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【關(guān)鍵詞】村級(jí)債務(wù)農(nóng)村稅費(fèi)改革財(cái)政支農(nóng)資金

早在1999年初中央就已經(jīng)意識(shí)到了鄉(xiāng)村債務(wù)的嚴(yán)重性，把鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的清理作為1999年農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的一項(xiàng)重要內(nèi)容。[i]后來(lái)國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)了專(zhuān)門(mén)的通知[ii]。各級(jí)政府隨后開(kāi)展了清理化解鄉(xiāng)村兩級(jí)不良債務(wù)的工作，但是大多數(shù)地區(qū)特別是以湖北為代表的中部農(nóng)業(yè)地區(qū)的鄉(xiāng)村債務(wù)仍然在增長(zhǎng)。到2001年底，全國(guó)鄉(xiāng)村債務(wù)已高達(dá)6000億元左右[iii]。凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均每個(gè)村負(fù)債20萬(wàn)元[iv]。湖北省在2002年進(jìn)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)，但由于沒(méi)有處理鄉(xiāng)村債務(wù)問(wèn)題，村級(jí)債務(wù)仍在增長(zhǎng)。目前，全省村級(jí)債務(wù)總額192.48億元，村平60.92萬(wàn)元，凈負(fù)債27.55億元，村平凈負(fù)債8.72萬(wàn)元[v]。其中J市，1999年6月市經(jīng)管局公布的村級(jí)債務(wù)總額為7.9億元，2002年底的總債務(wù)為96871萬(wàn)元，比稅改前2001年底的總債務(wù)76191萬(wàn)元多了2億多元[vi]。這說(shuō)明村級(jí)債務(wù)形成有其內(nèi)在的必然規(guī)律，它雖然不是農(nóng)村稅費(fèi)改革中新出現(xiàn)的問(wèn)題，但如果不及時(shí)妥善處理，就很可能使農(nóng)村稅費(fèi)改革達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。而要妥善處理，就必須首先弄清村級(jí)債務(wù)形成的原因，認(rèn)識(shí)其危害特別是對(duì)農(nóng)村稅費(fèi)改革的不利影響。本文試圖以J市為個(gè)案，從財(cái)稅體制上來(lái)分析村級(jí)債務(wù)形成的原因及其與農(nóng)村稅費(fèi)改革的關(guān)系并提出相應(yīng)的對(duì)策.。

一、村級(jí)債務(wù)形成的原因是稅改前財(cái)稅制度不合理

J市是一個(gè)以生產(chǎn)水稻為主的農(nóng)業(yè)市，也是有名的魚(yú)米之鄉(xiāng)。1999年6月市經(jīng)管局公布的村級(jí)債務(wù)總額為7.9億元，村均債務(wù)為50.9萬(wàn)元．J市所轄3縣中G縣村均債務(wù)最少，只有34萬(wàn)元；S縣村均債務(wù)最高，達(dá)到71.9萬(wàn)元，是G縣的2倍多．這正好與農(nóng)業(yè)稅收占縣級(jí)財(cái)政收入的比例相類(lèi)似，1999年G縣財(cái)政收入為2.49億元,其中農(nóng)業(yè)稅農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅屠宰稅等面向農(nóng)戶(hù)的三稅合計(jì)0.35億元,占14%;S縣財(cái)政收入(含上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助0.36億元和調(diào)入其他資金0.05億元)為1.06億元,其中三稅收入為0.3億元,占28.3%,也是G縣的2倍多．這絕對(duì)不是巧合，說(shuō)明村級(jí)債務(wù)的多少與農(nóng)業(yè)稅收占縣級(jí)財(cái)政收入的比例有關(guān)．

從村級(jí)債務(wù)形成的時(shí)間來(lái)看，J市在1989年前大多數(shù)村莊沒(méi)有債務(wù)，到1994年村級(jí)債務(wù)已有一定普遍性，但大多數(shù)村只有數(shù)萬(wàn)元，之后，村級(jí)債務(wù)激增。這正好對(duì)應(yīng)了J市1989年開(kāi)始實(shí)行縣鄉(xiāng)兩級(jí)“定收定支，收支包干，超支不補(bǔ)，結(jié)余留用，一定三年”財(cái)政體制和1994年開(kāi)始實(shí)行分稅制。湖北省乃至全國(guó)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)也證明了這。湖北省鄉(xiāng)村兩級(jí)不適當(dāng)舉債在1998年之前的幾年內(nèi)非常嚴(yán)重，其中村級(jí)債務(wù)1998年就比1996年增長(zhǎng)2.3倍[vii]。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40%。[viii]1999年中央和各級(jí)政府在作了化債部署后，J市村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭仍沒(méi)有得到有效控制，2000年4月S縣經(jīng)管局統(tǒng)計(jì)的村級(jí)債務(wù)總額為3.1億元,村均為83.3萬(wàn)元，2001年S縣內(nèi)部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為3.8億元，2002年稅改前統(tǒng)計(jì)數(shù)字已超過(guò)4億元，村均債務(wù)已超過(guò)100萬(wàn)元了．這說(shuō)明不改變財(cái)稅體制，僅僅靠行政命令是難以化解村級(jí)債務(wù)的，或者是上報(bào)的數(shù)字降了而實(shí)際上在增長(zhǎng)。J市2002年底的村級(jí)債務(wù)總額比2001年底增長(zhǎng)了2億多元，就是因?yàn)橐郧按嬖谔搱?bào)，湖北省農(nóng)村工作會(huì)議決定2003年重點(diǎn)化解集體欠農(nóng)民的債務(wù)[ix]，一些干部誤認(rèn)為政府會(huì)出錢(qián)來(lái)還債，怕少報(bào)了吃虧，于是在2003年春節(jié)后統(tǒng)計(jì)2002年底的村級(jí)債務(wù)總額時(shí)將以前虛報(bào)的數(shù)字改了過(guò)來(lái)。

從村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成來(lái)看，J市1999年的7.93億元債務(wù)中建校、修路、辦電、辦企業(yè)（含調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)）、農(nóng)田水利建設(shè)、借款利息、墊付農(nóng)戶(hù)上繳款、彌補(bǔ)管理費(fèi)所占的百分比分別為11.7、6.4、5.2、25.6、9.5、13.2、8.6、9.0，這從根本上說(shuō)都是稅改前農(nóng)村財(cái)稅體制的不合理導(dǎo)致的。

村干部借貸辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，是為了培植稅源。在J市這樣的農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占國(guó)民生產(chǎn)總值比例高的農(nóng)業(yè)地區(qū)，一方面工商業(yè)不發(fā)達(dá)，另一方面由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)品在1990年前后價(jià)格較高，農(nóng)民溫飽已經(jīng)解決，相對(duì)于西部和貧困地區(qū)來(lái)說(shuō)，還是較富裕的，不可能得到中央和省財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政只能依靠本地資源，要么提高農(nóng)業(yè)稅收，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，要么辦企業(yè)和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植新的稅源。在中央三令五申減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、農(nóng)業(yè)稅一定三年不變、向農(nóng)民收稅越來(lái)越難的情況下，必然優(yōu)先選擇后者，試圖發(fā)展能夠帶來(lái)高稅收的種養(yǎng)業(yè)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)來(lái)增加稅收。但由于技術(shù)和市場(chǎng)的原因，借錢(qián)或集資興辦的企業(yè)大多倒閉，所挖的漁池和所開(kāi)發(fā)的林果基地效益還不如種水稻和油菜等普通作物，從而形成了債務(wù)。盡管農(nóng)業(yè)特產(chǎn)沒(méi)有得到應(yīng)有的發(fā)展，但農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅增長(zhǎng)速度卻高得驚人，S縣1989—1999年農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅由921萬(wàn)元增加到1650萬(wàn)元，增長(zhǎng)了近19倍。

建校修路辦電等達(dá)標(biāo)升級(jí)造成村級(jí)債務(wù)，也說(shuō)明了稅改前財(cái)權(quán)事權(quán)不統(tǒng)一。義務(wù)教育達(dá)標(biāo)驗(yàn)收，計(jì)劃生育檢查，晴雨路村村通，都需要資金投入，按理說(shuō)，農(nóng)民繳了稅和三提五統(tǒng)，這些資金應(yīng)該由國(guó)家財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)來(lái)投入；架電線(xiàn)和維修線(xiàn)路，應(yīng)該由電力公司來(lái)投資，因?yàn)殡娛巧唐罚r(nóng)民用電交的費(fèi)比市民要高得多。但稅改前這些項(xiàng)目的資金必須由村集體籌集，村集體沒(méi)有現(xiàn)成的資金就只有借債。

借款利息在村級(jí)債務(wù)的構(gòu)成中占第三位。達(dá)標(biāo)升級(jí)辦企業(yè)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)墊付農(nóng)戶(hù)欠繳的稅費(fèi)都需要借款，村干部之所以能借到款是因?yàn)樗麄兪嵌愂罩黧w和村是一級(jí)計(jì)稅單位，并且能支付比銀行高得多的利息。銀行不愿借款給村，基金會(huì)愿意貸，因?yàn)榛饡?huì)是縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府辦的，政府總有辦法逼村干部先還基金會(huì)；一些農(nóng)戶(hù)和村干部也被高息所吸引，他們也不怕村集體不還，因?yàn)樗麄冊(cè)谌f(wàn)不得已的情況下可以用應(yīng)繳的稅費(fèi)抵帳。

農(nóng)戶(hù)拖欠稅費(fèi)和村組借款墊支稅費(fèi)占村級(jí)債務(wù)的相當(dāng)部分，是稅改前農(nóng)村稅費(fèi)征收不規(guī)范造成的。首先，稅收項(xiàng)目不單一、稅收標(biāo)準(zhǔn)不公開(kāi)、稅輕費(fèi)重和稅費(fèi)名目繁多給地方政府和村級(jí)組織增加收費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)額提供了可乘之機(jī)。而地方政府制定收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)大多根據(jù)量出而入的原則，很少考慮負(fù)擔(dān)是否公平合理。1999年S縣僅負(fù)擔(dān)卡內(nèi)的收費(fèi)項(xiàng)目就達(dá)20多項(xiàng)，其中屠宰稅就有464萬(wàn)元，戶(hù)平超過(guò)40元，實(shí)際上當(dāng)時(shí)許多農(nóng)戶(hù)只喂養(yǎng)了一頭年豬，有的農(nóng)戶(hù)沒(méi)喂豬也要繳40多元。其次，稅收主體不規(guī)范，鄉(xiāng)村組干部在稅收時(shí)不可避免的有搭便車(chē)的行為，可以層層加碼。農(nóng)民不愿繳納名目繁多而沉重的稅費(fèi)，收不上來(lái)的稅費(fèi)便成為村級(jí)債務(wù)的一個(gè)方面。

另外，將國(guó)家稅收、部門(mén)規(guī)費(fèi)、政策集資、三提五統(tǒng)、共同生產(chǎn)費(fèi)等不同性質(zhì)的稅費(fèi)放在一起收，也容易使農(nóng)戶(hù)產(chǎn)生反感而不愿繳。征收手段沒(méi)有行之有效的法律作保障，對(duì)有錢(qián)也不愿繳的所謂“釘子戶(hù)”征收不力，從而帶動(dòng)其他農(nóng)戶(hù)仿效，也是農(nóng)戶(hù)拖欠稅費(fèi)的原因之一。

村干部能通過(guò)借債彌補(bǔ)濫支亂占所造成的管理費(fèi)不足，與稅收主體不規(guī)范，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部需要依靠村干部收取稅費(fèi)有關(guān)。在稅改前，特別是1995年前后，幾乎所有的村都存在著不同程度的村干部利用公款大吃大喝、送禮迎請(qǐng)的現(xiàn)象，有的村干部甚至貪污，致使村三提全部用來(lái)支付管理費(fèi)也不夠。例如S縣荷花村1999和2000年三提均為97831元，但管理費(fèi)支出分別為99899元和124856元。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部為了保護(hù)村干部收款的積極性往往睜一只眼閉一只眼，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)干部知道收款實(shí)在是太難了，更何況鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了應(yīng)付上級(jí)的各種檢查驗(yàn)收和保日益膨脹的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公職人員的工資必須收一些不應(yīng)該收的費(fèi)。

二、農(nóng)村稅費(fèi)改革使村級(jí)債務(wù)問(wèn)題進(jìn)一步凸顯

首先，農(nóng)村稅費(fèi)改革減少了村集體的收入，弱化了村級(jí)債務(wù)的償還能力。改革前，村集體的收入有三提和共同生產(chǎn)費(fèi)，村三提是按農(nóng)民上年人均純收入的2—3%征收的，村三提中的公積金可名正言順的用來(lái)還債；共同生產(chǎn)費(fèi)按要求應(yīng)該以小組為單位據(jù)實(shí)征收，不得挪作他用，但實(shí)際上大多數(shù)村所收的共同生產(chǎn)費(fèi)都超過(guò)了當(dāng)年的共同生產(chǎn)費(fèi)用，多收的部分有的被用來(lái)還債。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，取消了固定收取公積金和共同生產(chǎn)費(fèi)的做法，村內(nèi)集體生產(chǎn)公益事業(yè)按一事一議的方式籌資，農(nóng)民生產(chǎn)費(fèi)用“誰(shuí)受益誰(shuí)負(fù)擔(dān)”，徹底堵住了變相向農(nóng)民攤派村級(jí)債務(wù)的口子。村三提中的公益金和管理費(fèi)來(lái)源于兩附加和轉(zhuǎn)移支付，其中兩附加只相當(dāng)于稅改前村三提的一半。例如G縣是湖北省第一批進(jìn)行試點(diǎn)的兩個(gè)縣之一，其農(nóng)業(yè)人口的人均耕地面積有2畝，2001年稅改后的兩附加只有1086.74萬(wàn)元,不及2000年三提2190萬(wàn)元的一半。再如S縣2002年試點(diǎn)，其中的曾集鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口4.63萬(wàn)人，落實(shí)的計(jì)稅面積為10.63萬(wàn)畝，其人均耕地面積2.3畝，超過(guò)全縣的平均水平，但兩附加稅157.75萬(wàn)元，也只有2001年三提311.2萬(wàn)元的一半。根據(jù)人均耕地面積越少兩附加比三提減少的幅度就越大，可以推知，人均耕地面積不足2畝的村集體收入減少的幅度更大，因?yàn)槿崾歉鶕?jù)人均純收入計(jì)算的，人均純收入高估的較普遍，兩附加是根據(jù)耕地面積計(jì)算的，J市乃至全國(guó)人均耕地面積少于2畝的村較普遍。湖北省稅改后兩附加村均只有1.6萬(wàn)元，比稅改前村三提村均4.6萬(wàn)元減少了2/3。兩附加只能用于維持村級(jí)的運(yùn)轉(zhuǎn)，根本無(wú)法還債。更何況農(nóng)業(yè)容易受天災(zāi)人禍影響，農(nóng)民納稅意識(shí)不強(qiáng)，稅收不容易足額完成，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在結(jié)算時(shí)往往采取先正稅后附加稅即如有稅收缺口就先用附加填補(bǔ)正稅的辦法，很容易導(dǎo)致附加稅虧空；不準(zhǔn)村干部直接找農(nóng)戶(hù)收取農(nóng)業(yè)稅和共同生產(chǎn)費(fèi)后，村干部也就失去了加碼多收或用共同生產(chǎn)費(fèi)來(lái)彌補(bǔ)稅收缺口的機(jī)會(huì)，附加費(fèi)更不容易足額到村。村里得到的轉(zhuǎn)移支付不僅數(shù)量有限，而且只能專(zhuān)款專(zhuān)用，用于烈軍屬優(yōu)撫和五保戶(hù)贍養(yǎng)。

其次，農(nóng)村稅費(fèi)改革更易誘導(dǎo)債權(quán)人采取過(guò)激的逼債行為。村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人主要是農(nóng)戶(hù)。J市96871萬(wàn)元的總債務(wù)中，向農(nóng)戶(hù)借款40698萬(wàn)元，占42%；欠農(nóng)戶(hù)款8520萬(wàn)元，占8.8%；欠村干部工資7583萬(wàn)元，占7.8%。三項(xiàng)合計(jì)達(dá)58.6%，占一半以上。而且村級(jí)債務(wù)越大，債權(quán)人中農(nóng)戶(hù)占的比例越高。S縣平均超過(guò)期作廢60%，在有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)超過(guò)70%。農(nóng)戶(hù)作為債權(quán)人，也是根據(jù)債務(wù)人還款能力來(lái)確定逼債的緩急：債務(wù)人收入越大還款能力越強(qiáng)，他越是不急于逼債。稅改前，農(nóng)民負(fù)擔(dān)重，村集體收入較高，農(nóng)戶(hù)若不是急需現(xiàn)金，一般不會(huì)逼村干部還債。如1997年前后，J市村級(jí)債務(wù)增長(zhǎng)最快，畝平積累（含共同生產(chǎn)費(fèi)在內(nèi)的負(fù)擔(dān)）也最高，大多在200元以上，最高的村畝平接近400元。當(dāng)時(shí)農(nóng)戶(hù)敢借款給村集體，不急于要村還債，就是由于當(dāng)時(shí)村集體收入大，許多村僅合同內(nèi)的三提收入就超過(guò)10萬(wàn)元，他們相信村有還款能力，村干部所承諾的高息能兌現(xiàn)；即使村干部不肯按時(shí)還，也可用不繳積累的方式抵回來(lái)。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，畝平負(fù)擔(dān)大大減輕，村集體的可支配性收入也大幅度降低，農(nóng)戶(hù)便對(duì)村集體的還款能力產(chǎn)生了懷疑，便會(huì)不擇手段地逼債。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，湖北省農(nóng)村稅費(fèi)改革后的畝平負(fù)擔(dān)為70.63元[x][P220]。J市畝平負(fù)擔(dān)較高，正稅一般在畝平80元，兩附加一般在畝平16元。J市耕地面積有339萬(wàn)畝，村級(jí)債務(wù)總額為96871萬(wàn)元，畝平286元，兩附加全部用來(lái)還債需要18年，正稅和附加全部用來(lái)還債需要3年。S縣畝平村級(jí)債務(wù)已經(jīng)超過(guò)400元，村級(jí)債務(wù)最多的拾橋鎮(zhèn)畝平已經(jīng)超過(guò)500元。如前所述，村級(jí)債務(wù)的債權(quán)人大多是對(duì)黨和政府信任的普通農(nóng)民和最近幾年的村干部，他們看到不僅利息沒(méi)有了保障——許多地方將停息作為化債方法，而且本金也難以收回——即使允許以債抵稅，在戶(hù)均承包面積不到10畝，畝平稅負(fù)不到100元的情況下也要多年，更何況不準(zhǔn)以債抵稅，便對(duì)黨和政府產(chǎn)生不滿(mǎn)，并通過(guò)找村干部私人逼債或到政府上訪示威來(lái)要回村里欠他的錢(qián)。2003年春節(jié)前后J市有多名村干部因債主將他們的家產(chǎn)抄走而到鄉(xiāng)、縣、市政府上訪靜坐，并發(fā)生了挾持人質(zhì)逼債逼死村干部的事件。

第三，村級(jí)債務(wù)直接妨礙了農(nóng)村稅費(fèi)改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。農(nóng)村稅費(fèi)改革的目標(biāo)是三個(gè)“確保”：即確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)得到明顯減輕、不反彈，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織正常運(yùn)轉(zhuǎn)，確保農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)正常需求[xi]。但是村級(jí)債務(wù)不化解，無(wú)法達(dá)到三個(gè)“確?！?。村級(jí)債務(wù)雖是農(nóng)村稅費(fèi)改革前形成的，但由于當(dāng)時(shí)能挪用共同生產(chǎn)費(fèi)來(lái)獎(jiǎng)勵(lì)用現(xiàn)金繳納稅費(fèi)[1]的，以債抵稅并不嚴(yán)重，即使有農(nóng)戶(hù)欠稅，村干部也可挪用共同生產(chǎn)費(fèi)等村級(jí)資金確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)所收稅費(fèi)足額到位。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，有債權(quán)的農(nóng)戶(hù)看到村的還債能力下降，以現(xiàn)金交稅又沒(méi)有了獎(jiǎng)金，便強(qiáng)烈要求以債抵稅。為了減少農(nóng)村稅費(fèi)改革的困難，湖北省等地在2002年試點(diǎn)時(shí)采取了暫時(shí)鎖定債務(wù)的辦法，即暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費(fèi)改革前的稅費(fèi)尾欠，不準(zhǔn)新增債務(wù)和以債抵稅。鄉(xiāng)村干部對(duì)有債權(quán)的農(nóng)戶(hù)宣傳說(shuō)，“稅是國(guó)家收的，債是集體欠的，以債抵稅是混淆是非”，“今年繳了稅的明年優(yōu)先清償村集體欠他的債”“不繳稅的將被依法查處可以關(guān)押”。盡管如此，2002年依然欠稅嚴(yán)重。其中S縣所收農(nóng)業(yè)稅仍不到應(yīng)收的60%，縣為了支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)運(yùn)轉(zhuǎn)，借款1600萬(wàn)元，占全縣財(cái)政收入的1/5。

2003年夏征時(shí)J市還沒(méi)有出臺(tái)切實(shí)可行的化解村級(jí)債務(wù)的政策，村級(jí)組織不僅不能還清債務(wù)而且連個(gè)明確的還款計(jì)劃也拿不出，許多債權(quán)戶(hù)不再相信鄉(xiāng)村干部在稅改時(shí)的宣傳。他們認(rèn)為，他們承包的是集體的耕地，集體借他們的錢(qián)也主要是用來(lái)墊付了稅費(fèi)的，以債抵稅天經(jīng)地義。同時(shí)，因?yàn)?002年拖欠農(nóng)業(yè)稅的也沒(méi)有受到任何制裁，一些與村集體沒(méi)有債務(wù)往來(lái)的農(nóng)戶(hù)，以為那些拖欠稅改前稅費(fèi)的農(nóng)戶(hù)會(huì)抵賴(lài)過(guò)去的，也“不愿再吃虧”，產(chǎn)生了觀望等待的思想，不愿再按時(shí)足額納稅了。對(duì)此，稅務(wù)人員也沒(méi)有辦法，因?yàn)閲?guó)家至今沒(méi)有出臺(tái)農(nóng)業(yè)稅征收的有關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行措施；鄉(xiāng)村干部因?yàn)槿ツ晁f(shuō)的沒(méi)有兌現(xiàn)，也不能再有效地使用哄騙威脅手段；更何況許多村干部因去年沒(méi)有完成納稅任務(wù)而沒(méi)有得到工資也不愿干了。為了完夏征任務(wù)，S縣的鄉(xiāng)村干部想出了種種辦法：與工商、糧油部門(mén)聯(lián)合控制市場(chǎng)，逼迫農(nóng)戶(hù)到指定的收購(gòu)站點(diǎn)賣(mài)油菜和小麥，以便代扣稅；要求村干部和黨員夏征時(shí)完成全年的稅收任務(wù)；對(duì)夏征時(shí)一次性完成全年任務(wù)的農(nóng)戶(hù)減免4%；對(duì)按時(shí)完成任務(wù)的村實(shí)行獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)稅收任務(wù)沒(méi)完成的村，按比例扣村干部和包村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工資；將縣下達(dá)的全年稅收40%的夏征任務(wù)提高到全年的50%分解到農(nóng)戶(hù)……但到6月底，全縣仍只完成全年的30%。鄉(xiāng)村干部預(yù)感到，今年秋收前不出臺(tái)切實(shí)可行的化解村級(jí)債務(wù)的政策，今年的農(nóng)業(yè)稅收任務(wù)能完成一半就不錯(cuò)了。

農(nóng)業(yè)稅不能按時(shí)足額征收，鄉(xiāng)村干部的工資不能按時(shí)發(fā)放，必然影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和村級(jí)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)稅拖欠過(guò)多，必然導(dǎo)致縣鄉(xiāng)村經(jīng)費(fèi)缺口過(guò)大，并進(jìn)而造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈，率先推行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的安徽江蘇已有先例[xii]。財(cái)政經(jīng)費(fèi)不足，就無(wú)法保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)，當(dāng)然更沒(méi)有資金來(lái)還普九欠下的債務(wù)。S縣稅改后教師的工資仍然只能發(fā)國(guó)家規(guī)定工資的60%，由于不能還債，債主常常以鎖門(mén)來(lái)逼學(xué)校將所收的雜費(fèi)甚至于學(xué)生預(yù)交的生活包干費(fèi)用以還債，致使學(xué)校的必需的教學(xué)儀器和實(shí)驗(yàn)用品不能購(gòu)買(mǎi)，開(kāi)不足實(shí)驗(yàn)，原來(lái)借債購(gòu)置的計(jì)算機(jī)和語(yǔ)音設(shè)備因付不起電費(fèi)和維修費(fèi)而不能使用，更不用說(shuō)教學(xué)手段現(xiàn)代化了；有的學(xué)校還克扣學(xué)生的生活費(fèi)。這大大降低了農(nóng)村義務(wù)教育的質(zhì)量，將使本已懸殊的城鄉(xiāng)差別進(jìn)一步加大。更讓人心焦的是，一些村因?yàn)橹醒胍?guī)定暫停向農(nóng)民收繳農(nóng)村稅費(fèi)改革前的稅費(fèi)尾欠[xiii]，不能清償歷欠的水費(fèi)電費(fèi)，水電部門(mén)不愿送電送水，夏收后有相當(dāng)一部分水田正在等水插秧。以上情況，在J市相當(dāng)普遍。

總之，農(nóng)村稅費(fèi)改革后，村級(jí)債務(wù)已成為制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、激化農(nóng)村矛盾和危及農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定的突出問(wèn)題?；獯寮?jí)債務(wù)已經(jīng)到了刻不容緩的時(shí)候了。

三、增加財(cái)政支農(nóng)資金是化解村級(jí)債務(wù)的治本之策

化解村級(jí)債務(wù)的對(duì)策可分為兩種：一是運(yùn)用行政和法律手段來(lái)清理和處理已經(jīng)形成的債權(quán)債務(wù)；二是運(yùn)用制度創(chuàng)新來(lái)增強(qiáng)村級(jí)組織的活力和預(yù)防新增債務(wù)。前者是應(yīng)急之策，是為了緩解目前的危機(jī)；后者是治本之策，是為了從根本上解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制問(wèn)題。

實(shí)施應(yīng)急之策，首先需要領(lǐng)導(dǎo)重視，縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨和政府應(yīng)將化解村級(jí)債務(wù)和清理農(nóng)村財(cái)務(wù)結(jié)合起來(lái)，把它當(dāng)成重建農(nóng)村經(jīng)濟(jì)秩序和恢復(fù)干群魚(yú)水關(guān)系的政治任務(wù)來(lái)完成，并利用各種場(chǎng)合宣傳發(fā)動(dòng)，營(yíng)造化債的良好氛圍：使所有的村民都認(rèn)識(shí)到清帳化債的意義并關(guān)心和支持這一工作，所有有能力還債的債務(wù)人都覺(jué)得這次是非還不可了，所有曾揮霍和貪占村集體資產(chǎn)的干部都認(rèn)為這次非退賠不可，所有的債權(quán)人都明白村集體已盡了最大努力自己應(yīng)作出點(diǎn)讓步。其次需要認(rèn)真清理，區(qū)別對(duì)待。鄉(xiāng)鎮(zhèn)要組織經(jīng)管人員和民主理財(cái)人員清理1990年以來(lái)村集體的重大基建項(xiàng)目的收支情況、管理費(fèi)特別是招待費(fèi)和干部工資補(bǔ)貼獎(jiǎng)金支出情況、每一筆借款情況，在必要時(shí)，還應(yīng)召集當(dāng)事人說(shuō)明情況，爭(zhēng)取弄清每一筆債務(wù)的來(lái)龍去脈，并分類(lèi)作好記錄，然后交給村民代表會(huì)議討論審核。凡工資補(bǔ)貼獎(jiǎng)金超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)和弄虛作假的，如憑借貸款繳納稅費(fèi)獲得的獎(jiǎng)金回扣，以及接受了村集體所送的禮金的，一律全額退賠；凡招待費(fèi)超過(guò)標(biāo)準(zhǔn)（沒(méi)有制定標(biāo)準(zhǔn)的按最高標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行）的，一律打折退賠；向個(gè)人和非金融單位的借款，要分清本金和利息，其高息部分已支付了的，一律追繳，未支付的，一律核銷(xiāo)；建校推漁池等工程造價(jià)明顯超過(guò)當(dāng)時(shí)的實(shí)際價(jià)格而又是暗箱操作的，其超出部分應(yīng)由決策者和承包者退賠；農(nóng)戶(hù)欠村集體稅費(fèi)的，應(yīng)在核銷(xiāo)其不合理的部分后追繳；單位欠村集體的，其明顯收不回來(lái)的部分，應(yīng)在核銷(xiāo)前由責(zé)任人按責(zé)任大小賠償部分損失；以村集體名義為企業(yè)借貸款的應(yīng)劃轉(zhuǎn)企業(yè)。經(jīng)村民代表會(huì)議審核的債權(quán)債務(wù)以及應(yīng)追繳退賠的情況，應(yīng)張榜公布，讓全體村民都明白村級(jí)債務(wù)形成的原因和相關(guān)責(zé)任人，并督促處理。第三需要多方協(xié)作，認(rèn)真落實(shí)。應(yīng)該退賠追繳的，黨員干部應(yīng)帶頭，其中國(guó)家干部，不論其是否調(diào)離，都應(yīng)該由政府出面追繳，并在其退清相關(guān)款項(xiàng)之前停薪停職；政府部門(mén)欠款，應(yīng)由其財(cái)政主管部門(mén)直接將其財(cái)政撥款劃到村級(jí)組織；其他單位欠款的，應(yīng)由司法部門(mén)協(xié)助；普通農(nóng)戶(hù)的應(yīng)繳款，不論是否遷出村莊或放棄了承包責(zé)任田，只要有能力一次還清的，就要堅(jiān)決催收，不能一次還清的，應(yīng)制定還款計(jì)劃，先還應(yīng)繳的共同生產(chǎn)費(fèi)。只有這樣，干部才能建立責(zé)任感，不揮霍貪占和草率決策；農(nóng)民才能樹(shù)立公共意識(shí)，預(yù)防胡攪蠻纏和搭便車(chē)的行為。在償還債務(wù)時(shí)，應(yīng)按水電費(fèi)欠款、農(nóng)戶(hù)借款本金、村干部工資、單位和銀行借款本金、其他的先后順序，以維護(hù)農(nóng)民群眾和債權(quán)人的利益。J市1999年統(tǒng)計(jì)的債權(quán)有54882萬(wàn)元，其中農(nóng)戶(hù)欠繳35492萬(wàn)元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)借款311萬(wàn)元，外單位欠款12504萬(wàn)元，企業(yè)承包欠交576萬(wàn)元，其它5999萬(wàn)元。據(jù)我們調(diào)查，農(nóng)戶(hù)欠繳中不合理的部分（含收不回來(lái)的呆帳）不到三分之一，單位及其它類(lèi)的呆帳大約占四分之一。如果加大清收的力度，債權(quán)至少可收回三分之二，可償還債務(wù)的三分之一。如果認(rèn)真清理財(cái)務(wù)，核銷(xiāo)其不合理的債務(wù)部分并追繳干部揮霍貪占的部分，債務(wù)可化解四分之一。雙管齊下，村級(jí)債務(wù)可至少化解一半，還清農(nóng)戶(hù)借款本金和村干部工資欠款是沒(méi)有問(wèn)題的。銀行貸款大多可以劃轉(zhuǎn)到企業(yè)。

制度創(chuàng)新的建議有不少。比較有代表性的有兩種：取消鄉(xiāng)級(jí)政權(quán)和鄉(xiāng)級(jí)財(cái)政，實(shí)行縣政、鄉(xiāng)派、村治[xiv]；推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)直選[xv]。我們認(rèn)為這兩種都從根本上改變了現(xiàn)行的農(nóng)村管理體制與現(xiàn)行憲法規(guī)定相違背，目前條件不成熟最多只能試點(diǎn)。在不改變目前行政體制的情況下，可在加強(qiáng)和完善人大制度的前提下，利用農(nóng)村稅費(fèi)改革的成果，對(duì)農(nóng)業(yè)稅收在縣鄉(xiāng)村三級(jí)的分配比例和用途進(jìn)行調(diào)整，以從根本上改變鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政短缺和農(nóng)業(yè)稅不能用來(lái)解決支農(nóng)資金短缺問(wèn)題的局面。概括地說(shuō)，就是切實(shí)執(zhí)行農(nóng)村稅費(fèi)改革政策，即減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)人員，使農(nóng)民負(fù)擔(dān)的總體水平不超過(guò)承包耕地平均產(chǎn)出剔除非勞動(dòng)投入后收入的十分之一，使縣鄉(xiāng)村三級(jí)財(cái)政養(yǎng)人的支出低于總支出的一半；調(diào)整兩稅兩附加（實(shí)際上可以統(tǒng)一稱(chēng)為農(nóng)業(yè)稅）在縣鄉(xiāng)村的分配比例，使之各占三分之一；縣鄉(xiāng)村每級(jí)都必須將其所分配農(nóng)業(yè)稅收的一半以上用來(lái)支農(nóng)，在各自范圍內(nèi)加強(qiáng)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、加大農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)的投入和建立醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會(huì)保障，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和改善農(nóng)民生活質(zhì)量，從而有效地增加農(nóng)民收入；農(nóng)村義務(wù)教育的投入，包括教師的工資，應(yīng)由地市以上政府統(tǒng)籌，因縣鄉(xiāng)兩級(jí)無(wú)力承擔(dān)；清償普九形成的鄉(xiāng)村債務(wù)所缺資金應(yīng)由中央財(cái)政通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)解決；落實(shí)縣鄉(xiāng)兩級(jí)人大的用人權(quán)和財(cái)政預(yù)算財(cái)政監(jiān)督權(quán)，縣鄉(xiāng)兩級(jí)黨政機(jī)構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)設(shè)置，都必須由同級(jí)人大會(huì)議根據(jù)實(shí)際需要和財(cái)政能力確定，縣鄉(xiāng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)支出的項(xiàng)目和數(shù)額也應(yīng)由同級(jí)人大決定，其使用情況應(yīng)接受同級(jí)人大監(jiān)督，以確?？h鄉(xiāng)兩級(jí)支農(nóng)資金能高效使用；村級(jí)組織資金使用應(yīng)由村民代表會(huì)議決定，并接受全體村民的監(jiān)督，一事一議的范圍應(yīng)縮小到組，由小組的戶(hù)主會(huì)議決定。為了減少農(nóng)業(yè)稅的征收成本，可采取由財(cái)政部門(mén)用計(jì)算機(jī)開(kāi)票，每村聘請(qǐng)熟悉村內(nèi)情況并在村民中有威望的人員代征。這樣，每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)只需一名專(zhuān)職稅收人員管理農(nóng)業(yè)稅收，其他代征人員的報(bào)酬可根據(jù)工作量大小和質(zhì)量決定。同時(shí)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)稅征收手段，對(duì)惡意欠稅者應(yīng)采取強(qiáng)制措施。因?yàn)槎愂毡旧砭途哂袕?qiáng)制性。正如奧爾森指出，無(wú)論愛(ài)國(guó)主義或民族主義的情感如何發(fā)展，在歷史上，沒(méi)有哪個(gè)社會(huì)擁有一個(gè)政府能夠仰賴(lài)慈善性的自愿捐助而得以維續(xù)。相反，正是通過(guò)無(wú)法規(guī)避的強(qiáng)制性征稅措施，才實(shí)現(xiàn)了個(gè)體與集合體之間的調(diào)和。公務(wù)員之家版權(quán)所有

制度創(chuàng)新的實(shí)質(zhì)是通過(guò)創(chuàng)造性的調(diào)整利益關(guān)系來(lái)改革和完善生產(chǎn)關(guān)系，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。目前中國(guó)面臨的最大問(wèn)題是，農(nóng)民收入太低。其直接后果是農(nóng)村的巨大消費(fèi)市場(chǎng)無(wú)法啟動(dòng)，造成內(nèi)需不足，制約了中國(guó)工業(yè)化的進(jìn)程乃至中華民族的復(fù)興；其間接后果是城鄉(xiāng)差別加大，影響社會(huì)穩(wěn)定。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局副局長(zhǎng)邱曉華認(rèn)為2001年城鄉(xiāng)之間真實(shí)的差距大約在6：1之間[xvii]。這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出世界多數(shù)國(guó)家的城鄉(xiāng)收入之比1.5:1,而且創(chuàng)造了新中國(guó)成立后的最高紀(jì)錄。解決這一問(wèn)題的唯一出路是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，即通過(guò)加大對(duì)農(nóng)村的財(cái)政投入，增加農(nóng)民收入。最有效的辦法是，運(yùn)用政府財(cái)政資金來(lái)加強(qiáng)水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)科技開(kāi)發(fā)和建立醫(yī)療衛(wèi)生等農(nóng)村社會(huì)保障，以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)農(nóng)民生活成本和提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益。目前減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)和提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的空間都較小。農(nóng)村稅費(fèi)改革后，畝平最高負(fù)擔(dān)都在百元以下，即使全部取消，農(nóng)民人均耕地面積不足2畝的國(guó)情也決定了農(nóng)民人均收入也不過(guò)增加200元。我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品的價(jià)格大多高于或接近國(guó)際市場(chǎng)價(jià)格，提價(jià)不利于我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品出口。1998年實(shí)行的糧食保護(hù)價(jià)政策，國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的資金大多被糧食部門(mén)消耗農(nóng)民沒(méi)有得到多少實(shí)惠[xviii]，也證明了價(jià)格補(bǔ)貼在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的條件下對(duì)農(nóng)民增收起不了多大作用。但是，降低成本和提高效益的空間較大。以J市為例，一般種稻麥或稻油兩季，畝平生產(chǎn)成本在400元左右，最高達(dá)600元。包括排灌的水電費(fèi)50元，最高的過(guò)150元；肥200元，最高達(dá)250元；農(nóng)藥50元，最高達(dá)100元；種子70元；脫粒和運(yùn)輸30元。如果水利設(shè)施齊全，每畝水電費(fèi)可降到10元以?xún)?nèi)；發(fā)展無(wú)公害農(nóng)業(yè)，農(nóng)藥可為零，而且農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)可以提高。僅此兩項(xiàng)就可降低成本100元，其它幾項(xiàng)也大有潛力可挖。推廣農(nóng)業(yè)新技術(shù)，也可大大提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)量和質(zhì)量。2002年J市普通水稻畝產(chǎn)一般在1300斤，單價(jià)為每斤0.48元。如果種優(yōu)質(zhì)稻并采用科學(xué)的種植方法，每畝最高可達(dá)1600斤，每斤可賣(mài)0.55元，增加收入256元。油料作物更需要良種和技術(shù)，同樣的田采用良種和先進(jìn)技術(shù)的比常規(guī)種植的，每畝的收入高200元。農(nóng)民除了生產(chǎn)性投入外，最大的開(kāi)支就是治病和讀書(shū)，如果國(guó)家能通過(guò)財(cái)政投入解決農(nóng)民看病難和上學(xué)難的問(wèn)題，不僅將大大提高農(nóng)民的實(shí)際收入水平和有效購(gòu)買(mǎi)能力，而且可提高整個(gè)中華民族的人口素質(zhì)，有利于中國(guó)將人口大國(guó)變?yōu)槿瞬糯髧?guó)。