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摘要：政府運(yùn)行機(jī)制和諧是構(gòu)建和諧政府的核心元素。制約政府運(yùn)行機(jī)制有兩種方式，一種是以權(quán)力制約權(quán)力，一種是以社會(huì)制約權(quán)力即社會(huì)制衡。社會(huì)制衡是對(duì)政府運(yùn)行的外部制約，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)政治生活的參與，注重政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的對(duì)等互動(dòng)，促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧。社會(huì)制衡是構(gòu)建和諧政府的有效路徑。在和諧政府構(gòu)建過程中，可以探索兩種社會(huì)制衡模式：其一為社會(huì)中間機(jī)構(gòu)的顯性制衡，其二為社會(huì)民情的隱性制衡。

關(guān)鍵詞：和諧政府；社會(huì)制衡；中間機(jī)構(gòu)；民情

一、社會(huì)制衡思想的內(nèi)涵與緣起

所謂社會(huì)制衡，它是與權(quán)力制衡相對(duì)應(yīng)的概念，最初表述為民主的社會(huì)先決條件或者是民主的社會(huì)因素，隨后直接表述為以社會(huì)制約權(quán)力。社會(huì)制衡，相對(duì)于國家權(quán)力制衡而言，被定義為非國家權(quán)力對(duì)國家權(quán)力的制約，它是國家權(quán)力的外部制約機(jī)制。

社會(huì)制衡思想由來已久。19世紀(jì)法國的社會(huì)學(xué)家阿歷克西·德·托克維爾(AlexisdeTocqueville)對(duì)社會(huì)制約權(quán)力機(jī)制在政治民主的發(fā)展中，在公民社會(huì)的培育中，在政府運(yùn)行的外部制約中的基礎(chǔ)性作用作了深刻揭示。托克維爾始終在尋求一種增強(qiáng)政府決策透明度和公眾參與度的社會(huì)制約機(jī)制，以此來保護(hù)少數(shù)和個(gè)人的權(quán)利。他認(rèn)為必然有一個(gè)高于其他一切權(quán)力的社會(huì)權(quán)力，這種社會(huì)權(quán)力來源于政治社團(tuán)、宗教、陪審團(tuán)、民情、法學(xué)家精神、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神以及教育、習(xí)慣和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。一個(gè)由各種組織化程度較高的社團(tuán)組成的公民社會(huì)，可以對(duì)權(quán)力構(gòu)成一種“社會(huì)的制衡”。

繼托克維爾之后將社會(huì)制衡思想發(fā)揮到極致的是20世紀(jì)最有影響的美國政治學(xué)家羅伯特·達(dá)爾(RobertA.Dahl)，他認(rèn)為：第一，在民主制度的運(yùn)行過程中，在促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧的進(jìn)程中，憲法規(guī)則都不是重要的，社會(huì)制衡才是有效機(jī)制，更具有基礎(chǔ)性地位。他認(rèn)為美國并非因?yàn)橛辛藨椃ú疟３至嗣裰?，而是因?yàn)檫@個(gè)社會(huì)基本上具有公民精神，是一個(gè)較為成熟的公民社會(huì)，憲法才保持下來。“憲法之所以殘存下來，只是因?yàn)樗粩嗟厥艿秸{(diào)整，以符合正在變化著的對(duì)權(quán)力的社會(huì)制衡?！钡诙?，社會(huì)因素是政府運(yùn)行機(jī)制民主的先決性條件。他認(rèn)為，政府運(yùn)行機(jī)制的民主建構(gòu)于多樣性的社會(huì)之上，意見的多樣性或目標(biāo)沖突本身是民主政治的一個(gè)必要條件。意見的多樣性一方面是由于選擇的群體的多樣性，另一方面則是偏好強(qiáng)度的差異性。而構(gòu)建一套規(guī)則或程序，不僅要考慮到人數(shù)，而且也要考慮到偏好的強(qiáng)度。可是，對(duì)于偏好強(qiáng)度問題，不可能通過憲法或程序性的規(guī)則獲得解決辦法，只有社會(huì)因素才能解決偏好強(qiáng)度的難題。面對(duì)冷漠的多數(shù)與熱情的少數(shù)相沖突的問題上，為了保證每位公民正當(dāng)利益不受侵害，只能求助于社會(huì)的因素。第三，多重獨(dú)立的社會(huì)組織是政府運(yùn)行機(jī)制民主過程本身運(yùn)作所必須的，“其功能在于使政府的強(qiáng)制最小化，公民參與的最大化，改善人們的生活?！鄙鐣?huì)的組織化程度越高，越容易分散政府統(tǒng)治資源，越容易增加政府垂直統(tǒng)治的成本，勢(shì)必導(dǎo)致政府將等級(jí)式的統(tǒng)治秩序推向扁平化，從而有利于從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，最廣泛地動(dòng)員和組織公民協(xié)助政府管理國家事物和社會(huì)事物，以此來確認(rèn)、保障并實(shí)現(xiàn)公民自己的權(quán)利。

二戰(zhàn)以后，社會(huì)制衡這種外部制約機(jī)制在整個(gè)權(quán)力制約機(jī)制中的地位日趨重要。

二、和諧政府構(gòu)建與社會(huì)制衡

構(gòu)建和諧社會(huì)，關(guān)鍵是建設(shè)一個(gè)和諧政府。和諧政府的目標(biāo)指向是構(gòu)建政府組織和諧、政府生態(tài)和諧、政府關(guān)系和諧的政府和諧圈。政府運(yùn)行機(jī)制和諧是政府組織和諧的核心元素。政府正是以一種與其生態(tài)環(huán)境互動(dòng)反饋的特性和機(jī)制來實(shí)現(xiàn)政府自身的和諧；同時(shí)，政府也在以這種獨(dú)特的互動(dòng)反饋機(jī)制來為自己糾偏。政府運(yùn)行機(jī)制的核心是政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)，政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)和諧是構(gòu)建和諧政府的核心元素，而制約政府權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)無非是兩種方式，一種是以權(quán)力制約權(quán)力，一種是以社會(huì)制約權(quán)力即社會(huì)制衡，因此，社會(huì)制衡是構(gòu)建和諧政府的可能路徑。

社會(huì)制衡思想認(rèn)為：分散的人民大眾是最終的權(quán)力來源，這種分散的個(gè)別權(quán)力的結(jié)合形成多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)權(quán)力中心，它們與政府的等級(jí)式的社會(huì)權(quán)力體系不同，是平行的、競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力安排，是不同利益集團(tuán)之間無休止的博弈過程的一個(gè)不可分割的重要組成部分，政府決策往往是調(diào)和這些掌控社會(huì)權(quán)力中心的不同利益集團(tuán)之需要的結(jié)果。多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的權(quán)力中心能夠基于人民大眾的權(quán)力通過影響政府政策而對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制、對(duì)國家權(quán)力加以制衡。

同時(shí)，社會(huì)制衡思想的價(jià)值訴求是公平和正義。多元的、競(jìng)爭(zhēng)性的社會(huì)權(quán)力中心追求正義必須在公平的基礎(chǔ)上才能進(jìn)行，而公平只有在權(quán)力不被濫用的時(shí)候才能存在，防止權(quán)力濫用的一個(gè)手段則是社會(huì)制衡。因此，通過社會(huì)制衡，以社會(huì)制約權(quán)力，防止權(quán)力濫用，逐步實(shí)現(xiàn)公平和正義的合意，達(dá)到公平是追求正義的公平，正義是有助于公平的正義。這些價(jià)值訴求也正好是和諧社會(huì)、和諧政府的價(jià)值取向。

社會(huì)制衡注重加強(qiáng)公民意識(shí)，強(qiáng)調(diào)公民對(duì)社會(huì)生活的參與，促進(jìn)政府與公民關(guān)系和諧。政府與公民的關(guān)系和諧，實(shí)質(zhì)是政府公權(quán)力與公民私權(quán)利的互動(dòng)和諧，這種和諧狀態(tài)有助于使政府的各項(xiàng)政策和措施接受公民參與，符合公民需求，更有助于公民在了解、信任政府的基礎(chǔ)上認(rèn)同政府所推行的政策，進(jìn)而形成和諧社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的向心力量[2]。由此看來，社會(huì)制衡思想，對(duì)于政府運(yùn)行機(jī)制的和諧，對(duì)于和諧政府的構(gòu)建，將被賦予新的時(shí)代內(nèi)容和理論任務(wù)，將為此提供有效路徑。

三、和諧政府構(gòu)建路徑的兩種社會(huì)制衡模式

(一)顯性制衡——社會(huì)中間機(jī)構(gòu)對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的制約

所謂顯性制衡，主要指有形的社會(huì)中間機(jī)構(gòu)，如公民大眾、非執(zhí)政黨、利益集團(tuán)和輿論媒介等對(duì)政府運(yùn)行過程的制約與影響。

1、公民大眾公民大眾是一種間歇性的社會(huì)中間機(jī)構(gòu)，它對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的制約不是經(jīng)常性的，但卻是最強(qiáng)有力的。公民大眾對(duì)政府權(quán)力的制約方式主要有三種：第一，公民選舉。選舉是公民決定政府、代議制機(jī)構(gòu)任職人員的主要手段，也是公民參與政治活動(dòng)的重要方式。在不同國家，公民選舉產(chǎn)生的機(jī)構(gòu)和人員互不相同，但主要集中在兩個(gè)方面，一是選舉產(chǎn)生代議制代表，如議員、人大代表等。二是選舉產(chǎn)生政府首腦。通過選舉，公民可以間接地影響國會(huì)或人大的立法活動(dòng)，制約代議制代表的立法行為，甚至可以間接約束政府首腦的行政活動(dòng)，使代表和行政人員向選民負(fù)責(zé)。第二，公民直接投票表決。公民投票是公民直接參與立法、決策活動(dòng)的一種方式，它對(duì)立法機(jī)關(guān)通過的法律是否最終生效具有決定性意義。公民投票對(duì)政府權(quán)力的制約作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是分割立法權(quán)，是代議機(jī)構(gòu)的有效補(bǔ)充。當(dāng)然，公民投票不是取代代議制度，而是代議機(jī)構(gòu)不能有效運(yùn)行時(shí)的一種補(bǔ)充。二是削弱政黨的作用。它使投票者不是從黨派的立場(chǎng)和偏見，而是根據(jù)自己的觀點(diǎn)和意志對(duì)某問題進(jìn)行表態(tài)。三是促進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制民主，保證政府政策的合法性，并使其得到公民更廣泛的支持。第三，公民群體性活動(dòng)。主要是指集會(huì)、結(jié)社、游行、示威、請(qǐng)?jiān)⑸显L等等。這是公民普遍采取的制約政府權(quán)力的手段。公民的這種群體性活動(dòng)對(duì)立法機(jī)構(gòu)的立法活動(dòng)與政府的決策和執(zhí)法行為形成強(qiáng)有力的壓力，并且很大程度上影響甚至改變立法和決策行為。

2、非執(zhí)政黨在西方民主國家主要是在野黨或反對(duì)黨，但在野黨又并非純粹的非國家權(quán)力組織，而是執(zhí)政黨的預(yù)備隊(duì)，它也不是唯一的非執(zhí)政黨，而是勢(shì)力最強(qiáng)的非執(zhí)政黨。在野黨對(duì)執(zhí)政黨的執(zhí)政活動(dòng)的制約尤為明顯，執(zhí)政黨的合法執(zhí)政可以說就是因?yàn)樵谝包h的存在而存在的，黨派競(jìng)爭(zhēng)異常激烈，這樣就能有效制止國會(huì)中代表多數(shù)的黨派為所欲為，從而防止權(quán)力制衡的缺位。在野黨的存在，迫使執(zhí)政黨謹(jǐn)慎施政，它使“任何一個(gè)政黨總是在國家權(quán)力與非國家權(quán)力之間，或者說，在社會(huì)與國家之間來回?cái)[動(dòng)。當(dāng)它上臺(tái)執(zhí)政時(shí)，它是受著社會(huì)與反對(duì)黨監(jiān)督與制約的力量，當(dāng)它在野時(shí)，則是監(jiān)督與制約國家權(quán)力的社會(huì)力量”。非執(zhí)政黨作為一種制衡國家權(quán)力的社會(huì)因素，其發(fā)揮作用主要基于以下幾種方式：一是提出議案。非執(zhí)政黨根據(jù)其選民的利益提出議案，為少數(shù)黨派及其選民伸張正義，保護(hù)權(quán)益，防止一切議案都以多數(shù)黨派及其選民為中心。二是通過辯論、質(zhì)詢等形式討論立法機(jī)構(gòu)的議案，追究政府活動(dòng)的合理合法性和合意性。三是運(yùn)用媒體力量和公眾力量宣傳、批評(píng)政府過失，對(duì)國家權(quán)力造成強(qiáng)有力的壓力，促進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制趨近民主。

3、利益集團(tuán)利益集團(tuán)是影響、制約和監(jiān)督政府權(quán)力，促進(jìn)政府運(yùn)行機(jī)制走向和諧的核心社會(huì)中間團(tuán)體。在西方，亦稱作院外集團(tuán)或壓力集團(tuán)，根據(jù)其目標(biāo)，大致可以劃分為維護(hù)本集團(tuán)成員利益的、維護(hù)種族、民族或婦女權(quán)益的、促進(jìn)社會(huì)公益的和實(shí)現(xiàn)社區(qū)、州乃至國際目標(biāo)的等幾種利益集團(tuán)。這些非政府性中間組織既有盈利性中間組織，也有非盈利性中間組織。利益集團(tuán)是政黨組織的補(bǔ)充，其目標(biāo)不在于執(zhí)政，而在于通過影響執(zhí)政黨的執(zhí)政行為和立法機(jī)構(gòu)的立法活動(dòng)來維護(hù)本集團(tuán)的利益，或促進(jìn)本集團(tuán)所追求的理想和事業(yè)。利益集團(tuán)影響、制約和監(jiān)督政府權(quán)力的方式主要有三種：第一，通過選舉和游說影響立法活動(dòng)。在選舉方面，利益集團(tuán)通過電視、報(bào)紙、廣播、發(fā)傳單、消息和發(fā)表評(píng)論等手段影響選民的選擇，并通過捐助競(jìng)選、提供免費(fèi)服務(wù)等方式影響立法委員的決策。在游說方面，利益集團(tuán)直接接觸立法委員或其助手，直陳觀點(diǎn)和要求，爭(zhēng)取立法委員的支持。第二，通過游說或施壓影響政府的決策。利益集團(tuán)可以在政府決策的過程中向政府官員施加壓力或進(jìn)行游說，使其接納自己的建議。第三，通過滲透和輿論影響政府的執(zhí)政行為。利益集團(tuán)有向政府組織滲透的傾向性，若能將集團(tuán)成功地滲透到政府組織，將有力地制約政府行為。利益集團(tuán)還可以通過輿論媒介評(píng)價(jià)政府及其官員的行為，從而有效地對(duì)政府施加影響，進(jìn)行監(jiān)督。

4、輿論媒介輿論媒介猶如一把利刃，時(shí)刻制約著、監(jiān)督著政府的行政行為，對(duì)政府提供了任何其他機(jī)構(gòu)都無法提供的監(jiān)督作用。鑒于其重要影響，新聞媒體被稱作“看門人”、“議程決定者”；也被譽(yù)為“政府第四部門”、“人民的斗士”、“政府的批評(píng)者”，可見其對(duì)政府政策及其行為的制約和監(jiān)督是強(qiáng)有力的。就輿論媒介與政府的關(guān)系而言，它首先應(yīng)該是維護(hù)和改進(jìn)政治制度的，其次才是政府的批評(píng)者。

(二)隱性制衡——社會(huì)民情對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的制約

隱性制衡主要是指沉淀于社會(huì)及其人員之中的無形的社會(huì)民情，如信仰、傳統(tǒng)與習(xí)慣、文化與心理對(duì)掌權(quán)者行使權(quán)力的制約都有影響。在托克維爾看來，社會(huì)民情“不僅指通常所說的心理習(xí)慣方面的東西，而且包括人們擁有的各種見解和社會(huì)上流行的不同觀點(diǎn)，以及人民的生活習(xí)慣所遵循的全部思想”。因此，民情可以理解為“一個(gè)民族的整個(gè)道德和精神風(fēng)貌”，是習(xí)慣、思想和習(xí)俗的總和。

1、信仰信仰融合了信念、認(rèn)知、情感、良知、德性等各種內(nèi)在因素。人們或許并不了解信仰究竟是什么，但他們大都認(rèn)為自己是有信仰的，甚至當(dāng)他們對(duì)自己的信仰對(duì)象全然不知或者僅是一知半解時(shí)，也毫不猶豫地、不加論證地接受了信仰。在人類生活中，信仰其實(shí)是一種常態(tài)，沒有信仰才是偶然的狀態(tài)。西方國家的信仰基本上是宗教信仰，在東方國家，除此之外，還包括一些消極的迷信，嚴(yán)格地說，它僅是一種信念，而非積極意義上的信仰。信仰作為公民內(nèi)化的社會(huì)因素，它對(duì)國家權(quán)力行使者的制約主要在于它對(duì)社會(huì)風(fēng)氣和精神面貌的影響上。第一，信仰宣講良好的、同一的道德，節(jié)制公民的無限激情。一個(gè)擁有同一信仰的社會(huì)，容易培養(yǎng)公民良好的道德情操，樹立公認(rèn)的善惡標(biāo)準(zhǔn)，確立適宜的秩序和規(guī)范，使人民的行為有章可循，因而可以把漫無邊際的想象力限制在某些范圍內(nèi)，節(jié)制公民的過度激情。在法律允許公民自由決定一切的同時(shí)，信仰卻可以阻止他們想入非非，并禁止他們恣意妄為。因此掌握國家權(quán)力的人由于制度缺陷的原因，即使有濫用權(quán)力的傾向，也有可能因?yàn)樾叛龆艿焦?jié)制。第二，信仰引導(dǎo)和教化民情，影響法制。社會(huì)由家庭構(gòu)成，社會(huì)民情也源于家庭觀念，因而信仰對(duì)民情的引導(dǎo)和教化，可以通過家庭中介來完成。信仰可以通過約束家庭而對(duì)政府發(fā)生制約作用。缺乏信仰的人喜歡用擾亂社會(huì)的辦法來忘卻其家庭的憂傷，而受到良好的民情熏陶的人則從家庭中汲取對(duì)秩序的愛好，然后再把這種愛好帶到公共事物中去。第三，信仰塑造一種博愛的精神，使公務(wù)人員逐步具有一種公共人的觀念。這使他們不把視野局限于個(gè)人或團(tuán)體的狹隘利益當(dāng)中，因而可以更為理性地在政府中行使國家權(quán)力。

2、傳統(tǒng)與習(xí)慣傳統(tǒng)與習(xí)慣對(duì)于人的行為的影響具有根本性的作用，人類行為在很大程度上不是根據(jù)理性的思考與分析選擇，而是順從于非理性的傳統(tǒng)行為習(xí)慣和本能的沖動(dòng)。傳統(tǒng)是活生生的力量，是從數(shù)千年的歷史積淀中傳遞到現(xiàn)代生活之中的東西。傳統(tǒng)的延續(xù)促成一種習(xí)慣，習(xí)慣的不斷重復(fù)就構(gòu)成了生活與行為的方式。傳統(tǒng)與習(xí)慣、習(xí)俗對(duì)現(xiàn)代政府權(quán)力運(yùn)行的制衡主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，傳統(tǒng)道德倫理將權(quán)力行使限定在既定的德性許可范圍之內(nèi)。尤其在中國，傳統(tǒng)的仁、義、禮、智、信、忠、孝的倫理觀念至今依然深入人心，處處成為政府官員行使權(quán)力過程中的道德準(zhǔn)則，因而對(duì)傳統(tǒng)德治的強(qiáng)調(diào)在很大程度上匡正了人心。其二，傳統(tǒng)制度與精神影響著政府運(yùn)行機(jī)制。羅馬法典仍然是許多國家制定憲法的藍(lán)本，這說明，傳統(tǒng)制度雖然失去了外殼，但其制度精神依然保存了下來。一個(gè)社會(huì)可以制定良好的制度，但往往難以培育相應(yīng)的貫徹制度的精神，而后者卻更為必要。因?yàn)榧词怪贫壬形唇?，精神形成的?xí)慣仍能在一定時(shí)期內(nèi)維持社會(huì)的存續(xù)。其三，習(xí)慣建立的關(guān)系滲入到政府運(yùn)行機(jī)制的各個(gè)層次。傳統(tǒng)的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)對(duì)我國人民當(dāng)家作主的政體運(yùn)行過程中權(quán)力的獲取、行使及其影響等都有至關(guān)重要的滲透作用。傳統(tǒng)與習(xí)慣對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的影響有消極和積極兩個(gè)方面，正因?yàn)槿绱?，要做到有效制約政府權(quán)力，必須把握兩點(diǎn)：一是根除消極影響，發(fā)揮積極影響。二是形成良好的傳統(tǒng)與習(xí)慣，以使之有效地制約權(quán)力。傳統(tǒng)與習(xí)慣是一個(gè)漸進(jìn)的形成過程，今日的現(xiàn)實(shí)就是明日的傳統(tǒng)，因而重在現(xiàn)實(shí)的塑造。比如為公民社會(huì)的建立，為和諧政府的構(gòu)建創(chuàng)造可行的制度、文化、心理和行為規(guī)范；培育公民的自主精神與合作習(xí)慣；樹立權(quán)利和義務(wù)觀念；引導(dǎo)公民追求公平、正義的理念等等。只有塑造良性傳統(tǒng)與習(xí)慣，才能為社會(huì)制衡，為和諧政府的構(gòu)建提供具有內(nèi)在潛力的社會(huì)因素。

3、文化與心理廣義的文化涉及到物質(zhì)文化、制度文化和觀念文化三個(gè)層面，是人類在實(shí)踐過程中認(rèn)識(shí)、掌握和改造客觀世界的一切活動(dòng)及其創(chuàng)造、保存的物質(zhì)產(chǎn)品、精神產(chǎn)品和社會(huì)制度的綜合整體。在此，筆者所要探討的是社會(huì)因素對(duì)政府運(yùn)行機(jī)制的隱性制衡，因而觀念形態(tài)的文化及由此孕育的社會(huì)與政治心理對(duì)權(quán)力運(yùn)行的影響是討論的重點(diǎn)，這也是筆者將文化與心理作為一組隱性制衡因素的原因。任何一種權(quán)力，都得由作為主體的人來行使，而人是文化的人，即“文化在某種意義上制約著人類，規(guī)定著人的思維方式和行為模式，沒有文化，則沒有人”。因而文化對(duì)人的行為具有重要的影響，在政府管理層面往往表現(xiàn)為一種制約權(quán)力的法制文化、行政文化。而心理因素對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的影響基于兩個(gè)層面：一是一定的文化形態(tài)塑造相應(yīng)的心理狀態(tài)，而行為則受心理的支配。二是在相同的文化背景下，不同個(gè)體的心理狀態(tài)又有所差異，從而人的行為也各不相同。文化與心理對(duì)政府權(quán)力運(yùn)行的制約是深層次的，是通過權(quán)力主體的內(nèi)在制約而完成的，因而培育公民型的政治文化和心理對(duì)于政府權(quán)力運(yùn)行、政府運(yùn)行機(jī)制的制約和規(guī)范具有重要的意義。