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七五計(jì)劃首次把建立社會(huì)保障制度提到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重大戰(zhàn)略措施的高度，明確指出：“七五期間要有計(jì)劃地建立起具有中國特色的社會(huì)主義保障制度雛形”。近年來，民政部門積極開展農(nóng)村社會(huì)保障體制的理論研究和試點(diǎn)實(shí)踐，一步一個(gè)腳印，取得了可喜的成就。本文擬就農(nóng)村社會(huì)保障體制探索中涉及的一些有爭議且比較重要的問題，談?wù)勎覀兊牟怀墒斓囊庖姡詾橐裰u。

1、我國社會(huì)保障的特殊性。保障制度的社會(huì)化需求是隨著自然經(jīng)濟(jì)崩潰、商品經(jīng)濟(jì)日益發(fā)達(dá)和工業(yè)化大生產(chǎn)的形成而興起的，西方福利國家的社會(huì)保障更是出現(xiàn)在社會(huì)財(cái)富極大豐富、貧富分化、家庭解體、社會(huì)服務(wù)日趨強(qiáng)化的所謂后工業(yè)社會(huì)。我國還是一個(gè)以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)為主體的農(nóng)業(yè)大國，現(xiàn)階段我國的社會(huì)保障制度形成于自然經(jīng)濟(jì)向商品經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化的過程中，特別是農(nóng)村生產(chǎn)力落后，商品生產(chǎn)還不發(fā)達(dá)，廣大農(nóng)民還沒有完全擺脫貧困、饑餓的威脅，社會(huì)財(cái)富遠(yuǎn)不充分。八億農(nóng)民的社會(huì)保障問題正是在經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的起步過程中提出來的，這就注定了中國農(nóng)村社會(huì)保障決不可能是一種以國家為主體，通過國民收入分配和再分配達(dá)到社會(huì)公平目標(biāo)的傳統(tǒng)福利體制。而只能因地制宜，選擇依據(jù)集體和民間力量，國家、集體和個(gè)人合作興辦保障事業(yè)的路子。這種官民雙重性質(zhì)的合作保障體制的特點(diǎn)主要表現(xiàn)在：（1）雙重性質(zhì)：傳統(tǒng)福利保障體制把社會(huì)保障定義為國民收入的純分配范疇，合作保障體制則著眼于分配和消費(fèi)兩個(gè)方面具有兩重性。對國家和集體而言可以是一種分配關(guān)系；就個(gè)人方面來講，則屬于消費(fèi)需要的一個(gè)重要部分，保障支出故然是個(gè)人的消費(fèi)支出。（2）雙重目標(biāo)：即經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)公平。社會(huì)保障雖然作為經(jīng)濟(jì)體制改革的配套工程提出來，但只有在服從于提高經(jīng)濟(jì)效率，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)這個(gè)首要任務(wù)的前提下才有可能成為現(xiàn)實(shí)。（3）雙重功能：即一方面保證全體公民的最基本的生存需要；同時(shí)滿足一部分高收入居民改善生活質(zhì)量，提高消費(fèi)水平的要求。（4）雙重運(yùn)行機(jī)制：即指國家保證的一部分，政府根據(jù)需要和可能，通過社會(huì)救濟(jì)等按需分配的形式定量配給；另一部分則以按勞分配的補(bǔ)充和個(gè)人消費(fèi)的形式支出，以個(gè)人支付的多少確定享受保障的標(biāo)準(zhǔn)。（5）雙重管理體制：國家保證的部分由國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一組織管理；而對其余部分則只限于規(guī)定一些工作原則，提出參考意思，熱心服務(wù)，幫助實(shí)現(xiàn)科學(xué)化管理。據(jù)此我們可以給社會(huì)保障下這樣的定義：由國家、集體、家庭或個(gè)人合作興辦，通過國民收入的分配、再分配及個(gè)人消費(fèi)支出，保證公民的基本生活需要，提高公民物質(zhì)、文化生活水平，且有利于刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)福利和社會(huì)保險(xiǎn)制度體系。它不僅有利于社會(huì)安定和精神文明，有利于勞動(dòng)力再生產(chǎn)和勞動(dòng)效率的提高，更加重要的是實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義生產(chǎn)目的的一種手段，體現(xiàn)了社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

2、社會(huì)保障制度的總體構(gòu)想。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是社會(huì)保障制度存在的基礎(chǔ)。建構(gòu)農(nóng)村社會(huì)保障體制必須與當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和生產(chǎn)力發(fā)展?fàn)顩r相匹配，亦須考慮正在發(fā)展著的農(nóng)村變革以及這場變革的未來，并與之相適應(yīng)。鑒于我國農(nóng)村人口多、耕地少、手工勞動(dòng)、分散經(jīng)營、各方面條件相差懸殊等特點(diǎn)在短期內(nèi)難以改觀，以發(fā)展專業(yè)承包、社會(huì)服務(wù)、多層次經(jīng)營為主要內(nèi)容的新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制形成亦能適應(yīng)遠(yuǎn)期大規(guī)模農(nóng)業(yè)生產(chǎn)社會(huì)化要求，既使從長期看，農(nóng)村微型社區(qū)利益結(jié)構(gòu)的基本格局不會(huì)有大的變化。與基本經(jīng)濟(jì)條件和社區(qū)利益關(guān)系緊密相關(guān)的社會(huì)保障體制必然以鄉(xiāng)村為主的微型社區(qū)為中樞，社區(qū)保障資金的籌集主要由集體和個(gè)人分擔(dān)，以社會(huì)保險(xiǎn)為主體，不同社區(qū)規(guī)模不一、體制有別、各具不同特色。從目前全國各地經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村提供的試點(diǎn)方案看，一般都比較偏重于以基金為基礎(chǔ)的收入保障，但若把視野從不足1%的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)村擴(kuò)展到整個(gè)農(nóng)村社會(huì)，收入保障恐怕不是方向。應(yīng)該充分認(rèn)識和發(fā)掘我國勞動(dòng)力資源豐富的優(yōu)勢。因陋就簡，土法上馬，一般都有條件提供起碼的生活保障（如教育、醫(yī)療等）。建立和推廣社會(huì)保障制度，必須認(rèn)真抓好試點(diǎn)，積極宣傳鼓動(dòng)，啟發(fā)群眾的認(rèn)識水平和參加社會(huì)保障的自覺性與主動(dòng)性，在條件成熟的基礎(chǔ)上做扎實(shí)工作。對于某些特殊保障項(xiàng)目或保障對象（如優(yōu)質(zhì)對象、自然災(zāi)害等）可考慮更大范圍、不同層次的社會(huì)化管理。條件具備的，可拿出全國性的或地區(qū)性統(tǒng)一措施和辦法。這樣，農(nóng)村社會(huì)保障體制的總構(gòu)造可大致概括為：服務(wù)為主，自行產(chǎn)生、微型社區(qū)組合，伴之某些特殊保障項(xiàng)目或保障對象不同層次、更大范圍的社會(huì)化管理，以社會(huì)保險(xiǎn)為核心的社會(huì)保障體制。

3、不同地區(qū)社會(huì)保障體制的選擇。我國農(nóng)民村各個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，各方面條件差別明顯。社會(huì)保障體制的建立必須注意各地區(qū)之間的差別，處理好各地區(qū)之間的關(guān)系，選擇適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)策略：（1）就收入而論，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村年人均收入在千元以上，低收入地區(qū)年人均收入則不足二百元。在保障體制的選擇上，高收入地區(qū)農(nóng)村應(yīng)以收入保障為主，低收入地區(qū)農(nóng)村則應(yīng)重點(diǎn)發(fā)展以普及初級服務(wù)為主要內(nèi)容的社會(huì)保障事業(yè)。（2）不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展類型的地區(qū)（如蘇南地區(qū)和溫州地區(qū)），由于生產(chǎn)資料所有制結(jié)構(gòu)和利益分配結(jié)構(gòu)上的差異，也會(huì)對保障制度的建立產(chǎn)生較大的影響。蘇南以集體經(jīng)濟(jì)為主，實(shí)行按勞分配，集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚，個(gè)人收入也較高且比較均衡，集體和個(gè)人都有參與社會(huì)保障的承受能力，比較適于建立一種以集體為依托，集體和個(gè)人合作興辦的社會(huì)保障制度。溫州地區(qū)家庭工業(yè)發(fā)展很快，自由市場活躍，個(gè)人手里有錢，但分布不均衡，集體經(jīng)濟(jì)相對薄弱。這就比較適應(yīng)于建立一種以個(gè)人投保為主，政府予以適當(dāng)補(bǔ)足的社會(huì)保險(xiǎn)體制。在前一種情況下（蘇南）還可考慮擴(kuò)大社區(qū)統(tǒng)籌范圍，后一種情況下則宜于較小范圍的保障區(qū)域。（3）從行業(yè)構(gòu)成上看，以工業(yè)為主的城市郊區(qū)等，一般收入較高，生產(chǎn)和生活服務(wù)的社會(huì)化程度較高，應(yīng)以收入保障為主，而以農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)村地區(qū)，一般聯(lián)系松散，收入不高，家庭保障起主要作用，社會(huì)保障宜于小范圍的服務(wù)保障型。（4）由于特殊的自然地理環(huán)境，亦會(huì)使社會(huì)保障體制獨(dú)具特色。在牧區(qū)，牲畜既是生產(chǎn)資料也是生活資料。物化（牲畜）資金投保在牧區(qū)得天獨(dú)厚，一可以抵銷貨幣貶值，二比貨幣資金增值要快，且牧民心理易于接受。此外，不同地區(qū)的民族、風(fēng)俗、文化、氣候等環(huán)境都可能特殊作用于社會(huì)保障制度。（5）從發(fā)展先后看，應(yīng)該以富裕地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障制度的建設(shè)作為整個(gè)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的突破口。高收入的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村，各方面條件比較齊備和成熟，可以摸索建立起一套接近理想的農(nóng)村社會(huì)保障制度，不受其它特殊條件的影響和制約。通過試點(diǎn)實(shí)踐找到有關(guān)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的一般的共性的原則和規(guī)律性，然后結(jié)合各個(gè)地區(qū)、不同類型農(nóng)村的具體情況，由點(diǎn)及面，逐步推廣，無疑是一種符合實(shí)際的、可行的辯證的選擇，此其一。收入保障的關(guān)鍵是資金問題，比較而言服務(wù)保障更加復(fù)雜，服務(wù)保障的實(shí)施亦有更大的難度。比如，向農(nóng)民提供最基本的教育、醫(yī)療服務(wù)，就必須有具備相應(yīng)素質(zhì)的、甚至是受到特殊訓(xùn)練的專業(yè)人才。這就非一日之功了。過去幾十年，我們在農(nóng)村大部分地區(qū)普遍建立起初級形態(tài)的義務(wù)教育和以鄉(xiāng)村“赤腳醫(yī)生”為主要內(nèi)容的合作醫(yī)療體系（目前已經(jīng)削弱，有些地方基本不存在了）。我們以為是有許多可貴之處的?？傊?，服務(wù)保障制度的建立是一個(gè)較收入保障更加困難的長期的過程。因而，以富裕地區(qū)農(nóng)村干部為突破口的另一面則指：收入保障制度的建立應(yīng)該在條件具備的鄉(xiāng)村先行一步，此其二。貧困地區(qū)應(yīng)該在總結(jié)富裕地區(qū)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目由少到多，標(biāo)準(zhǔn)由低到高，逐步建立起適合自身特點(diǎn)的保障體制。

4、村本位好，還是鄉(xiāng)本位好？所謂微型社區(qū)組合的社會(huì)保障體制，其實(shí)已經(jīng)包含了不同規(guī)模的微型社區(qū)。村本位好，還是鄉(xiāng)本位好，沒有固定的標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)該具體情況，具體對待，宜鄉(xiāng)則鄉(xiāng)，宜村則村。一般來說，經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，人均收入較高的地區(qū)，社區(qū)范圍可以大一點(diǎn)；鄉(xiāng)村工業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，社區(qū)范圍亦可適當(dāng)大些；村與村之間經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較平衡，利益關(guān)系比較簡單的鄉(xiāng)可以考慮以鄉(xiāng)為本位。反之，經(jīng)濟(jì)條件不好，人均收入低，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，村與村之間利益關(guān)系復(fù)雜的鄉(xiāng)不宜以鄉(xiāng)統(tǒng)籌。從保障類型看，收入保障利益關(guān)系復(fù)雜，統(tǒng)的范圍不宜過大，相應(yīng)地服務(wù)保障牽涉關(guān)系簡單。從地區(qū)分布情況看，人口密集地區(qū)可考慮統(tǒng)的范圍大一點(diǎn)；而邊遠(yuǎn)山區(qū)，人口居住稀散，保障范圍可以適當(dāng)小一些。上述宜大宜小之間，錯(cuò)綜復(fù)雜，僅僅提供了權(quán)衡利弊的方法。結(jié)合我國農(nóng)村社會(huì)保障工作狀況和我們在試點(diǎn)工作中的體會(huì)，我們以為目前不宜提倡鄉(xiāng)本位。其理由是：（1）農(nóng)村社會(huì)保障工作尚處在試點(diǎn)階段，無論是理論上的準(zhǔn)備，還是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都不充分。鄉(xiāng)級社區(qū)試點(diǎn)剛剛開始，尚未形成成熟的模式，不宜盲目提倡以鄉(xiāng)統(tǒng)籌。（2）目前全國各地的社會(huì)保障試點(diǎn)工作比較多的集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村，這些農(nóng)村地區(qū)一般都處在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化的不穩(wěn)定成長時(shí)期，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的跳躍性和波動(dòng)較大，各種利益關(guān)系變動(dòng)頻繁復(fù)雜，以鄉(xiāng)為本位就多一層利益關(guān)系，這就給方案的設(shè)計(jì)和之后的管理工作帶來許多困難。（3）以村統(tǒng)籌的試點(diǎn)探索工作抓得較早，關(guān)系簡單，能動(dòng)性大，且已經(jīng)有了象“長源村”這樣的成功典型。因而宣傳和小范圍推廣村本位的社會(huì)保障體制的條件基本具備。應(yīng)該提倡、宣傳和推廣村級社會(huì)保障制度，積極探索鄉(xiāng)級社區(qū)社會(huì)保障體制。

5、保障對象和保障范圍的界定。社會(huì)保障制度作為社會(huì)制度的有機(jī)組成部分，是由于維護(hù)國家和社會(huì)公共利益的需要而產(chǎn)生，且不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。一定社區(qū)范圍內(nèi)保障制度一旦形成，該社區(qū)范圍內(nèi)全體公民都必須承認(rèn)和接受，并具有公意強(qiáng)制性。所有戶口在該社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民，均系社會(huì)保障對象，必須按規(guī)定加入保障組織，并享有獲取規(guī)定的各項(xiàng)保障權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的保障責(zé)任。

建立農(nóng)村社會(huì)保障的主要目的是為了保障農(nóng)民的基本生活需要和簡單再生產(chǎn)條件，因而保障的范圍只限于養(yǎng)老、醫(yī)療保健、文化教育（包括入托、入學(xué)、就業(yè)前職業(yè)教育和在職勞動(dòng)者的各種技術(shù)培訓(xùn)）、優(yōu)撫、救災(zāi)救濟(jì)（含扶貧救濟(jì)）、待業(yè)等保障項(xiàng)目。為滿足部分居民提高生活質(zhì)量的要求，可考慮在合作保險(xiǎn)項(xiàng)目下設(shè)立級差保險(xiǎn)或補(bǔ)充保險(xiǎn)。保障項(xiàng)目不宜統(tǒng)一定死，應(yīng)根據(jù)各地的具體情況靈活決定，但要盡可能地避免單項(xiàng)上馬（如單項(xiàng)養(yǎng)老保險(xiǎn)等），只有多個(gè)項(xiàng)目并舉，多種利益互相牽制，才可能使每一個(gè)社會(huì)成員都來關(guān)心并積極參與社會(huì)保障，使之充滿生機(jī)和活力；保障標(biāo)準(zhǔn)的制定一定要與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)，起點(diǎn)稍低，留有充分余地，不統(tǒng)一劃線；保障對象的范圍應(yīng)適當(dāng)縮小，有條件再逐步放寬。如養(yǎng)老保險(xiǎn)的年齡界限可考慮適當(dāng)推后（如男65歲，女60歲），以減輕養(yǎng)老保險(xiǎn)的壓力；為了避免因不同社區(qū)之間保障水平差別而引起的人口不熱向流動(dòng)，還須規(guī)定在既定社區(qū)享受各種保險(xiǎn)的必要?jiǎng)趧?dòng)或居住年限。

6、保障基金的來源及其構(gòu)成。西方福利國家主要通過課征所得稅的形式籌集社會(huì)福利基金，實(shí)際上是一種通過國民收入再分配，以社會(huì)公共消費(fèi)形式實(shí)現(xiàn)的收入均等化政策。我國社會(huì)保障基金則從三個(gè)不同性質(zhì)的來源產(chǎn)生：（1）通過國民收入分配渠道產(chǎn)生，以國家財(cái)政撥款形式，按照按需分配的原則實(shí)現(xiàn)的國家資助，屬于社會(huì)消費(fèi)范疇；（2）從集體利潤中提留的稅前列支部分，主要作為按勞分配的補(bǔ)充形式實(shí)現(xiàn)的部分集體消費(fèi)；（3）超出收入領(lǐng)域的個(gè)人收入提成，隸屬于個(gè)人生活消費(fèi)性支出。前者主要用于支付社會(huì)統(tǒng)籌的部分保障項(xiàng)目，如自然災(zāi)害救濟(jì)；區(qū)域性扶助等，社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目，由財(cái)政支付的部分很??；從地區(qū)布局上看貧困地區(qū)社會(huì)保障基金主要由政府提供，富裕地區(qū)的社會(huì)保障金則以后兩項(xiàng)資金來源為主，只有少量的鄉(xiāng)級財(cái)政提留補(bǔ)充進(jìn)出，基本屬民辦性質(zhì)。貧困地區(qū)集體和個(gè)人無力參加社會(huì)保險(xiǎn)，社會(huì)保障體制改革至多可以考慮補(bǔ)助包干形式；在已經(jīng)建立或有能力建立以合作保險(xiǎn)為主干的社會(huì)保障體制的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或準(zhǔn)發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村，保障基金來源基本相似，只是基金構(gòu)成上存在著差別。具體的基金構(gòu)成一般地取決于各地的經(jīng)濟(jì)實(shí)力及其基本經(jīng)濟(jì)格局：從總體上看，經(jīng)濟(jì)越發(fā)達(dá)的地區(qū)，集體或個(gè)人支付的保障基金越多；從具體構(gòu)成上看，集體力量雄厚的農(nóng)村地區(qū)，社會(huì)保障基金以集體支付為主（如蘇南），家庭經(jīng)濟(jì)興旺，個(gè)人富庶的地區(qū)，則以個(gè)人支付為主（如溫州）。很顯然，各地情況千差萬別，不可能有一個(gè)統(tǒng)一的基金構(gòu)成模式，但基金來源渠道卻是比較一致的；由于保障基金形成于不同層次的分配和消費(fèi)領(lǐng)域，并不直接決定收入的變化和多寡，即使在同一社區(qū)范圍內(nèi)也不可能是明確一個(gè)基金構(gòu)成比例，這種比例只能是一個(gè)取決于其它因素的經(jīng)常變動(dòng)的不確定關(guān)系，且這種關(guān)系必然是在社會(huì)財(cái)富分配關(guān)系的范圍之外；社會(huì)保障基金的構(gòu)成絕非自身的比例構(gòu)成，而是它與社會(huì)財(cái)富的生產(chǎn)及其所占的份額的關(guān)系，也即它與整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)和人民生活的關(guān)系問題；由于社會(huì)保障基金是通過國家財(cái)政、集體提留和個(gè)人消費(fèi)支出三條渠道聯(lián)系生產(chǎn)和生活的，保障基金的構(gòu)成問題也就相應(yīng)地轉(zhuǎn)化為與上述三方面掛鉤的問題。

7、保障基金提成比以及國家、集體和個(gè)人的承受度。合理適度是建立社會(huì)保障基金的關(guān)鍵，也是公平和效率的結(jié)點(diǎn)。社會(huì)保障合理適度的關(guān)鍵又在于保障基金總規(guī)模?？刂票Ｕ匣鹂傄?guī)模的最佳途徑莫過于確定各項(xiàng)保障基金提取的比率。國家參與的部分是通過財(cái)政支出實(shí)現(xiàn)的，故需在當(dāng)年財(cái)政收入中提取相應(yīng)比率的資金，用于社會(huì)保障；集體提留的保障基金可分別按集體當(dāng)年的總產(chǎn)值、總收入、純收入、企業(yè)總收入、企業(yè)稅后總利潤等多種項(xiàng)目提成。由于農(nóng)業(yè)主要是分散經(jīng)營的，集體并不直接掌握，集體提成保障基金的對象只能限于集體經(jīng)營的部分，如集體經(jīng)營的工、商、服務(wù)等企業(yè)。一般來說，在完全市場競爭條件下，不同產(chǎn)業(yè)、不同行業(yè)及生產(chǎn)不同產(chǎn)品的企業(yè)之間的機(jī)會(huì)均等利潤是基本相等的，按產(chǎn)值和按利潤提成也應(yīng)該是基本相當(dāng)?shù)?，但目前我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)沒有統(tǒng)一的經(jīng)營帳目和嚴(yán)格的管理制度，企業(yè)在各方面（包括收入分配）都有較充分的自主權(quán)，企業(yè)利潤指標(biāo)的口徑又很不一致，按利潤提成雖然比較合理，但確實(shí)很困難。集體保留部分最好按企業(yè)的總收入提成，對個(gè)別經(jīng)營情況不好，提成確有困難的企業(yè)，可以考慮適當(dāng)調(diào)整，靈活掌握提成比率；個(gè)人支出的部分亦需要按比例提取，即按加入保障的勞動(dòng)者的個(gè)人收入多少提成。在現(xiàn)實(shí)生活中，要準(zhǔn)確地統(tǒng)計(jì)每個(gè)勞動(dòng)者的收入多少，也是很困難的，但結(jié)合其實(shí)際收入狀況，大致估計(jì)出當(dāng)事人所屬收入檔次則不難。因而，個(gè)人收入的提成辦法最好莫過于把社區(qū)范圍內(nèi)的農(nóng)村居民按收入劃分為若干檔次，然后確定不同收入檔次交納保障金標(biāo)準(zhǔn)。益陽市金花湖鄉(xiāng)把勞動(dòng)年齡人口按所在家庭人均收入多少及其分布狀況劃分為五個(gè)等級，依次確定五個(gè)等級月人均交納保障金的批準(zhǔn)分別為1元、2元、3元、4元、5元。實(shí)踐證明這是一種比較理想、又切實(shí)可行的好辦法。到底提成多少比較適度？也即國家，集體和個(gè)人的承受能力有多大？此乃最為棘手的問題之一。

正確處理上述三者之間的關(guān)系，首先必須明確這一量的關(guān)系的內(nèi)涵，具體指：（1）國家、集體和個(gè)人的承受度，即鄉(xiāng)財(cái)政、企業(yè)總收入和個(gè)人收入中可以用于保障支出的份額。國家加入社會(huì)保障的部分資金下?lián)茑l(xiāng)財(cái)政統(tǒng)一支付，鄉(xiāng)財(cái)政提成比根據(jù)現(xiàn)階段財(cái)政每年實(shí)際用于各項(xiàng)社會(huì)保障的開支、機(jī)動(dòng)財(cái)力、財(cái)力來源和結(jié)構(gòu)變動(dòng)，結(jié)合各地的具體情況確定，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)一般可控制在10—15%左右，發(fā)揮必要的補(bǔ)充作用；集體經(jīng)濟(jì)承受度的大小，一般依據(jù)集體實(shí)際用于社會(huì)保障的各項(xiàng)支出情況、集體積累及經(jīng)濟(jì)結(jié)余多少，按不影響企業(yè)發(fā)展的原則認(rèn)定合理支出規(guī)模，然后確定其在企業(yè)總收入中提成的最優(yōu)比率。從目前農(nóng)村試點(diǎn)情況看，按1%上下比率提取比較合理，相當(dāng)于按企業(yè)利潤提成5%左右（企業(yè)正常利潤率一般在20%左右）。由于不同企業(yè)的利益差別，實(shí)際執(zhí)行過程中，可以考慮按企業(yè)經(jīng)營情況好壞和承包條件適當(dāng)予以調(diào)整；個(gè)人承受度主要根據(jù)個(gè)人所在家庭經(jīng)濟(jì)狀況、收入結(jié)余和各項(xiàng)傳統(tǒng)保障（如婚喪嫁娶開支、迷信活動(dòng)花費(fèi)、請客送禮支出等）支出的部分可誘導(dǎo)開支確認(rèn)。一般收入在貧困線（年人均收入300元）以上的農(nóng)村居民開始具備一定的承受能力，收入越高，承受度越大。根據(jù)我們實(shí)地調(diào)查的情況，可按個(gè)人收入多少分別提取2—5%的保障金。（2）國民經(jīng)濟(jì)總體承度，即國民收入總額中可能用于社會(huì)保障支出的份額。西方福利國家社會(huì)保障支出一般都占到國民收入總額的25—30%，有些國家甚至高達(dá)40—50%（如英國）。借高額所得稅維持的龐大保障開支，抑制了私人投資，促使財(cái)富分散和資本外流，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)萎縮?？梢姡瑥暮暧^上保證適度的保障開支至關(guān)重要。結(jié)合我國農(nóng)村實(shí)際的保障支出、經(jīng)濟(jì)狀況和用于傳統(tǒng)保障形態(tài)的可導(dǎo)向性支出等主要方面的情況，并考慮到留有較充分的余地，將社會(huì)保障支出的總規(guī)?？刂圃谵r(nóng)民純收入總額的5—10%左右比較適宜。（3）結(jié)構(gòu)效果。主要指參加社會(huì)保障的各方保障支出多少及其構(gòu)成所導(dǎo)致的多種利益關(guān)系的比較和選擇。很顯然，國家投資越多，更有利于調(diào)動(dòng)集體積極性，提高個(gè)人滿意程度，社會(huì)保障會(huì)更有吸引力。但我國社會(huì)保障制度的建立主要依靠集體和個(gè)人，國家參與的力量微弱，是民辦公助的，這就需要周密細(xì)致和經(jīng)濟(jì)地考慮好各項(xiàng)基金的構(gòu)成問題，既使國家少花錢，同時(shí)能使集體和個(gè)人的投資熱情和能動(dòng)性得以較充分地發(fā)揮。這個(gè)問題在不同富裕強(qiáng)度和不同經(jīng)濟(jì)類型地區(qū)表現(xiàn)非常突出；貧困地區(qū)主要依據(jù)財(cái)政拿錢開展社會(huì)保障，比較易于接受；富裕地區(qū)國家投資少，主要依據(jù)群眾的自覺需要。集體發(fā)達(dá)的蘇南地區(qū)，主要依靠集體投資，很容易模仿城市傳統(tǒng)的大包攬福利體制，需要引導(dǎo)個(gè)人投資，發(fā)展保險(xiǎn)型社會(huì)保障體制；家庭工業(yè)繁榮的溫州，國家投資的可能性少，集體缺乏實(shí)力，單純依靠個(gè)人投資自保，無異于金融保險(xiǎn)。這類地區(qū)社會(huì)保障如何開展，已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)農(nóng)村社會(huì)保障制度建設(shè)的現(xiàn)實(shí)難題。我們以為從家庭企業(yè)收入和其它個(gè)人收入中適量征收部分“地方稅”或“管理費(fèi)”工“集體提留”是非常必要的。這樣就可以把一部分收入從個(gè)人手里轉(zhuǎn)移到集體手里，集體再投資興辦社會(huì)保障事業(yè)。取之于民用之于民，同時(shí)可改變單純的利益結(jié)構(gòu)，使社會(huì)保障體制得以成立。這種辦法著眼于利益結(jié)構(gòu)的調(diào)整與重新構(gòu)造，又不侵犯利益主體，相對于“儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)模式”是否更符合科學(xué)？

上述思想的要意就是各項(xiàng)保障基金來源與當(dāng)年現(xiàn)金收入直接掛鉤，并使各項(xiàng)保障基金來源實(shí)現(xiàn)了按一定比率提成。這就區(qū)別于先確定各項(xiàng)目保障標(biāo)準(zhǔn)，然后考慮協(xié)調(diào)各種變動(dòng)關(guān)系的通常做法，而是先按需要和可能確定保障基金來源和固定比率，然后定項(xiàng)目和支付水平，從而避開了物價(jià)等因素變動(dòng)的直接沖擊；由于各項(xiàng)提成比率化，使得各項(xiàng)支出及相應(yīng)地總支出規(guī)模相對穩(wěn)定在一個(gè)適度的范圍內(nèi)，不至于出現(xiàn)社會(huì)保障“超負(fù)荷”現(xiàn)象；隨著各項(xiàng)收入增長，水漲船高，保障基金增多，保障水平穩(wěn)步提高，且能有充分的回旋余地。

8、儲(chǔ)備積累和現(xiàn)收現(xiàn)支——兩種基金運(yùn)行機(jī)制的比較。儲(chǔ)備積累，亦稱預(yù)先提留。即指同代人自籌保障金。年老前逐年交納保險(xiǎn)費(fèi)，年老后領(lǐng)取養(yǎng)老金?，F(xiàn)收現(xiàn)支，指以征稅和集資方式建立基金，幾代人交善負(fù)擔(dān)，這一代人交納的保障金除自己享受醫(yī)療、教育等部分外，余者主要用于上一代年老者。兩種機(jī)制在具體運(yùn)用中各顯其利弊。采取現(xiàn)提現(xiàn)付方式，按當(dāng)年物價(jià)水平的保障基金支付總額核算，及時(shí)調(diào)整提成比率，能夠保持收支平衡，也就避免了和物價(jià)、利息等指標(biāo)掛鉤的困難。但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)常性波動(dòng)，保障基金提成比率需要不斷地調(diào)整，不甚繁瑣；一旦經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯甚至萎縮，人口老化等問題出現(xiàn)，勢必提高各項(xiàng)收入提成比率，大幅度增加保障基金規(guī)模，不僅影響人民生活，而且導(dǎo)致超過國民經(jīng)濟(jì)承受能力的保障負(fù)荷，妨礙社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。儲(chǔ)備積累方式的特點(diǎn)是在事先預(yù)測的基礎(chǔ)上，制定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，貯存將來足以支付的資金，收入高的時(shí)候提成也多。在這期間還可用這筆資金投資生息，運(yùn)用得好，比較易于應(yīng)付經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的影響和保障金開支一時(shí)膨脹的局面。但是，儲(chǔ)備積累方式過份依賴預(yù)測，直接與非生產(chǎn)性的價(jià)值指標(biāo)（如物價(jià)、利息、利潤）掛鉤，風(fēng)險(xiǎn)性大。一旦出現(xiàn)通貨膨脹，將會(huì)造成積累基金不足，收支失衡。歐美國家現(xiàn)行基礎(chǔ)養(yǎng)老金制度一般采取現(xiàn)提現(xiàn)付方式。日本原為儲(chǔ)備積累方式，無法預(yù)見的社會(huì)變動(dòng)，和實(shí)際的經(jīng)濟(jì)困難，導(dǎo)致日本政府的養(yǎng)老金儲(chǔ)備幾乎虧空，迫使其對既定保障基金運(yùn)行模式進(jìn)行反審，并作出新的選擇。我國通過各種渠道，以多種非正規(guī)名目支出的保障金一向也是現(xiàn)收現(xiàn)支，量入為出。這次岳陽會(huì)議，集中反映出各地在建立社區(qū)型、保險(xiǎn)型、基金型基層社會(huì)保障體制的理論研究和試點(diǎn)實(shí)踐中取得的新成果，提出一批比較成功的試點(diǎn)方案。這些方案中提出和實(shí)施較早的“長源村級社會(huì)保障模式”基本上是現(xiàn)收現(xiàn)付型；“溫州市栂頭鎮(zhèn)養(yǎng)老儲(chǔ)蓄保險(xiǎn)方案”屬于比較完全的儲(chǔ)蓄積累型，相對于金融保險(xiǎn)有更高的期望利益值，因而對投保人具有更大的吸引力；“益陽市金花湖鄉(xiāng)級社會(huì)保障方案”的設(shè)計(jì)，堅(jiān)持以收定積的原則，保障基金的發(fā)放與保障金的來源掛鉤，基本保障金和永久性保障金的統(tǒng)一，舉利避害，取長補(bǔ)短，有利于社會(huì)保障制度長期穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展，亦為社會(huì)保障基金的籌集和管理提供了又一種新的有益的選擇。

9、社會(huì)保障和家庭保障關(guān)系的協(xié)調(diào)。社會(huì)保障制度的建立意味著保障的重心已經(jīng)由家庭轉(zhuǎn)向社會(huì)。家庭保障的作用將逐步減退，社會(huì)的保障作用逐步加強(qiáng)。同時(shí)必須看到，這種轉(zhuǎn)化作為一個(gè)過程將是長期的、漫長的，在這一過程中，家庭保障功能將繼續(xù)發(fā)揮積極作用，并逐步走向制度化：一方面，由于受既定社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件的限制，社會(huì)保障范圍較窄，標(biāo)準(zhǔn)偏低，實(shí)際上還不可能完全起到保障的作用；另一方面，家庭保障的某些功能（如精神保障、家庭服務(wù)等）事實(shí)上難于被取代，這就注定了傳統(tǒng)家庭保障功能在現(xiàn)有保障制度體系中的特殊作用：①家庭作為最基本的社會(huì)單元和初始的結(jié)合利益層次，是其成員最直接的利益體現(xiàn)和責(zé)任承擔(dān)者，無疑負(fù)有最直接的各項(xiàng)保障責(zé)任。②家庭利益受到自然災(zāi)害的影響，或遇其它方面困難，除社會(huì)可能提供的資助以外，家庭自身是最首要和最基本的依靠力量。③老人生活贍養(yǎng)照料是子女及其家庭保障功能的基本方面，和子女生活在一起的老人必須受到尊重，并享受同等的生活待遇；凡與子女分居的老人生活，應(yīng)相當(dāng)于所在鄉(xiāng)村五保戶的供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)，其保超過養(yǎng)老金基數(shù)的部分，規(guī)定由子女負(fù)擔(dān)補(bǔ)差。④家庭保障發(fā)揮拾遺補(bǔ)缺的作用，對各項(xiàng)社會(huì)保障起重要補(bǔ)充作用。繼續(xù)發(fā)揮我國家庭、親友和鄰里間互助互濟(jì)的優(yōu)良傳統(tǒng)。⑤對不履行家庭保障義務(wù)者按有關(guān)立法和社區(qū)公意性強(qiáng)制措施辦理。⑥加強(qiáng)家庭保障、社會(huì)保障和商業(yè)保險(xiǎn)的聯(lián)系與配合。逐步提高家庭自我保障的能力。

在這樣的基礎(chǔ)上建立的社會(huì)保障制度必將使家庭保障的作用得到充分發(fā)揮，并使之成為新型社會(huì)保障體制重要組成部分，實(shí)現(xiàn)社會(huì)保障和家庭保障的有機(jī)結(jié)合。

10、配套改革及其政策措施。社會(huì)保障制度的建立，旨在為全方位變革舊的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)造一個(gè)穩(wěn)定寬松的社會(huì)環(huán)境和社會(huì)心理基礎(chǔ)，改革過程中各項(xiàng)政策的制定也必須充分考慮到與建立社會(huì)保障制度的配合與銜接。（1）制度總體上的平衡與協(xié)調(diào)。所謂制度總體上的平衡與協(xié)調(diào)，一方面是保障方案的設(shè)計(jì)要與整個(gè)社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和局部利益關(guān)系層次結(jié)構(gòu)相適應(yīng)，與整個(gè)社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的變革同步協(xié)調(diào)發(fā)展。既要在發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)、文化等各項(xiàng)事業(yè)，維護(hù)社區(qū)根本利益的前提下，明確社區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向，步調(diào)一致，配合得力措施。另一方面是在全社會(huì)大系統(tǒng)之中，考察社區(qū)內(nèi)部和社區(qū)外部關(guān)系的平衡與協(xié)調(diào)關(guān)系，即在符合發(fā)展社會(huì)主義有計(jì)劃商品經(jīng)濟(jì)的大前提下，建立社區(qū)社會(huì)保障制度，充分估計(jì)并發(fā)揮社區(qū)社會(huì)保障對全社會(huì)的導(dǎo)向和示范作用。促進(jìn)社會(huì)兩個(gè)文明程度的提高。（2）基層政府和主管部門引導(dǎo)、支持和配合工作。我們黨和國家把建立具有中國特色的社會(huì)保障制度雛形作為我國七五計(jì)劃的二項(xiàng)重要內(nèi)容提出，各級政府，特別是基層政府必須視其為一項(xiàng)重要工作內(nèi)容，列入議事日程。認(rèn)真做好調(diào)查研究工作，宣傳社會(huì)保障的重要性，并結(jié)合本身的具體情況，提出本地區(qū)或基層社區(qū)范圍內(nèi)建立社會(huì)保障制度的具體方案和設(shè)想，委任專人或組成專門班子負(fù)責(zé)工作，注意調(diào)動(dòng)各方面的積極性，配合、支持建立社會(huì)保障制度。主管社會(huì)保障工作的民政部門要著重抓好宣傳，引導(dǎo)工作和各方面的配合協(xié)調(diào)工作，特別要搞好調(diào)研試點(diǎn)工作，重視試點(diǎn)單位的示范作用，積極支持和扶植先進(jìn)典型，總結(jié)推廣經(jīng)驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)并及時(shí)解決各種問題，大膽嘗試，逐步擴(kuò)大試點(diǎn)工作面，建立健全社會(huì)保障制度體系的科學(xué)化模式。（3）各項(xiàng)具體政策的配套與銜接。與建立社會(huì)保障制度相聯(lián)系的各項(xiàng)具體政策的配套與銜接主要包括：①財(cái)政稅收政策。社會(huì)保障制度的建立，要求財(cái)政稅收政策予以支持配套。即指國家在國家有限有財(cái)力中拿出一定資金支持改革社會(huì)保障制度，建立新的社會(huì)保障體系，各級地方財(cái)政也應(yīng)在地方機(jī)動(dòng)財(cái)力中提成一定比例的社會(huì)保障基金，作為本地或基層社區(qū)范圍內(nèi)建立社會(huì)的必要保障制度補(bǔ)充資金來源；在稅收政策上實(shí)行特別優(yōu)惠政策，企業(yè)和個(gè)人提取的社會(huì)保障基金通過稅前列支，減免國家稅收；對于社會(huì)福利企業(yè)以及其它用社會(huì)保障基金投資興辦的企業(yè)實(shí)行財(cái)政扶植和免征稅收政策；有社會(huì)保障基金入股投資的工商服務(wù)企業(yè)，適當(dāng)預(yù)以稅收優(yōu)惠。②儲(chǔ)蓄信貸政策。為了支持社會(huì)保障事業(yè)的發(fā)展，銀行應(yīng)開設(shè)社會(huì)保障基金專項(xiàng)有償貸款，對存入銀行的社會(huì)保障基金規(guī)定享受最優(yōu)惠儲(chǔ)蓄利息，同時(shí)作為專項(xiàng)資金貸款，發(fā)放給保險(xiǎn)、穩(wěn)妥、贏利較多的部門或行業(yè)，建立相對獨(dú)立、高效率銀行有貸渠道；對于興辦福利保障企業(yè)或社會(huì)保障設(shè)施，銀行優(yōu)先給以優(yōu)惠低息或無息借貸款項(xiàng)。③商業(yè)保險(xiǎn)政策。商業(yè)保險(xiǎn)是一種以營業(yè)為目的的社會(huì)保障。它以人民生活達(dá)到相當(dāng)水平為前提，系完全自我保障，不具有強(qiáng)制性和廣泛性。相對我們講的社區(qū)社會(huì)保障是兩種居于不同層次、不同性質(zhì)，并側(cè)重不同方面的保障制度。金花湖鄉(xiāng)兩種保障并存，需要協(xié)調(diào)好二者之間的關(guān)系，互相配合、合理分工。社會(huì)保障制度的建立，要特別注意區(qū)別和處理好與商業(yè)保險(xiǎn)的銜接關(guān)系，商業(yè)保險(xiǎn)政策的制訂和實(shí)施要重視與社區(qū)保障制度的配套，使兩種制度互相影響，互相推動(dòng)，以利提高全民社會(huì)保障水平。④計(jì)劃生育政策。社會(huì)保障制度的建立要有利于計(jì)劃生育基本國策的施行，計(jì)劃生育政策在建立起社會(huì)保障制度的基礎(chǔ)上得到更有效地貫徹落實(shí)。如實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)、五保供應(yīng)制度，使養(yǎng)兒防老的現(xiàn)象逐步淡化，獨(dú)生子女享受幼教、醫(yī)療等項(xiàng)保障優(yōu)待，為少生優(yōu)育，創(chuàng)造了更為有利且實(shí)在的條件。⑤文化教育事業(yè)發(fā)展政策。文化教育保障是社會(huì)保障制度的一個(gè)重要組成部分，建立社會(huì)保障制度，必須根據(jù)一定時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，適時(shí)調(diào)整文化教育保障的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)。文化教育事業(yè)發(fā)展必須輔之相應(yīng)地配套政策措施，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求和社會(huì)保障制度相適應(yīng)。⑥分配獎(jiǎng)罰政策。社會(huì)保障從某種意義上講是國民收入再分配的一種形式，并通過這種形式的再分配，保證社區(qū)范圍內(nèi)全體社會(huì)成員基本生活保障的需要。同時(shí)還必須體現(xiàn)各個(gè)社會(huì)集團(tuán)和個(gè)人之間物質(zhì)利益的差別性，一方面獎(jiǎng)勵(lì)對社會(huì)貢獻(xiàn)大的那部分社會(huì)集團(tuán)及其成員，體現(xiàn)按勞分配規(guī)律的要求；另一方面，對那些逃避社會(huì)責(zé)任，不愿盡義務(wù)的不稱職公民，予以恰當(dāng)懲處，充分表現(xiàn)出各種利益層及其差別。把社會(huì)保障制度和以按勞取酬為核心的分配，獎(jiǎng)懲制度結(jié)合起來。⑦社區(qū)性公意強(qiáng)制和必要的鄉(xiāng)規(guī)民約。社區(qū)社會(huì)保障制度體系及其各項(xiàng)具體措施不直接具有法制性質(zhì)，但具有社區(qū)性公意強(qiáng)制力，這種強(qiáng)制力涉及的各項(xiàng)具體內(nèi)容，對社區(qū)范圍內(nèi)每一個(gè)社會(huì)成員具有同等的約束作用，同時(shí)輔之以必要的鄉(xiāng)規(guī)民約，有助于社會(huì)保障制度體系的形成、發(fā)展和權(quán)威的形成，為今后其它相關(guān)配套工作打好基礎(chǔ)。

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