存的三元結構轉換，并且最終將會形成城鄉(xiāng)一體化的新的發(fā)展格局。農村土地制度、國民收入分配制度和國家行政管理體制，必須要按照社會主義市場經濟發(fā)展的基本規(guī)律和城鄉(xiāng)經濟社會協(xié)調發(fā)展的新要求，進行徹底的整體性的配套改革。

黨的十一屆三中全會以來，中國農村首先依靠廣大農民，通過自下而上的“自發(fā)改革”，改變了農村集體土地所有制下的農業(yè)生產經營體制和經營機制，建立了農民個體家庭承包經營土地的新體制。與此同時，農民收入分配方式也相應發(fā)生了深刻變化，由過去大集體時的“工分制”變?yōu)椤敖蛔銍业?、留夠集體的、剩下都是自己的”。黨和國家按照農民平均承包集體土地的具體步驟和按勞分配的基本原則，在社會主義制度的框架內，第二次構建了中國農村經濟發(fā)展的微觀基礎。隨著全國農村經濟體制改革的不斷深入，必然要求黨在農村的基層組織和基層政權，不論是在領導方式和領導方法上，還是在機構設置、工作職能、干部數(shù)量、人員素質等方面，都要有一個與之相適應的重大轉變。但是，迄今為止，盡管我國農村經濟體制和經濟社會結構都發(fā)生了巨大變化，但是，傳統(tǒng)的農村行政管理體制，除了在村、組名稱上作了改變，除了在村、組兩個管理層次上對“干部”數(shù)量進行了精簡之外，其他方面基本上維持了時期的原貌。農村政治體制改革嚴重滯后于農村經濟體制改革，這已成為當前制約我國繼續(xù)深化農村改革，加快農村社會主義市場經濟發(fā)展的一個深層次的重要根源。目前，農村基層黨組織建設和農村基層政權建設中，存在的主要問題包括：（1）黨群組織系統(tǒng)機構設置繁雜，隊伍過于龐大，工作職能定位不清，人員結構不合理和干部素質低下等。而多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和農村黨支部，長期習慣于黨的一元化的領導方式和工作方法；黨對農村工作的領導，習慣于搞普遍號召、大轟大嗡，大包大攬。這與其自身擁有的經濟實力和組織能力，以及當前的農村實際情況是很不相符合的。（2）農村基層政權組織，基本上是沿襲我國古代社會的鄉(xiāng)里組織建立起來的，它與農村基層黨群組織系統(tǒng)平行運作，相互交叉，造成黨政不分。這既不利于提高農村工作效率，也不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法獨立地開展工作。（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七所、八站”和企業(yè)管理組織條塊分割，肢解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一管理農村經濟和社會事務的職能，形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責任大、權利小，農村工作難協(xié)調的被動局面。（4）近年來，農村新產生的市場中介組織和民間自治組織，既存在準行政化傾向，也存在松散化傾向，又缺乏法律規(guī)范和制度約束，干擾了農村正常的經濟發(fā)展和社會生活秩序。特別是在民間滋生的非法宗教組織和黑社會勢力，一直處于自生自滅、放任自流、自由發(fā)展的狀態(tài)，對農村社會秩序穩(wěn)定構成了嚴重危害?？傊?，改革開放以來，農村傳統(tǒng)行政管理體制中存在的一系列問題，已成為制約農村經濟和社會發(fā)展，制約農村社會主義市場經濟體制建立和完善的制度性障礙，必須進行全面徹底地改革。

改革開放以來，我國在農民收入分配制度方面，至今仍沒有形成一套完善的法律制度。概括起來，存在的主要問題表現(xiàn)在：（1）農村集體土地實行家庭承包經營后，農民對農產品初次分配以承包土地數(shù)量和勞動投入為主，并輔之以資金投入和技術投入。這是農民收入分配方式順其自然的一種過渡形式，并不需要政府過多地干預和法律制度規(guī)范。而我國對農民收入進行再分配，國家法律卻始終沒有做出明確規(guī)定。所以，我們現(xiàn)在可以肯定地說，農村實行“大包干”以來，農民負擔多次出現(xiàn)“反彈現(xiàn)象”以及國家對農業(yè)投入長期維持在較低的水平等都與此有關。（2）黨的十五屆三中全會《決定》中提出：“以公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，以家庭承包經營為基礎、統(tǒng)分結合的經營制度，以勞動所得為主和按生產要素分配相結合的分配制度，必須長期堅持。在這個基礎上，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，深化農村改革?！痹谶@里，農民收入“以勞動所得為主”，拓寬了傳統(tǒng)的“以按勞分配為主”原則的內涵，更加符合農村實行家庭承包經營后、經過20多年的改革和發(fā)展所形成的新的農民收入分配格局。而新時期的農民收入“按生產要素分配”，也符合社會主義市場經濟發(fā)展的基本分配原則。但是，在國家法律規(guī)定“國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定。農村土地承包后，土地的所有權性質不變，承包地不得買賣”[11]的法律制度約束條件下，農地產權不準流動，讓農村勞動力、資金、技術等生產要素合理流動和優(yōu)化組合就十分困難。所謂“按生產要素分配”，要想在農業(yè)生產領域里充分體現(xiàn)出來，很顯然是難以真正做到的?？傊?，目前農村出現(xiàn)的新的農民收益分配關系，與我國現(xiàn)行的農地所有制度和農地經營制度發(fā)生了十分突出的矛盾，存在著農村生產關系與農民收入分配關系嚴重脫節(jié)現(xiàn)象，已經到了非解決不可的地步。（3）進入新世紀，在我國已經正式加入WTO和加速發(fā)展社會主義市場經濟的時代背景下，“中國經濟中農業(yè)剩余和非農業(yè)剩余相比，重要性下降，農業(yè)作為工業(yè)化積累主要來源的地位應發(fā)生變化。既有的行政性社區(qū)組織不應該再擔負‘將農業(yè)剩余向非農業(yè)剩余轉移的廣義征稅’職能，而應該以‘作為政府常規(guī)職能的狹義征稅’組織”[12]。而目前我國農村正在進行農民“費改稅”試點，仍然是在舊的城鄉(xiāng)利益格局嚴重存在，傳統(tǒng)的國民收入分配政策還沒有從根本上得到大的改變的環(huán)境下，以“減負”作為第一要旨，試圖單項突破的農村分配制度改革。如果它不能與國家宏觀經濟管理體制和國家行政管理體制改革以及城鄉(xiāng)戶籍制度改革等重大改革同步協(xié)調進行，那么，農村“費改稅”不僅不能從根本上徹底地解決多年來困擾中央高層決策者和廣大農村基層干部的農民負擔問題，而且也很難從制度上理順和規(guī)范城鄉(xiāng)之間已經出現(xiàn)的新的收入分配關系。毋庸諱言，我國理論學術界和決策研究機構，當務之急是要跳出對傳統(tǒng)農村觀念認識的狹窄視野，站在全球經濟一體化和我國國民經濟整體發(fā)展、社會進步的高度，來研究制定下一步深化農村經濟體制改革和農村社會的政治組織、文化制度、組織制度、管理制度以及國家對城鄉(xiāng)收入分配關系的利益調整問題，等等。現(xiàn)在，我國農村、農民、農業(yè)問題，已經對全國整體性改革與發(fā)展，產生了一種“滯后”效應，單項突破的農村改革思路，也已經走到了歷史的盡頭。進一步深化農村改革，必須堅持農地制度、分配制度、管理體制三位一體，綜合配套，整體推進，協(xié)調運作。試圖尋找折中的辦法是徒勞的，也是毫無用處的。

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