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隨著鐵路公司制改革的快速推進，對法律風(fēng)險管理的內(nèi)在需求在不斷增強。2018年全路辦理法律糾紛案件3478件，避免和挽回經(jīng)濟損失12．72億元。2019年國資委通過的《中央企業(yè)合規(guī)性指引》要求必須建立規(guī)范的經(jīng)營管理制度，避免包括法律等各種風(fēng)險的發(fā)生。目前法律風(fēng)險管理已經(jīng)滯后于鐵路的整體發(fā)展，干部職工的法律風(fēng)險意識還較為薄弱，風(fēng)險防范機制有待于進一步完善，在實際工作中對經(jīng)營決策的前期論證和決策參與缺乏制度性保障，對鐵路經(jīng)營管理中帶來的法律風(fēng)險難以做到全面、及時、準確識別并管控。

一、鐵路防范法律風(fēng)險的重要意義

1．建成世界一流企業(yè)的需要

黨的報告提出，深化國有企業(yè)改革，培育具有全球競爭力的世界一流企業(yè)。鐵路是國家重要的基礎(chǔ)設(shè)施，是國民經(jīng)濟大動脈和大眾化交通工具，是綜合交通運輸體系骨干力量，在推動我國經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。一流企業(yè)必然在防范法律風(fēng)險的制度和管控機制上達到世界一流水平，這就要求鐵路企業(yè)在內(nèi)外經(jīng)營管理上，構(gòu)建一流的化解法律風(fēng)險國際標準體系，增強法律服務(wù)保障能力。

2．適應(yīng)鐵路深化改革的需要

建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國有企業(yè)改革發(fā)展方向，公司制是建立現(xiàn)代企業(yè)制度和實現(xiàn)規(guī)范化管理在法律制度上的最佳安排，做強做優(yōu)做大國有資本的關(guān)鍵是建立適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的現(xiàn)代企業(yè)制度。2019年中央經(jīng)濟工作會議對鐵路進一步深化改革提出新要求，即加快推動中國鐵路總公司股份制改造，深化鐵路資產(chǎn)資本化股權(quán)化證券化，積極推進混合所有制改革，進一步增強鐵路發(fā)展的內(nèi)生動力和活力。

3．提升鐵路經(jīng)營管理品質(zhì)的需要

從安全管理角度看，國家對安全生產(chǎn)事故提出“零容忍”的底線要求，鐵路安全必須做到萬無一失。安全管理實踐表明，只有嚴格按照國家法律法規(guī)要求，才能實現(xiàn)本質(zhì)化安全，也才能為鐵路效益和效率提升奠定基礎(chǔ)，這也是鐵路“強基達標、提質(zhì)增效”的應(yīng)有之義。同時，在公平公開的市場競爭環(huán)境中，鐵路必須通過改善管理品質(zhì)，實施精細化管理，依法合規(guī)經(jīng)營，才能防范經(jīng)營風(fēng)險，提高資產(chǎn)利用效率。

4．實現(xiàn)鐵路依法治企的需要

依法治企是市場主體在依法治國層面上的必然要求和集中體現(xiàn)。合法經(jīng)營是企業(yè)經(jīng)營管理的底線，特別是中央企業(yè)承擔(dān)著自覺遵守和踐行國家法律法規(guī)的社會職責(zé)，理應(yīng)在遵守國家法律法規(guī)中當好表率。依法治企要求鐵路企業(yè)及其員工不因不合規(guī)行為，引發(fā)法律責(zé)任、受到相關(guān)處罰、造成經(jīng)濟或聲譽損失以及其他負面影響。同時，也只有依法合規(guī)經(jīng)營管理才能從根本上避免各種潛在風(fēng)險，為企業(yè)健康發(fā)展保駕護航。

二、鐵路常見法律風(fēng)險及問題分析

1．安全管理方面的法律風(fēng)險

一是鐵路安全保障義務(wù)是法律規(guī)范的重點領(lǐng)域。安全在社會生活中受到普遍關(guān)注，是法律自身的價值之一，為法律所追求和保障。法學(xué)家霍布斯說過：“人民的安全乃是至高無上的法律”。安全保障義務(wù)就是法律為了維護社會生活的安全所創(chuàng)設(shè)，并貫穿于諸多社會生活領(lǐng)域的制度。我國鐵路因其分布廣、價格低、速度快的特點，成為大眾化交通運輸工具。各國出于對公共利益的保護，法律對高度危險行業(yè)帶來的危害后果也有特殊要求。實踐中，干部職工的疏忽或玩忽作業(yè)行為，輕則帶來民事法律風(fēng)險，重則承擔(dān)刑事法律責(zé)任。二是國家安全生產(chǎn)領(lǐng)域法律法規(guī)日臻完善。近年來，安全生產(chǎn)領(lǐng)域的法治建設(shè)成效凸顯，國家對《中華人民共和國安全生產(chǎn)法》這一基礎(chǔ)性法律進行了修訂和完善，對安全生產(chǎn)專門性及相關(guān)性法律進行了“立、改、廢”。同時，國務(wù)院和地方各級人大、人民政府進一步細化了上位法，頒布的行政法規(guī)、地方性法規(guī)及規(guī)章針對性和實用性很強，形成了安全生產(chǎn)法律法規(guī)規(guī)章的規(guī)范性體系，適應(yīng)了新時代國家對安全生產(chǎn)的新要求。三是對危害安全生產(chǎn)的行為降低了入刑門檻。2015年12月14日頒發(fā)的《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害生產(chǎn)安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》中，對危害安全生產(chǎn)的犯罪案件如何應(yīng)用法律做出明確規(guī)定，責(zé)任人“造成死亡一人以上，或者重傷三人以上的，造成直接經(jīng)濟損失一百萬元以上的，其他造成嚴重后果或者重大安全事故”三種情形即可被判處刑罰。這是國家對“發(fā)展決不能以犧牲人的生命為代價”理念在法律上的具體體現(xiàn)，意味著干部職工安全生產(chǎn)責(zé)任更大。四是違反法律法規(guī)給鐵路改革發(fā)展帶來的風(fēng)險。每一起鐵路交通事故背后，探究其產(chǎn)生的原因，都無不違反了我國已經(jīng)生效并正在實施的法律、法規(guī)、規(guī)章的要求，這個教訓(xùn)必須深刻汲取。因違反國家關(guān)于安全生產(chǎn)的各項法律法規(guī)造成事故，給鐵路帶來的直接和間接損失不可估量，如2008年“4•28”事故和2011年“7•23”事故給人民生命和財產(chǎn)造成巨大損失，特別是“7•23”事故使我國高鐵發(fā)展一度遭受重大挫折，大量鐵路建設(shè)貸款受到嚴重影響，部分在建工程推進嚴重受阻，許多規(guī)劃中的高鐵項目紛紛下馬，給鐵路改革發(fā)展造成了深遠影響。

2．合同管理方面的法律風(fēng)險

一是合同主要法律風(fēng)險。合同法律風(fēng)險是指在合同訂立、履行、變更、轉(zhuǎn)讓、終止和違約責(zé)任確定過程中，企業(yè)作為合同的當事人，所遭受利益損失的可能性。從企業(yè)成立到解散，從對外經(jīng)營到內(nèi)部管理，合同風(fēng)險滲透到每個環(huán)節(jié)，并與其他法律風(fēng)險相互交叉。企業(yè)合同風(fēng)險主要表現(xiàn)在對外經(jīng)營過程中與其他市場主體簽訂合同產(chǎn)生的，包括因合同主體存在問題、合同條款不完善、從屬合同簽訂不規(guī)范、合同履行違反約定和法定義務(wù)等產(chǎn)生的糾紛。二是合同履行中產(chǎn)生的侵權(quán)行為不容忽視。鐵路作為高度危險行業(yè)，國家法律對鐵路侵權(quán)按無過錯責(zé)任原則歸責(zé)。2010年1月4日最高人民法院審判委員會第1482次會議通過《最高人民法院關(guān)于審理鐵路運輸人身損害賠償糾紛案件適用法律若干問題的解釋》，這是國家專門針對鐵路經(jīng)營管理中，鐵路行車事故及其他鐵路運營事故造成的鐵路運輸人身損害賠償如何適用法律的規(guī)范性文件。該解釋規(guī)定，鐵路運輸中發(fā)生人身損害，只有證明受害人是因不可抗力和故意以臥軌、碰撞等方式造成的才不承擔(dān)賠償責(zé)任，表明法律對鐵路侵害人身權(quán)規(guī)范的嚴格性。所以，只有做到萬無一失，才能避免該類法律風(fēng)險的產(chǎn)生。三是加強對合同履行過程的事前、事中和事后管控。在鐵路經(jīng)營管理中，對一些重大經(jīng)營決策和重要經(jīng)濟活動法律論證不到位，對經(jīng)營過程缺失管控舉措，發(fā)生系列法律糾紛問題較為突出。一些單位在重大經(jīng)營活動之前不進行風(fēng)險評估，不對項目合作方的資信情況、履約能力等進行充分考察，企業(yè)合同管理部門和經(jīng)辦部門缺乏動態(tài)跟進，造成合同簽訂與履行脫節(jié)，導(dǎo)致簽約后合同履行不力的被動局面。對經(jīng)營過程管控不利甚至缺失，使合作對方有機可乘，利用鐵路企業(yè)的名義攫取利益，引發(fā)糾紛后由鐵路企業(yè)承擔(dān)責(zé)任，不但使鐵路可能承擔(dān)巨額經(jīng)濟損失，而且給鐵路企業(yè)的信譽造成負面影響。

3．勞動合同關(guān)系方面的法律風(fēng)險

一是《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）對勞務(wù)派遣用工形式的規(guī)制。鐵路企業(yè)勞動用工與現(xiàn)行勞動法律法規(guī)要求還有差距，如《勞動合同法》規(guī)定，被派遣勞動者享有與用工單位的勞動者同工同酬的權(quán)利。用工單位只能在臨時性、輔助性或者替代性的工作崗位上使用被派遣勞動者。臨時性工作崗位是指存續(xù)時間不超過6個月的崗位；輔助性工作崗位是指為主營業(yè)務(wù)崗位提供服務(wù)的非主營業(yè)務(wù)崗位；替代性工作崗位是指用工單位的勞動者因脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、休假等原因無法工作的一定期間內(nèi)，可以由其他勞動者替代工作的崗位。實踐中，鐵路多數(shù)勞務(wù)派遣工從事主營業(yè)務(wù)崗位，但同工不同酬。此類糾紛案件容易產(chǎn)生連鎖不良反應(yīng)，給鐵路運輸生產(chǎn)經(jīng)營造成較大法律風(fēng)險。二是簽訂合同不規(guī)范導(dǎo)致的法律風(fēng)險。用工單位往往會把原有員工與派遣員工區(qū)別對待，特別是在鐵路企業(yè)這種現(xiàn)象更為突出。原有員工往往延續(xù)“正式工”的慣性，依然享受著“鐵飯碗”，而勞務(wù)派遣員工往往是動態(tài)管理，可以輕而易舉地被辭退。實踐中，用工單位往往以無勞動關(guān)系為由，任意辭退勞務(wù)派遣員工，由此導(dǎo)致很多法律糾紛。根據(jù)《勞動合同法》的相關(guān)規(guī)定，雖然用工單位與勞務(wù)派遣員工不存在勞動關(guān)系，但也不能任意辭退被派遣勞動者，若違反相關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)有可能面臨涉訴風(fēng)險。為避免此類風(fēng)險，鐵路除了要遵守相關(guān)法律規(guī)定，合法用工之外，還可以與勞務(wù)派遣單位在勞務(wù)協(xié)議中約定與被派遣勞動者的條款，比如被派遣勞動者不遵守企業(yè)規(guī)章制度，用工單位可以將其退回。但企業(yè)要將相關(guān)規(guī)章制度告知被派遣勞動者，若不履行告知義務(wù)，用工單位仍然承擔(dān)相關(guān)責(zé)任。三是勞動用工管理失控導(dǎo)致的勞動爭議。部分基層單位管理不到位，對法律關(guān)于路外單位與勞動者之間必須簽訂勞動合同的要求不夠重視，對建立勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包關(guān)系的路外單位與勞動者不簽訂勞動合同或操作不規(guī)范問題不去管理，對勞務(wù)派遣、業(yè)務(wù)外包的路外單位勞動用工動態(tài)情況不掌握，存在“一派了之”“一包了之”和“假外包真派遣”現(xiàn)象，甚至勞務(wù)外包給個人，實際中個人外包往往會被認定為勞務(wù)派遣或與用工單位成立勞動關(guān)系，根據(jù)《勞動合同法》第九十四條的規(guī)定，個人承包經(jīng)營違反本法規(guī)定招用勞動者，給勞動者造成損害的，發(fā)包的組織與個人承包經(jīng)營者承擔(dān)連帶賠償責(zé)任。四是從根本上解決勞動用工不規(guī)范問題。近兩年鐵路企業(yè)勞動爭議案件發(fā)案率大幅上升，其中處理難度較大的案件主要集中在委外裝卸、勞務(wù)派遣、外購勞務(wù)、臨時用工等領(lǐng)域，勞動者訴求多集中在要求確立與用工單位之間的勞動關(guān)系、補發(fā)工資、補繳社保、同工同酬等方面。針對近年來勞動爭議案件高發(fā)的實際情況，鐵路必須采取多種措施、利用各種手段協(xié)調(diào)處理，防止出現(xiàn)連鎖反應(yīng)，避免給鐵路發(fā)展帶來不良影響。此外，隨著鐵路公司制改革穩(wěn)步推進，鐵路經(jīng)營管理中股權(quán)轉(zhuǎn)讓、債權(quán)股權(quán)化、貨運、多式聯(lián)運、中歐班列運輸、建設(shè)工程施工合同、知識產(chǎn)權(quán)、房地產(chǎn)開發(fā)和租賃、土地權(quán)益糾紛、融資租賃、刑事等領(lǐng)域法律風(fēng)險也時有發(fā)生，必須引起高度重視，才能更好維護鐵路合法權(quán)益。

三、鐵路常見法律風(fēng)險應(yīng)對對策與建議

1．加強法律知識宣傳教育

法律意識薄弱是引發(fā)各類法律風(fēng)險的根源，不斷加強對廣大干部職工法治宣傳和教育是預(yù)防法律風(fēng)險的前提。鐵路企業(yè)要以《中共中央國務(wù)院關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》及鐵路“十三五”發(fā)展規(guī)劃中提出的依法治企新要求、新理念、新戰(zhàn)略為遵循，有計劃，按步驟，采用多種形式，有針對性開展法治宣傳教育，在安全管理、合同管理、勞動關(guān)系、房地產(chǎn)、職務(wù)犯罪等重點領(lǐng)域開展專業(yè)培訓(xùn)，使干部職工從內(nèi)心敬畏法律，牢固樹立遇事找法、解決問題靠法的意識。

2．完善法律事務(wù)管理制度

根據(jù)中國國家鐵路集團有限公司法律事務(wù)管理規(guī)定，結(jié)合呼和浩特局集團公司實際，不斷修改完善法律事務(wù)管理辦法、法律糾紛案件管理辦法、授權(quán)委托管理辦法、合同管理辦法以及重要文件合法性審查辦法等制度，形成一套完善的法律事務(wù)管理制度體系，全面強化法律事務(wù)管理工作基礎(chǔ)。根據(jù)“三重一大”的相關(guān)規(guī)定，對鐵路重要工程項目、重大資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)項目、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、對外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等重大經(jīng)營決策事項，由專門的法務(wù)部門進行審查論證并提出書面意見，把法律審查環(huán)節(jié)融入鐵路各項經(jīng)營管理過程中，解決“法務(wù)與經(jīng)營兩張皮”的問題，逐步構(gòu)建具有鐵路特點的合規(guī)管理機制。

3．做好法人授權(quán)與合同管理工作

規(guī)范法人授權(quán)和合同管理工作是加強事前防范、有效防范企業(yè)法律風(fēng)險的重要措施。各單位嚴格落實法人授權(quán)管理制度，嚴禁無授權(quán)或越權(quán)簽訂合同、開展其他民事活動。集團公司實行兩級合同管理，合同內(nèi)容涉及土地、房產(chǎn)、擔(dān)保、對外投資、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、業(yè)務(wù)外包、委托管理、集團公司“三重一大”等重要合同事項，要經(jīng)集團公司審查會簽后簽訂。非重要事項合同，使用集團公司合同示范文本，經(jīng)各單位履行審查會簽程序后簽訂。未使用集團公司示范文本的，要嚴格執(zhí)行按合同標的大小會簽程序的相關(guān)規(guī)定。大力推廣包括物資買賣、鐵路更新改造工程施工、電梯維保等合同示范文本，推進合同標準化建設(shè)。

4．提升鐵路管理品質(zhì)以化解法律風(fēng)險

鐵路作為高危行業(yè)，合規(guī)管理重要性和迫切性刻不容緩。鐵路企業(yè)要以符合現(xiàn)代企業(yè)治理要求為出發(fā)點，推進現(xiàn)有管理制度規(guī)范化，著力解決現(xiàn)有管理制度與改制后公司章程、運行規(guī)則不一致問題，形成以公司章程為核心、以各管理領(lǐng)域的制度辦法為支撐的管理制度體系，為企業(yè)依法運行、規(guī)范運行、高效運行提供制度保障。法人治理結(jié)構(gòu)更加合理，形成相應(yīng)的考核評價體系及激勵機制，促進公司依法合規(guī)運行。在企業(yè)決策和管理中，要加大對法律風(fēng)險的風(fēng)險等級評估和預(yù)判，不同運營模式要符合法律規(guī)定，始終使鐵路在市場中有生存空間又不觸碰雷區(qū)，這種管控需要市場智慧和對各種法律和政策的精準把握。

作者:劉瑞華 單位:中國鐵路呼和浩特局集團有限公司黨校