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摘要：隨著市場化進(jìn)程的逐步深入，我國旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展暴露出多種矛盾和問題，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)性質(zhì)要求在其發(fā)展中政府必須進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)，政府應(yīng)根據(jù)旅游業(yè)的現(xiàn)行狀況，在作用領(lǐng)域和管理行為上做出相應(yīng)調(diào)整。

關(guān)鍵詞：政府行為；旅游產(chǎn)業(yè)；市場化

1我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化過程中存在的問題

現(xiàn)代企業(yè)制度和靈活的經(jīng)營管理方式在旅游業(yè)的廣泛應(yīng)用，帶來了高效的勞動用工制度和先進(jìn)的經(jīng)營管理模式，極大地推動了我國旅游產(chǎn)業(yè)的市場化進(jìn)程。但是，我國旅游業(yè)的市場化道路并非一帆風(fēng)順，其間也出現(xiàn)了許多問題，具體來說，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明確是旅游業(yè)市場機(jī)制不完善的一個重要標(biāo)志。

我國的旅游業(yè)目前仍處于由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)換的時(shí)期。在這一市場化進(jìn)程中，尚存在著許多不徹底性，由于產(chǎn)權(quán)關(guān)系的不明晰，許多旅游企業(yè)仍然遵從傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制，隸屬于不同的政府主體與行政部門，同時(shí)，傳統(tǒng)的旅游國有企業(yè)在思想體系和接受新觀念方面很保守，缺乏活力，并且對市場的變化不敏感，他們在內(nèi)部管理和決策機(jī)制方面仍然很落后。企業(yè)隸屬于政府部門導(dǎo)致企業(yè)的經(jīng)營很大程度上依賴于政府的行政機(jī)制而非市場機(jī)制。

(2)旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、過度競爭導(dǎo)致旅游行業(yè)整體經(jīng)濟(jì)效益下滑。

在一個較長的時(shí)期內(nèi)，由于旅游市場體系和市場機(jī)制的不完善，導(dǎo)致了旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模的急劇擴(kuò)張，這種狀況在飯店行業(yè)和旅行社行業(yè)尤其突出。某些主管部門沒有發(fā)揮應(yīng)有的宏觀調(diào)控作用，盲目上部門工程和首長工程，更加劇了旅游產(chǎn)業(yè)的低層次的過度競爭，使得行業(yè)的平均利潤率很低，很多企業(yè)陷入經(jīng)營困境，而由于體制和產(chǎn)業(yè)特征的原因，生產(chǎn)要素從行業(yè)中退出難度較大，從而使低利潤或虧損在行業(yè)中長期存在。

(3)急功近利，缺乏可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。

旅游資源分成再生與不可再生的資源兩種，對于可再生資源，應(yīng)充分利用，對于不可再生資源，應(yīng)在“保護(hù)第一”的原則下予以利用。一部分地區(qū)在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)，由于地方利益的驅(qū)動，旅游法制法規(guī)建設(shè)的不完善等原因，急功近利，缺乏可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略眼光。各地區(qū)各自為政，盲目地開發(fā)旅游線路，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，使旅游環(huán)境受到污染，旅游資源遭到破壞。

(4)旅游市場秩序混亂，旅游者權(quán)益受到損害。

在旅游業(yè)發(fā)展之初，一些導(dǎo)游和司機(jī)為賺取回扣，有意將旅游團(tuán)隊(duì)帶到一些質(zhì)次價(jià)高的商店和飯店里購物或就餐；許多地方的“一日游”也存在強(qiáng)買強(qiáng)賣、隨意宰客等現(xiàn)象。這使游客的權(quán)益和安全得不到保障，同時(shí)暴露出我國旅游市場發(fā)育不完善、市場約束機(jī)制不健全等問題。

可以說，以上問題的出現(xiàn)與政府行為是否到位關(guān)系極大，因此，有必要對我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程中的政府行為進(jìn)行分析。

2政府作用于旅游產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程的理論依據(jù)

(1)旅游市場信息的不對稱。

旅游業(yè)的外向性決定了旅游市場的信息不對稱極其嚴(yán)重，旅游目的地相對于旅游者來說通常是陌生的，旅游者所擁有的關(guān)于旅游目的地的信息遠(yuǎn)少于目的地旅游企業(yè)，他們往往選擇接受旅行社的介紹和旅游目的地廣告宣傳所提供的信息，在這種情況下，劣質(zhì)旅游商品因?yàn)槌杀据^低，會用較低的價(jià)格來吸引顧客，游客因?yàn)樾畔⒉粚ΨQ，無法完全區(qū)分優(yōu)質(zhì)和劣質(zhì)旅游產(chǎn)品，提供優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品的旅游企業(yè)就會因削價(jià)競爭而在市場中處于不利地位，最終喪失發(fā)展機(jī)會，從而損害了整個旅游產(chǎn)業(yè)的競爭力，這種現(xiàn)象需要以政府的渠道加強(qiáng)對旅游信息的收集和，對旅游資源進(jìn)行有效整合宣傳，增加旅游者了解旅游產(chǎn)品的信息來源，提高分辨優(yōu)劣產(chǎn)品的能力。

(2)旅游產(chǎn)品的公共物品屬性。

由于旅游產(chǎn)品具有公共物品屬性，同一旅游資源具有共享性和非排他性，因而會產(chǎn)生“搭便車”的現(xiàn)象，這在各類自然、人文景區(qū)中體現(xiàn)得非常明顯。一些跨行政區(qū)域的旅游線路，在開發(fā)過程中牽涉到多個職能部門，不可能完全由企業(yè)運(yùn)作，而必須由政府出面引導(dǎo)，統(tǒng)一協(xié)調(diào)，在互利互惠、相互依賴的前提下，打破行政界限和地域界限，實(shí)現(xiàn)區(qū)域聯(lián)合和部門協(xié)調(diào)，從而有效解決旅游資源開發(fā)和旅游管理中的一系列問題，形成資源合力，確保旅游業(yè)有序的發(fā)展。

(3)旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性。

旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)性是指旅游業(yè)對社會、經(jīng)濟(jì)、文化、環(huán)境等方面所帶來的負(fù)面影響，部分地區(qū)在發(fā)展旅游業(yè)時(shí)，一味地強(qiáng)調(diào)開發(fā)，片面追求經(jīng)濟(jì)效益，缺乏科學(xué)的整體規(guī)劃、環(huán)保意識和持續(xù)發(fā)展意識，對旅游資源的低級消耗，對游客行為缺乏有效的引導(dǎo)和管理，忽視景區(qū)合理容量，以及對投資商、經(jīng)營者的超標(biāo)排污放任自流，這種低效粗放型的旅游發(fā)展模式，是以犧牲不可再生的旅游資源和環(huán)境資源為巨大代價(jià)的，旅游業(yè)的外部不經(jīng)濟(jì)會嚴(yán)重影響旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。外部性的問題也必須由政府采取行政措施加以干預(yù)，依靠經(jīng)濟(jì)、法律和行政等手段，對環(huán)境資源配置進(jìn)行最恰當(dāng)?shù)母深A(yù)來補(bǔ)救“市場失靈”帶來的環(huán)境損失。3政府在旅游產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程中應(yīng)有的行為

在我國旅游業(yè)市場化進(jìn)程的現(xiàn)階段，政府行為應(yīng)該是在市場經(jīng)濟(jì)體制下，按照旅游業(yè)自身的特點(diǎn)，在以市場為主配置資源的基礎(chǔ)上，遵循市場規(guī)律，充分發(fā)揮政府的宏觀調(diào)控作用，主要著眼于彌補(bǔ)市場的缺陷，而不是替代市場直接參與或干預(yù)旅游業(yè)自身的管理與經(jīng)營活動，政府的作用主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

(1)建立政策支持體系，營造公平制度環(huán)境。

政策支持體系是旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展中一個重要組成部分，政府要切實(shí)為旅游業(yè)發(fā)展提供了一個高規(guī)格、全方位的政策支持體系，形成施政權(quán)威較強(qiáng)、覆蓋領(lǐng)域廣闊、扶持措施有力的政策環(huán)境，從旅游業(yè)發(fā)展角度看，旅游政策大致分為兩部分，一是提供政策適當(dāng)傾斜與適度優(yōu)惠，政府應(yīng)在項(xiàng)目審批、工商登記，征用土地、產(chǎn)品、交通運(yùn)輸、稅收等方面實(shí)行優(yōu)惠和傾斜。二是提供開放、公平的制度環(huán)境。政府要通過制定法律法規(guī)和政策。著力于產(chǎn)業(yè)的環(huán)境營造、環(huán)境治理和文化氛圍的創(chuàng)新，創(chuàng)造一個開放的，公平競爭的市場環(huán)境，制定一種公平的、高效率的競爭規(guī)則，鼓勵旅游企業(yè)的創(chuàng)新與合作，建立嚴(yán)格的懲罰約束機(jī)制和質(zhì)量監(jiān)測制度等。

(2)制定本土旅游發(fā)展規(guī)劃。

在旅游發(fā)展規(guī)劃上。政府承擔(dān)的主要是戰(zhàn)略性工作，即明確旅游在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的戰(zhàn)略地位、目標(biāo)、措施、重點(diǎn)和步驟等，政府應(yīng)根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性總體目標(biāo)和發(fā)展戰(zhàn)略，從社會資源分配、旅游資源開發(fā)和保護(hù)，旅游產(chǎn)業(yè)的社會經(jīng)濟(jì)和環(huán)境效益等方面編制旅游業(yè)發(fā)展的總體規(guī)劃，以實(shí)行對旅游發(fā)展的有效把握。對旅游產(chǎn)品的開發(fā)和旅游精品的打造有針對性，規(guī)劃思路和內(nèi)容上要體現(xiàn)開放性，規(guī)劃項(xiàng)目和實(shí)施上要有操作性，規(guī)劃項(xiàng)目的運(yùn)作上要有市場性。防止旅游開發(fā)中重復(fù)建設(shè)的盲目行為、急功近利的短期行為、過度開發(fā)的破壞行為，保障旅游業(yè)健康有序發(fā)展。

(3)加強(qiáng)旅游合作，推進(jìn)旅游目的地形象營銷。

市場經(jīng)濟(jì)是競爭經(jīng)濟(jì)，更是合作經(jīng)濟(jì)，政府在推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程中，尚需加強(qiáng)旅游合作，促進(jìn)旅游地域方面，要有效區(qū)分和培育各組團(tuán)的旅游產(chǎn)品特色，形成旅游發(fā)展的區(qū)域合力。在合作中培育旅游的競爭力。促進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)合作，要有效利用國民經(jīng)濟(jì)中其他產(chǎn)業(yè)資源推進(jìn)旅游發(fā)展，促進(jìn)旅游行業(yè)合作，要與同旅游相關(guān)部門和行業(yè)通力協(xié)作，形成共同支撐旅游和旅游帶動的良性局面。

與此同時(shí)，政府應(yīng)著力推進(jìn)我國旅游目的地形象的營銷，根據(jù)旅游產(chǎn)業(yè)市場化發(fā)展的水平和特點(diǎn)，有計(jì)劃、又步驟的推出不同的旅游主題，形成各旅游組團(tuán)此起彼伏的旅游熱潮。加強(qiáng)旅游營銷效果的評估和旅游市場的調(diào)研分析研究，使旅游營銷具有對市場更好的針對性和對企業(yè)更好的指導(dǎo)性。

(4)加強(qiáng)旅游市場信息供給和管理。

政府要加快建立旅游信息系統(tǒng)和旅游者問訊中心，建立健全信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)對旅游產(chǎn)品和服務(wù)信息的采集、和傳播，提高市場透明度，克服旅游消費(fèi)市場信息不對稱的弊端，要切實(shí)加強(qiáng)旅游者投訴和投訴處理信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)。在旅游行業(yè)中旅游消費(fèi)者受到欺詐后投訴的概率比較低，這是旅游消費(fèi)者進(jìn)行成本收益權(quán)衡之后的均衡結(jié)果，政府應(yīng)該給旅游者提供便捷的投訴途徑，并提高處理投訴的工作效率，以降低投訴的交易成本，建立給投訴者必要的獎勵制度，以增加投訴者的收益，同時(shí)加大對欺詐者的懲罰力度。

(5)提供旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

第一，完善旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，一是構(gòu)筑立體型快速便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，構(gòu)建景區(qū)間快速便捷的公路網(wǎng)絡(luò)，提高景區(qū)可進(jìn)人性能力。二是建好旅游交通要道沿線和景區(qū)的公廁，體現(xiàn)旅游業(yè)“以人為本”的服務(wù)宗旨，三是完善各主要景區(qū)的通訊網(wǎng)絡(luò)、互聯(lián)網(wǎng)、金融服務(wù)、供水、電力、排污設(shè)施改造，積極完善景區(qū)環(huán)保系統(tǒng)建設(shè)。

第二，建立綜合性的政府服務(wù)體系，政府應(yīng)該組織一個由政府機(jī)構(gòu)、行業(yè)組織、金融機(jī)構(gòu)和其他中介機(jī)構(gòu)分工協(xié)作的綜合服務(wù)體系，扶持行業(yè)協(xié)會及各類信息服務(wù)機(jī)構(gòu)和咨詢機(jī)構(gòu)的成長，發(fā)展各種公益性服務(wù)，使旅游企業(yè)共享技術(shù)成果、營銷渠道、客戶資源、市場和技術(shù)信息。

(6)保護(hù)資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在旅游區(qū)開發(fā)時(shí)，政府必須對企業(yè)進(jìn)行有效的管制，通過價(jià)格限制、數(shù)量限制或經(jīng)營許可等，對企業(yè)的開發(fā)經(jīng)營進(jìn)行有效的監(jiān)督與管理。第一，政府應(yīng)在項(xiàng)目的可行性論證上科學(xué)把關(guān)，政府可以將風(fēng)險(xiǎn)分析與管理列入項(xiàng)目的基礎(chǔ)建設(shè)程序，針對旅游區(qū)投資項(xiàng)目的特點(diǎn)制定相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)參考標(biāo)準(zhǔn)，以及所必須采用的風(fēng)險(xiǎn)分析方法和管理方法，對項(xiàng)目的可行性論證進(jìn)行嚴(yán)格把關(guān)，第二，對于已定的投資項(xiàng)目，政府也必須做好監(jiān)督與管理工作。旅游區(qū)域項(xiàng)目是以資源、環(huán)境為經(jīng)營依托，所以政府對企業(yè)的監(jiān)督機(jī)制一定要健全，管理一定要跟上，使企業(yè)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)與經(jīng)營活動按照既定規(guī)劃實(shí)施。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的特殊時(shí)期，改革現(xiàn)行旅游管理體制，明確政府的職能范疇的行為，是我們完成我國旅游產(chǎn)業(yè)市場化進(jìn)程的必然選擇。