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[關(guān)鍵詞]農(nóng)村稅費(fèi)改革減免農(nóng)業(yè)稅農(nóng)村基層組織縣鄉(xiāng)村體制

中國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)自2000年起實(shí)施四年多來，目前已取得了階段性成效，基本實(shí)現(xiàn)“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的預(yù)期目標(biāo)。據(jù)權(quán)威部門統(tǒng)計(jì)，2003年農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國范圍內(nèi)鋪開后，農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，減負(fù)幅度一般都在30%以上。今年中央決定在全國范圍內(nèi)取消除煙葉稅外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，在五年內(nèi)逐年降低農(nóng)業(yè)稅率直至取消農(nóng)業(yè)稅。與此同時，中央和地方財(cái)政加大了對基層改革轉(zhuǎn)移支付力度。根據(jù)預(yù)算安排，中央財(cái)政今年擬安排農(nóng)村稅費(fèi)改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金396億元，增加91億元。浙江等發(fā)達(dá)地區(qū)已率先取消了農(nóng)業(yè)稅，湖北、江西、湖南等糧食主產(chǎn)區(qū)將農(nóng)業(yè)稅率由7%降低到了4%。

逐步減征農(nóng)業(yè)稅，直至完全取消農(nóng)業(yè)稅，這是一項(xiàng)帶有根本性意義的重大改革措施。它宣告了中國政府將徹底廢除延續(xù)了幾千年的按田畝、按人頭平均賦稅的封建稅制；標(biāo)志著農(nóng)村居民將徹底告別實(shí)行了幾十年的不公平、不合理的城鄉(xiāng)區(qū)別稅制。

稅制是一項(xiàng)重要的資源配置制度，體現(xiàn)了不同主體之間的利益分配關(guān)系。農(nóng)村稅費(fèi)改革并不是單純的“費(fèi)改稅”或減輕農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)問題，它的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是國家、集體和農(nóng)民利益關(guān)系的調(diào)整，是農(nóng)村政治權(quán)力和政治權(quán)利的變革和調(diào)整。它在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收的同時必然會對現(xiàn)行的政府間財(cái)政關(guān)系、農(nóng)村基層政權(quán)、農(nóng)村公共服務(wù)的供給方式和管理產(chǎn)生巨大的沖擊和影響。農(nóng)業(yè)稅收（含農(nóng)業(yè)稅、牧業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和屠宰稅及其相應(yīng)的三提五統(tǒng)或附加）在中央和省級財(cái)政收入的比例不大，減免農(nóng)業(yè)稅收對中央和省兩級政府影響較?。还I(yè)發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)業(yè)稅收在縣鄉(xiāng)村三級組織中的收入中所占比例也不大，減免農(nóng)業(yè)稅對東部發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的基層組織影響也不大；中西部廣大農(nóng)村地區(qū)，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，農(nóng)業(yè)稅收一般占當(dāng)?shù)乜h鄉(xiāng)財(cái)政收入的30%以上，有的甚至可以達(dá)到70～80%，更是鄉(xiāng)村兩級組織的主要收入，減免農(nóng)業(yè)稅收對這些地區(qū)的鄉(xiāng)村組織產(chǎn)生的影響將最大。因此，本文將以湖北荊門為個案側(cè)重考察減免農(nóng)業(yè)稅對中西部農(nóng)村鄉(xiāng)村組織的影響。

荊門市地處湖北省腹地中心，位于美麗富饒的江漢平原北部。素有“地接江漢，門鎖荊楚”之稱，現(xiàn)轄京山、沙洋兩縣和鐘祥市、東寶區(qū)，掇刀區(qū),屈家?guī)X管理區(qū)，總?cè)丝诮?00萬，版圖面積1.24萬平方公里。其中農(nóng)業(yè)人口210多萬，耕地面積近400萬畝。荊門是全國重要的商品糧、商品棉和優(yōu)質(zhì)雜交油菜生產(chǎn)基地：常年糧食種植面積在400萬畝左右，產(chǎn)量20億公斤上下；油料年產(chǎn)量26萬噸以上，油菜雙低化率達(dá)100%。糧食一直是荊門市農(nóng)民收入的主要來源，全市約有60萬勞動力直接從事糧食種植。荊門還是湖北省重要的生豬、家禽和水產(chǎn)品生產(chǎn)基地。

農(nóng)村稅費(fèi)改革前，荊門鄉(xiāng)村兩級組織的主要收入來源于農(nóng)民的各種上交款。其中農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入的70%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌、集資、事業(yè)規(guī)費(fèi)等面向農(nóng)民的收費(fèi)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算收入大體相當(dāng)；除極少數(shù)有集體企業(yè)的村組外，絕大多數(shù)村組收入全部來源于村三提、共同生產(chǎn)費(fèi)和其他攤派；農(nóng)民負(fù)擔(dān)最高時曾有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)到過畝平400元。

2000年，當(dāng)國務(wù)院在安徽省試點(diǎn)時，京山縣就作為湖北省的兩個試點(diǎn)縣之一開始了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，全縣合同內(nèi)負(fù)擔(dān)下降27.79%，畝平由112.74元下降到81.74元。與此同時，荊門市在全市范圍內(nèi)進(jìn)行了撤銷管理區(qū)、合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、清退編外人員的配套改革。2002年，湖北省作為全國第二批省級試點(diǎn)單位，在全省進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，荊門市農(nóng)民負(fù)擔(dān)下降到了畝平不超過100元，合村并組、精減村組干部也同時進(jìn)行。2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)一步深入，農(nóng)民負(fù)擔(dān)進(jìn)一步減輕，荊門市進(jìn)行了旨在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位機(jī)構(gòu)改革。2004年，農(nóng)業(yè)稅率降到了4%，荊門市正在醞釀進(jìn)一步的鄉(xiāng)村綜合配套改革。

從荊門4年來的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況來看，減免農(nóng)業(yè)稅對工業(yè)不發(fā)達(dá)的農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村兩級組織的主要影響有：

一、堵死了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的口子，緩解了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的矛盾，重建了鄉(xiāng)村組織的合法性。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，農(nóng)民既要交皇糧國稅，如農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、屠宰稅等，又要為鄉(xiāng)村兩級集體提供積累，如三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費(fèi)等，并且要承擔(dān)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的大部分成本，如為各種達(dá)標(biāo)升級集資。鄉(xiāng)村兩級組織也借收取各種稅費(fèi)的機(jī)會層層加碼為自己撈取好處，致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益沉重。如荊門市1998年僅被市批準(zhǔn)列入合同內(nèi)的負(fù)擔(dān)就有50388萬元，達(dá)到畝平147元、人平233元。沉重的負(fù)擔(dān)，引起了農(nóng)民對鄉(xiāng)村組織的不滿，激化了鄉(xiāng)村干部與農(nóng)民的矛盾，致使涉農(nóng)惡性事件時有發(fā)生，大大降低了鄉(xiāng)村組織的合法性。農(nóng)村稅費(fèi)改革首先減輕并規(guī)范了農(nóng)民負(fù)擔(dān)，減少了鄉(xiāng)村組織搭車收費(fèi)的機(jī)會，5年內(nèi)免除農(nóng)業(yè)稅后，更是完全取消了鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收費(fèi)的權(quán)力。這將從根本上消除鄉(xiāng)村組織在收費(fèi)上同農(nóng)民產(chǎn)生的矛盾，和緩鄉(xiāng)村干部與村民的關(guān)系。

二、有助于鄉(xiāng)村干部從繁重的稅收任務(wù)中解放出來，為鄉(xiāng)村組織轉(zhuǎn)變職能和精減人員創(chuàng)造了條件。在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，特別是在1990年代中后期催糧派款要占用鄉(xiāng)村干部的大部分時間和精力，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些機(jī)構(gòu)陷入了養(yǎng)人收費(fèi)、收費(fèi)養(yǎng)人的怪圈。減輕并規(guī)范農(nóng)業(yè)稅收后，鄉(xiāng)村干部收取農(nóng)業(yè)稅的工作量大大減少。如，荊門在稅改前特別是1999年前后每年從5月開始直到春節(jié)，鄉(xiāng)村所有干部都要將稅收作為第一任務(wù)，有時還從教師、職工和農(nóng)民中抽人組成征收隊(duì)，但許多村仍要靠借貸完成稅收任務(wù)。2004年，荊門市農(nóng)業(yè)稅率降到了4%，畝平只有50元左右，而且，給予每畝10元早稻良種補(bǔ)貼、15元中稻良種補(bǔ)貼、30元左右的價(jià)格補(bǔ)貼，許多村在6月夏征時一個星期就完成全年80%以上的任務(wù)?？梢灶A(yù)料，取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)村干部將會完全從收錢收糧的事務(wù)中擺脫出來，使那些純是為收取農(nóng)業(yè)稅費(fèi)而設(shè)立的機(jī)構(gòu)和人員失去了存在的理由，為精減這些機(jī)構(gòu)和人員創(chuàng)造了條件；也使那些為農(nóng)民服務(wù)的機(jī)構(gòu)和人員有了更多的精力和時間為群眾謀利益、辦好事。

三、提高了鄉(xiāng)村改革的緊迫性，逼迫鄉(xiāng)村通過裁減人員和合并機(jī)構(gòu)來保運(yùn)轉(zhuǎn)，但同時降低了鄉(xiāng)村組織支付改革成本的能力，無法安置剩余人員。農(nóng)村稅費(fèi)改革前荊門鄉(xiāng)村兩級的財(cái)力主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)。如沙洋縣改革前由農(nóng)民提供的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力僅合同內(nèi)的就有6830.13萬元，其中農(nóng)業(yè)稅2463.1萬元、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅878.59萬元、屠宰稅533.44萬元、教育集資271萬元、五項(xiàng)統(tǒng)籌2684萬元，占整個鄉(xiāng)級可用財(cái)力的85%以上；村級財(cái)力中的三提有3108萬元，占村可用財(cái)力的95%左右。京山縣在改革前由農(nóng)民提供的鄉(xiāng)級財(cái)力僅合同內(nèi)的就有5476萬元，占鄉(xiāng)級可用財(cái)力的80%以上；村級財(cái)力中僅村三提就有2190萬元，占村可用財(cái)力的90%。農(nóng)村稅費(fèi)改革要逐漸減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，直至完全取消農(nóng)業(yè)稅，而上級政府的轉(zhuǎn)移支付不可能完全與農(nóng)民負(fù)擔(dān)相等，這必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村財(cái)力的大幅度的下降。鄉(xiāng)村兩級只能通過降低開支來保持收支平衡，而減人、并機(jī)構(gòu)是最好的辦法。荊門市在村一級的改革主要是合村并組、精簡村組干部。如沙洋縣合村11個、并組259個、精簡村組干部2108個；京山縣合村5個、并組343個、精減村組干部1692個。2004年，全市村均人口已超過2000人，村均國土面積已近10平方公里，村干部數(shù)量每村都在3-7人，其村干部的報(bào)酬基本上能通過轉(zhuǎn)移支付提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級改革主要有：2000年撤銷了214個管理區(qū)，2001年通過合并使鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)由71個減為57個，2002年鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由6個減為5個，2003年鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位由20多個減為8-10個；同時進(jìn)行了清退臨時工和編外人員、核定領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)和在編人員的工作，所有的臨時工、編外人員和民辦教師都被辭退。但由于2003年前大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)精簡在編人員特別是財(cái)政編制人員時，都只是采取的提前內(nèi)退和輪崗的辦法，在崗財(cái)政人員（不含教師）名義上每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)由200多人減到了100多人，財(cái)政總供養(yǎng)人員實(shí)際上并沒減少多少，財(cái)政開支仍超出稅改后鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)力。因此，2004年荊門市準(zhǔn)備貫徹落實(shí)湖北省《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(試行)》文件，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只設(shè)“三辦一所”或“一辦一所”：即黨政綜合辦公室（加掛綜治辦的牌子）、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室和財(cái)政所，每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政供養(yǎng)人員（不含教師和縣直單位）在50-80之間。其他人員全部買斷，與財(cái)政完全脫鉤。買斷就是政府付錢給被精簡的人員。按省文件的標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，一年補(bǔ)償一個月，平均800元，20年就是1.6萬元，再加上社保的追繳，也要1.5萬元，加起來就是3萬元一個人?，F(xiàn)在湖北的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有50多萬干部，如果一半要買斷，就要支付75億元的成本。由于各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要買斷的人員遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過一半，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政事業(yè)單位都拖欠干部職工的工資和集資，在分流人員時還必須還清債務(wù)，因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分流人員要支出的費(fèi)用遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出全省所估算的數(shù)字。如沙洋縣曾在李市鎮(zhèn)試點(diǎn)，李市鎮(zhèn)不計(jì)縣直管部門派出所、國土工商稅務(wù)司法等部門的人員和教師，參加鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的財(cái)政在編人員（含退休人員）有201人，其中事業(yè)人員175人、公務(wù)員26人，改革后核定編制為62人，需買斷139人，超過了總?cè)藬?shù)的三分之二；買斷安置費(fèi)和償還買斷人員的欠款總共需480多萬元，人平也超過3萬元。即便鎮(zhèn)將所有閑置的能夠變賣的資產(chǎn)全部變現(xiàn)、省財(cái)政部門給每個分流人員補(bǔ)償4000元并將2004—2007年一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助提前支付到位，仍缺少300多萬元。

四、削弱了鄉(xiāng)村組織提供農(nóng)民所需要的公共物品的能力。當(dāng)前，除浙江、福建、江西、湖南等少數(shù)宗族組織仍在發(fā)揮作用的地區(qū)外，絕大部分地區(qū)的農(nóng)村缺乏內(nèi)生合作能力，需要鄉(xiāng)政府和村委會等外生型組織來提供生產(chǎn)生活秩序，尤其是經(jīng)濟(jì)的協(xié)作。減免農(nóng)業(yè)稅從四個方面削弱了鄉(xiāng)村組織提供公共物品的能力：一是財(cái)力大幅度下降和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的干部的減少，使鄉(xiāng)村無錢辦事無人辦事。如荊門市許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)在2003年鄉(xiāng)村事業(yè)單位改革中都將農(nóng)技部門當(dāng)作精減的重點(diǎn)，致使人員和經(jīng)費(fèi)各減少了80%以上，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了平均精減30%的比例，致使農(nóng)技部門根本無錢辦農(nóng)技報(bào)傳授有關(guān)知識、無人下鄉(xiāng)防蟲治病，許多農(nóng)田因施肥不當(dāng)和打藥不及時減產(chǎn)。再如荊門市取消了所有的村民小組組長，致使許多地方的小組內(nèi)道路水渠無人組織維修、農(nóng)田灌溉無人協(xié)調(diào)。二是鄉(xiāng)村組規(guī)模的擴(kuò)大，不便于干部為村民服務(wù)。鄉(xiāng)村組的規(guī)模適中，才能提高服務(wù)效率。但目前許多地方在合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村組時沒注意這一問題。如荊門市鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積有220平方公里、人口有5萬；村均面積有近10平方公里、人口有2000多；組均面積有1.5平方公里、人口有250多人。村民普遍感到有事找干部不如以前方便。三是不向農(nóng)民收稅和收費(fèi)，使鄉(xiāng)村干部失去了向農(nóng)民服務(wù)的動力，將更多的精力投入到招商引資上。農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)村干部之所以主動為農(nóng)民提供一些生產(chǎn)服務(wù)，如在干旱時主動組織村民灌溉，并愿意聽村民訴苦為村民解決問題，在很大程度上是為了順利收取稅費(fèi)，因?yàn)槭斩惖亩嗌僦苯优c他們的工資報(bào)酬掛鉤。農(nóng)民也常常以拒交和拖欠"雙提款"等稅費(fèi)來維護(hù)權(quán)益與表達(dá)訴愿。畢竟，農(nóng)民在不存在其他解決矛盾、維護(hù)利益、維持社會公正和要求公共服務(wù)手段的情況下，或者說運(yùn)用國家所賦予的更為正式的維權(quán)途徑成本太高，而收益卻是一個十分不明朗的未知數(shù)的情況下，交不交錢，交多少錢是他們自己所能夠把握得了的，而且在目前的格局下似乎也是他們所唯一能夠把握得了的[P233]。稅改后，鄉(xiāng)村干部不承擔(dān)收稅職責(zé)，由于沒有利益驅(qū)動，對村民的要求就會置之不理。如沙洋縣高陽鎮(zhèn)2004年大旱，鎮(zhèn)村干部對農(nóng)民提出的抗旱要求一直置之不理，直到農(nóng)民到市里上訪，市里作了安排才組織勞力維修渠道和抗旱。取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)業(yè)收入與鄉(xiāng)村兩級收入無關(guān)了，鄉(xiāng)村干部會將主要精力放在招商引資等與他們的利益有直接關(guān)聯(lián)的事上，村民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上碰到棘手的事找村干部，村干部很可能不會理睬，更不用說主動為村民辦事了。四是不準(zhǔn)鄉(xiāng)村組織對農(nóng)民使用強(qiáng)制手段，削弱了鄉(xiāng)村組織勞力和資金提供公共物品的權(quán)威。稅改取消了固定收取共同生產(chǎn)費(fèi)，并要逐漸取消強(qiáng)制性的積累工和義務(wù)工，改用“一事一議”提供諸如水利、道路等村級公共物品。但由于“一事一議”缺乏可操作性的程序，難以達(dá)成協(xié)議；達(dá)成協(xié)議后也缺乏強(qiáng)制執(zhí)行的措施，無法制裁少數(shù)不按會議決定出工和出資的農(nóng)戶。許多地方干脆取消了“一事一議”。如沙洋縣在2003年和2004年就基本上取消了“一事一議”，致使水利和道路無法維修，一些地方因灌溉問題而出現(xiàn)大幅度減產(chǎn)，因減產(chǎn)而造成的損失遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于少繳的稅費(fèi)。

五、提高了黨政干部交叉任職的比例，有助于減少黨政部門之間的推諉和磨擦，提高行政效率；但也可能不利于對權(quán)力的運(yùn)用進(jìn)行監(jiān)督，導(dǎo)致腐敗。在黨政兩個系統(tǒng)交叉任職、減少領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)，是精簡干部的重要方法。荊門市在2002年村委會和村支部換屆選舉時就提倡村支書競選村主任，村支委的其他成員競選村委會的其他職務(wù)，有許多村是書記主任一肩挑；2004年將要進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革也要求：黨委書記原則上兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，2名黨委副書記，一個擔(dān)任人大主席一個兼任紀(jì)委書記，2－3名黨委委員兼任副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，2－3名黨委委員兼任人武部長等職務(wù)。兼職特別是黨政一把手兼職在減少人員和降低成本的同時可消除長期存在的村委會和村支部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的矛盾，提高行政效率。但兼職特別是黨政一把手的兼職也可能造成權(quán)力過于集中，對權(quán)力失去制約，成為腐敗的溫床。因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)黨委與政府的分工常常是一個主管決策、一個主管執(zhí)行，黨委書記與鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的分工常常是一個管人、一個管錢，二者互相配合也互相制約；村兩委和書記主任的關(guān)系也類似。如果決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)，特別是用人權(quán)和開支權(quán)都集中在一人手中，就很難對其監(jiān)督。如沙洋縣書記主任一肩挑的村財(cái)務(wù)透明度普遍低于書記主任分設(shè)的村。

六、加強(qiáng)了縣對鄉(xiāng)、鄉(xiāng)對村的控制，有利于中央政令暢通和法制的統(tǒng)一，但也可能使鄉(xiāng)村兩級組織自我活動空間減少，不利于村民自治和基層民主建設(shè)。隨著農(nóng)業(yè)稅率的降低直至取消，自上而下的轉(zhuǎn)移支付在鄉(xiāng)村兩級組織收入中的分量將越來越重，有利于自上而下的監(jiān)督和控制，以財(cái)政控制行政、用數(shù)目字管理國家，是以商業(yè)作基礎(chǔ)的現(xiàn)代社會的特征；中央通過財(cái)政上的轉(zhuǎn)移支付，加強(qiáng)中央對地方的控制，上級政府通過對下級政府的轉(zhuǎn)移支付，維持對下級的支配權(quán)，也是現(xiàn)達(dá)國家的通常做法。但如果沒有相應(yīng)的民主制度配合，在轉(zhuǎn)移支付成為鄉(xiāng)村兩級組織的可支配財(cái)力的主要來源時，鄉(xiāng)村就會完全喪失自主權(quán)和獨(dú)立性，鄉(xiāng)村干部就會完全變成唯上而不愿為民服務(wù)的官僚，與推進(jìn)村民自治和加強(qiáng)基層民主建設(shè)的要求背道而馳。如，荊門市在農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了各村的會計(jì)，實(shí)行村財(cái)鄉(xiāng)管，村干部的工資也由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府確定，村干部基本上變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村的執(zhí)行人，很少過問村內(nèi)的公益事業(yè)。

總之，減免農(nóng)業(yè)稅對鄉(xiāng)村組織的影響有積極的也有消極的，就整體來說，積極的大于消極的，但如不消除消極影響，就有可能達(dá)不到增加農(nóng)民收入和促進(jìn)農(nóng)村社會穩(wěn)定發(fā)展的目的。因此，我們必須通過制度創(chuàng)新來防范其消極影響。現(xiàn)階段，可從以下幾個方面入手：

一、弱化農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策功能，去掉其發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能，取消其財(cái)政，使其成為縣政府的一個派出機(jī)構(gòu)。這里的農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)指在農(nóng)村稅費(fèi)改革前其財(cái)力（包括預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外和自籌）主要由農(nóng)民負(fù)擔(dān)或稅改后只能靠轉(zhuǎn)移支付維持運(yùn)轉(zhuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，將其由政權(quán)變?yōu)榭h政府的派出機(jī)構(gòu)就是不設(shè)人大、政協(xié)，實(shí)行黨政兼職，由縣政府直接任命和監(jiān)督管理，沒有獨(dú)立的財(cái)政。許多人持這一主張，徐勇和賀雪峰作過比較詳細(xì)論述。其要點(diǎn)如下：一歷史上鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級一直沒設(shè)政權(quán)，現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不完備，公安、國土、教育、工商、稅務(wù)、司法等都由縣直管；二農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于缺少工商業(yè)支持，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的有限剩余無法滿足作為一級政權(quán)的需求，其財(cái)政不可能自負(fù)盈虧；三鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級人大人數(shù)少、無常設(shè)機(jī)構(gòu)，不可能對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選又可能導(dǎo)致黑金政治。

二、提高村級組織提供公共物品的能力。首先要完善村民自治制度，維護(hù)村民大會和村民代表大會的權(quán)威。村民大會在不違背國家法律的基本原則的情況下，應(yīng)該有權(quán)做出強(qiáng)制性規(guī)定，對沒有正當(dāng)理由不執(zhí)行有關(guān)出工出錢等會議決定的村民進(jìn)行制裁，如可用糧食直補(bǔ)金抵帳，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其他機(jī)構(gòu)也應(yīng)協(xié)助，以便村民大會和村民代表會能有效地執(zhí)行自己的決定。其次要增加轉(zhuǎn)移支付到村的數(shù)量或者將糧食直補(bǔ)資金交給村組集中使用，以便村組有錢辦事。目前，將糧食直補(bǔ)資金直接補(bǔ)到農(nóng)戶，雖能表示黨和國家對農(nóng)民的關(guān)心和對農(nóng)業(yè)的重視，但并沒發(fā)揮應(yīng)有的作用，對提高農(nóng)民收入幫助不大。因?yàn)椴粚⑥r(nóng)民組織起來改善生產(chǎn)生活條件，降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活的成本。

三、控制鄉(xiāng)村組的規(guī)模。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的政治權(quán)力中心，其輻射半徑和覆蓋人口不能過大，否則就會降低服務(wù)效率。就目前來說，人口密集的平原地區(qū)應(yīng)以面積不超過100平方公里或人口不超過10萬為宜，人口稀少的山區(qū)以面積不超過300平方公里或人口不超過2萬為宜，其他地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積應(yīng)在200平方公里以內(nèi)人口應(yīng)在5萬以內(nèi)。村作為村民自治單位，是由原來的生產(chǎn)大隊(duì)演變而來的，現(xiàn)在能仍在起作用的大集體時代留下來的中型水利工程都是以村為單位，因此，村的范圍應(yīng)以方便村民開會、生產(chǎn)為原則，不宜過大，最好面積不超過8平方公里人口不超過2000人。村民小組是由原來的生產(chǎn)隊(duì)演變而來的，現(xiàn)在基本上成為一個人情娛樂單位，其規(guī)模應(yīng)方便村民日常交往，以50戶左右為宜。公務(wù)員之家版權(quán)所有

四、通過分權(quán)加強(qiáng)對一把手的監(jiān)督，將財(cái)務(wù)支出簽字權(quán)交給民主選舉的其他干部行使。

當(dāng)然，最重要的是縣鄉(xiāng)村三級的改革要配套，特別是要改革對鄉(xiāng)村干部的評價(jià)任用制度，鄉(xiāng)村干部的報(bào)酬和升降應(yīng)不與經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)和稅收完成情況掛鉤，應(yīng)以群眾是否滿意和社會是否穩(wěn)定為衡量標(biāo)準(zhǔn)，只有這樣，才能避免鄉(xiāng)村兩級盲目招商引資以致亂占耕地和破壞環(huán)境，才能引導(dǎo)鄉(xiāng)村干部全心全意為人民服務(wù)，維持農(nóng)村的穩(wěn)定和繁榮。