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第一部分：現(xiàn)時(shí)代中國(guó)行政所面臨的挑戰(zhàn)與危機(jī)

從本世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)歷史的發(fā)展進(jìn)入鄧小平時(shí)代。在這個(gè)時(shí)代，中國(guó)社會(huì)開始了其第二次革命，其意義不亞于新中國(guó)的誕生，新中國(guó)的建立使中國(guó)擺脫了奴役，建立了獨(dú)立的民族國(guó)家，面向這場(chǎng)改革與開放肇始的第二次革命，鞏固了這個(gè)民族國(guó)家并開始使之?dāng)[脫貧困。這場(chǎng)革命所引起的中國(guó)社會(huì)的變革是史無(wú)前例的。在第二次革命推動(dòng)下，中國(guó)社會(huì)進(jìn)入了由傳統(tǒng)向選定的全面轉(zhuǎn)型時(shí)期。概括起來(lái)，中國(guó)社會(huì)在如下諸方面發(fā)生了巨大變化：

。社會(huì)主導(dǎo)價(jià)值。經(jīng)過(guò)兩次思想解放運(yùn)動(dòng)，發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力已成為社會(huì)主導(dǎo)的價(jià)值取向；

。改革開放。從局部單項(xiàng)向整體系統(tǒng)方向發(fā)展；

。經(jīng)濟(jì)體制。從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向自由競(jìng)爭(zhēng)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡；

。社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)。從農(nóng)業(yè)化社會(huì)向工業(yè)化社會(huì)過(guò)渡；

。社會(huì)結(jié)構(gòu)。從封閉走向開放；

。政治體系。步向民主政治的秩序；

改革開放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)在主導(dǎo)價(jià)值、經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)諸多方面的革命性變革，標(biāo)志著中國(guó)社會(huì)在整體上已經(jīng)進(jìn)入了一個(gè)傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時(shí)期。在這歷史的轉(zhuǎn)型期中國(guó)政府的行政也面臨著歷史上從來(lái)沒(méi)有過(guò)的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)是全方位的，是巨大的。政府行政系統(tǒng)對(duì)外界壓力和挑戰(zhàn)的適應(yīng)與回應(yīng)程度，直接關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，甚至于關(guān)系到政府行政自身的生存與發(fā)展。

挑戰(zhàn)之一：經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與繁榮

在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，中國(guó)的政府行政系統(tǒng)面臨著一個(gè)雙重的挑戰(zhàn)，一是如何維持并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的繁榮與發(fā)展，二是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的變革與轉(zhuǎn)型。

10余年的經(jīng)濟(jì)改革，使中國(guó)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了世人矚目的成果。在整個(gè)世界經(jīng)濟(jì)不景氣的情況下，中國(guó)經(jīng)濟(jì)一直保持較為強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭。改革以來(lái)，中國(guó)的國(guó)民生產(chǎn)總值的增長(zhǎng)率平均每年增長(zhǎng)8。6％，1992年達(dá)到12％，大大超過(guò)6％的計(jì)劃速度。固定資產(chǎn)投資在七五期間累計(jì)完成。19795億元，基本建設(shè)新增了一批生產(chǎn)能力，市逐步走向繁榮，人民生活水平進(jìn)一步獲得改善。單位擴(kuò)散的規(guī)模更加擴(kuò)大，國(guó)家總體實(shí)力和綜合國(guó)力也得到提高。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)也存在一些深層次的問(wèn)題：

。經(jīng)濟(jì)發(fā)展起伏與非均衡，仍未走出“放亂收死”的惡性循環(huán)。以七五為例，頭三年（1986－1988〕，國(guó)民生產(chǎn)總產(chǎn)值平均增長(zhǎng)10。1％、高出計(jì)劃2。6個(gè)百分點(diǎn)。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展失控，不得不進(jìn)行治理整頓，增長(zhǎng)速度明顯下降，后兩年（1989－1900〕，國(guó)民生產(chǎn)總值平均增長(zhǎng)4。0％，比頭三年下降6。1個(gè)百分點(diǎn)，固定投資則為零增長(zhǎng)，五年間，國(guó)民生產(chǎn)總值、國(guó)民收入、固定資產(chǎn)投資年增長(zhǎng)速度的最大落差分別為7。4、7。8和31。5個(gè)百分點(diǎn)。八五初期，經(jīng)濟(jì)過(guò)熱的勢(shì)頭仍然存在，潛伏著危機(jī)。

。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡。七五期間，重點(diǎn)行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料等，由于諸多原因，未得到發(fā)展，有些甚至削弱?；A(chǔ)工業(yè)滯后，運(yùn)輸能力與經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不相當(dāng)。

。經(jīng)濟(jì)效益大幅度滑坡。社會(huì)物耗率大幅度上升，1990年達(dá)65％左右，獨(dú)立核算的工業(yè)企業(yè)資金利稅率大幅度下滑，實(shí)現(xiàn)利稅總額的平均增長(zhǎng)速度上有1?6％，而上繳財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度出現(xiàn)負(fù)值?；窘ㄔO(shè)投資的固定資產(chǎn)交付使用率下降，從六五的75％、下降為73％。盲目引進(jìn)，重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴(yán)重。

。通貨膨脹。按七五期間計(jì)劃要求，信貸資金來(lái)源增加4745億元，貨幣投放量為1000億元，但實(shí)際執(zhí)行，信貸資金運(yùn)用實(shí)際9000億貨幣投放量累計(jì)達(dá)1700億元。全社會(huì)零售物價(jià)大幅度上升，年均增幅達(dá)10?3％，1988年達(dá)18?5％。

。宏觀失控。國(guó)民收入分配出現(xiàn)不合理格局，國(guó)家財(cái)政收入已由1985年26?1％下降到1989年的18％。宏觀調(diào)控機(jī)制未建立起來(lái)。

。人口壓力人口增長(zhǎng)大大加重了經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

因此，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，中國(guó)政府面臨如下幾個(gè)方面的有力挑戰(zhàn)：

。經(jīng)濟(jì)效率。如何使社會(huì)的各種稀有資源實(shí)現(xiàn)合理的、有價(jià)值的配置，以提高資源配置的效率。

。經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。政府如何和運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、行政等各種手段，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)保持增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

。經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定。政府如何和怎樣有效地抑通貨膨脹和保持物價(jià)的基本穩(wěn)定。

。充分就業(yè)。對(duì)這個(gè)這樣一個(gè)人口大國(guó)來(lái)講，實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)是一項(xiàng)極為繁重的任務(wù)和最大的挑戰(zhàn)。據(jù)估計(jì)，到2000年，這個(gè)將需要安排7億左右的勞動(dòng)力就業(yè)。

。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕，實(shí)現(xiàn)公平的收入分配，同時(shí)提高社會(huì)的生產(chǎn)率是一個(gè)既矛盾又統(tǒng)一的，在這方面，政府面臨著挑戰(zhàn)。

為了實(shí)現(xiàn)上述基本目標(biāo)和迎接挑戰(zhàn)，中國(guó)政府行政面臨著對(duì)體制進(jìn)行創(chuàng)新艱巨任務(wù)。從另一個(gè)角度來(lái)看，經(jīng)濟(jì)體制的重組與創(chuàng)新更富于挑戰(zhàn)。政府在體制轉(zhuǎn)換的過(guò)程中，肩負(fù)著制度設(shè)計(jì)者、資源調(diào)動(dòng)著、變革推動(dòng)者、利益協(xié)調(diào)者等諸多的角色，在中國(guó)情況下，政府始終要承擔(dān)變革人的艱巨任務(wù)。從具體體制變革的角度來(lái)看，這一制度創(chuàng)新的目標(biāo)是多元的，如：。建立強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控體系；

。建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的企業(yè)機(jī)制；

。建立統(tǒng)一開放、平等競(jìng)爭(zhēng)、規(guī)則健全的市場(chǎng)體制；

。完善多種經(jīng)濟(jì)共存與共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)；

。建立完善的社會(huì)保障體系。

這些改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的制度性前提。

挑戰(zhàn)之二：政治一體化與政治民主化

從世界各國(guó)的現(xiàn)代化和政治發(fā)展的歷程來(lái)看，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)，政府在政治領(lǐng)域遇到雙重的挑戰(zhàn)，一是政治一體化的挑戰(zhàn)，二是政治民主化的挑戰(zhàn)。前者意味著民族國(guó)家的確立，政府權(quán)威的建立政治共同體的維持和政治秩序與政治穩(wěn)定的維持，后者意味著一種開放民主的政治體系的建立和發(fā)展。

從中國(guó)的情形來(lái)看，由于傳統(tǒng)因素的廣泛存在，現(xiàn)代性因素的缺乏，民間現(xiàn)代化推動(dòng)力量的相對(duì)弱小，變革規(guī)模龐大以及時(shí)間幅度上的緊迫性，激烈競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)際環(huán)境，這些決定了政府行政在現(xiàn)代化過(guò)程中要發(fā)揮重要作用，政府無(wú)疑要成為現(xiàn)代化的組織者和推動(dòng)者。同時(shí)政府權(quán)威的建立和政治秩序的維持和存在愈發(fā)顯得重要。也正是這個(gè)意義上，政治穩(wěn)定與秩序是現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵前提之一。

中國(guó)目前正處于社會(huì)的轉(zhuǎn)型時(shí)期，存在者誘發(fā)政治非穩(wěn)定的環(huán)境與條件，這使得政府在維持和發(fā)展一體化的政治方面也面臨著挑戰(zhàn)，這些因素和挑戰(zhàn)在于：

?政府權(quán)威的確立。依據(jù)韋伯的權(quán)威理論，我國(guó)正處于一個(gè)由傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威向法律與理性的權(quán)威的轉(zhuǎn)換過(guò)程。中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程，社會(huì)變遷和公民民主意識(shí)的覺(jué)醒，在不斷顯然著傳統(tǒng)權(quán)威和魅力權(quán)威的基礎(chǔ)，而真正的法律的權(quán)威并未完全建立起來(lái)，這樣便有可能形成所謂的“權(quán)威真空”。因此建立法律的秩序政治，樹立理性與法律的權(quán)威是政府權(quán)威確立的基礎(chǔ)。

?政治共識(shí)的達(dá)成。政治共識(shí)的達(dá)成是政治一體化的社會(huì)心理基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為對(duì)基本的核心政治價(jià)值的一致性認(rèn)知，對(duì)社會(huì)政治變革基本取向的一致性認(rèn)知，的基本的公共政策選擇的一致性認(rèn)知。在這方面，中國(guó)政府面對(duì)著“左”的意識(shí)形態(tài)的挑戰(zhàn)和“右”傾思潮的干擾。

?政治利益的協(xié)調(diào)。改革使傳統(tǒng)的一元利益格局改變?yōu)槎嘣睦娓窬?，中?guó)社會(huì)已經(jīng)形成了具有不同利益需求的社會(huì)群體和階層，盡管在大的利益一致的前提條件下。因此，如何使不同階層和群體，甚至不同地域和個(gè)人的利益得表達(dá)，并使利益得到綜合與滿足，消彌政治沖突的關(guān)鍵所在，也是政治一體化的社會(huì)基礎(chǔ)，因此，政治體系要建立一種利益表達(dá)與實(shí)現(xiàn)機(jī)制，起到政治安全閥的作用。

?政治腐敗的整肅。政治腐敗在任何時(shí)代和國(guó)度均是引發(fā)政治危機(jī)的誘因和根源之一。政治腐敗不僅造成資源浪費(fèi)，更重要的是引起政治不穩(wěn)定與社會(huì)瓦解，使政治的合法性受到削弱。在當(dāng)代中國(guó)，腐敗已成為中國(guó)社會(huì)的公害和公憤所在。治吏懲貪、廉潔政府是回應(yīng)政治一體化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵點(diǎn)之一。

與政治一體化挑戰(zhàn)的另一個(gè)挑戰(zhàn)是來(lái)自政治民主化方面。在中國(guó)，民主化的壓力來(lái)自以幾個(gè)方面：

?現(xiàn)代化國(guó)家的“政治民主化”的“示范效應(yīng)”。

?社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形成的經(jīng)濟(jì)民主化的壓力。

?公民政治意識(shí)與參與意識(shí)的形成。

?民主政治體制的薄弱。

?政治動(dòng)員。

由于上述因素的存在，中國(guó)民主化面臨著參與危機(jī)問(wèn)題。即隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)動(dòng)員程度的提高，越來(lái)越多的社會(huì)成員產(chǎn)生政治參與的要求，而政治制度化的程度又較低，難以承受太多的政治參與，而導(dǎo)致政治非穩(wěn)定。

同時(shí)，就民主化而言，中國(guó)政府也同樣面臨著政治制度化的挑戰(zhàn)，即使民主政治走向制度化、法治化的軌道。

挑戰(zhàn)之三：社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步

在社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域，世界存在著一個(gè)共識(shí)，那就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。人們已拋棄了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)這單一衡量發(fā)展的陳舊指標(biāo)，代之而起的是整個(gè)社會(huì)生態(tài)的均衡發(fā)展。從中國(guó)來(lái)看，社會(huì)發(fā)展的挑戰(zhàn)甚至比經(jīng)濟(jì)的挑戰(zhàn)更加嚴(yán)峻。在這方面，中國(guó)政府行政面對(duì)著如下四種社會(huì)危機(jī)：?人口危機(jī)。中國(guó)是世界上人口最多的國(guó)家，同時(shí)，也是人力資源困乏的國(guó)家。其總體的特征表現(xiàn)為人口增長(zhǎng)過(guò)快，人口質(zhì)量低下，人力資源投資強(qiáng)度低，效益差。在11億多的人口之中，文盲和低素質(zhì)人口眾多，根據(jù)1990年人口普查，文盲半文盲絕對(duì)人口大約有1?8億人，約占世界文盲人數(shù)的四分之一?？?cè)丝诘钠骄幕潭鹊停?990年，平均文化程度5?5年，不足小學(xué)畢業(yè)。就業(yè)人口文化程度低，文盲與小學(xué)文化程度加在一起約占總就業(yè)人口的62％。人力資源投資強(qiáng)度較低，教育支出僅占國(guó)民生產(chǎn)總值的3％左右，低于發(fā)達(dá)國(guó)家水平（6?1％〕，也低于不發(fā)達(dá)國(guó)家（4％〕。而且基礎(chǔ)教育投資不足。這種現(xiàn)狀使中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)所需的供量不足。人口多，也使中國(guó)面臨著嚴(yán)峻的就業(yè)壓力，估計(jì)到2000年，全國(guó)勞動(dòng)力總數(shù)為8?1億未幾年，是中國(guó)人口增長(zhǎng)的高峰時(shí)期，如何遏制人口的增長(zhǎng)速度，這直接關(guān)系到中國(guó)現(xiàn)代化的成功。

?生態(tài)危機(jī)。人類生存所依賴的四大生物系統(tǒng)：海洋、森林、牧場(chǎng)、農(nóng)田在中國(guó)已不同程度地遭受損害，已經(jīng)負(fù)擔(dān)過(guò)重。例如，我國(guó)國(guó)土面積144億畝，但耕地面積僅有15億畝，水資源總量為28萬(wàn)億立方米，人均占有量約2700立方米，排世界第84位，缺水已成為全國(guó)性普遍現(xiàn)象。我們必須真正地考慮社會(huì)發(fā)展中人與自然的和諧發(fā)展問(wèn)題。

?社會(huì)危機(jī)。在這方面，中國(guó)政府也面臨著來(lái)自兩個(gè)領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，一是轉(zhuǎn)型時(shí)期的社會(huì)失范，二是社會(huì)保障體系的重建。改革開放和社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的大量社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)失范，意味著社會(huì)整合的任務(wù)更加艱巨。而建立新的社會(huì)保障體系對(duì)于中國(guó)社會(huì)來(lái)講，具有促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)穩(wěn)定的雙重重要意義。

中國(guó)社會(huì)的改革以及由此而引起的第二次革命使中國(guó)社會(huì)從整體上變得更加開放。然而，掌握公共權(quán)力的政府行政體系仍然處于一個(gè)相對(duì)封閉的狀態(tài)，與整個(gè)中國(guó)社會(huì)開放與變革形成了較大的反差，形成了社會(huì)體系與政府行政體系之間的“制度差”。其主要表現(xiàn)為一系列行政的危機(jī)，這些危機(jī)有些是明顯的有些是潛在的。

（1〕傳統(tǒng)行政價(jià)值的困惑

我們傳統(tǒng)的行政價(jià)值取向與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)意識(shí)形態(tài)之間存在著激烈的沖突，這種沖突表現(xiàn)為：

?全能政府與有限政府的沖突。在傳統(tǒng)上，我們將政府視為一個(gè)無(wú)所不知，無(wú)所不能的超人。政府在整個(gè)社會(huì)中扮演著一個(gè)高度集中化的資源配置的角色。事實(shí)上，與市場(chǎng)失敗相比，“政府失敗”在中國(guó)更為明顯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)這種全能政府觀念提出最大的挑戰(zhàn)。我們需要重新認(rèn)識(shí)與評(píng)估政府公共權(quán)力的限度與職能。?維持行政與發(fā)展行政的沖突。在傳統(tǒng)的觀念中，政府是一個(gè)守夜的警察和父親，秩序在整個(gè)行政體系的目標(biāo)體系中占主導(dǎo)位置，行政的政治化表現(xiàn)最為明顯，事實(shí)上，發(fā)展生產(chǎn)力是政府最核心的職能與任務(wù)，在這里，我們需要重新認(rèn)識(shí)政府職能的總體變化。

?權(quán)力行政與科學(xué)行政的沖突。行政固然是行政權(quán)力的行使，但更為重要的是科學(xué)的運(yùn)用。政府行政本身應(yīng)是科學(xué)與理性的體現(xiàn)，也就是知識(shí)權(quán)力的體現(xiàn)。因此，在現(xiàn)代中國(guó)行政中，我們需要樹立科學(xué)的價(jià)值，跨越權(quán)力的孤島。?管制行政與服務(wù)行政的沖突。在現(xiàn)代社會(huì)，政府行政機(jī)關(guān)在本質(zhì)上是社會(huì)服務(wù)機(jī)關(guān)。這不僅取決于國(guó)家的性質(zhì)，也取決于公共權(quán)力的目的和性質(zhì)。政府不僅是單純的管制行政，而是為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的行政，是除弊興利的行政。在這方面，我們需要實(shí)現(xiàn)從干預(yù)行政走向服務(wù)的行政。

?因襲的行政與創(chuàng)新行政的沖突。中國(guó)社會(huì)的不斷變革與發(fā)展，要求政府的行政不因襲于習(xí)慣與經(jīng)驗(yàn)，墨守成規(guī)，率由舊章，而需根據(jù)日新月異的事態(tài)衍化，本革新精神，積極努力，自動(dòng)奮發(fā)，不斷創(chuàng)新。應(yīng)由被動(dòng)到主動(dòng)，而非深居官署、養(yǎng)尊處優(yōu)。?人治的行政與法治行政的沖突。傳統(tǒng)行政最大的弊端之一在于“以意為治”的人治，所謂“以權(quán)代法”以言代法，隨人定法，法無(wú)常勢(shì)，管理依領(lǐng)導(dǎo)者的好惡、情感為取向，政府行政缺乏規(guī)則。在社會(huì)大變革的今天，人治行政將行政與社會(huì)之間的沖突和政府行政權(quán)威的危機(jī)。

（2）全能政府與行政權(quán)力的危機(jī)

在改革之前，中國(guó)是一個(gè)行政權(quán)力統(tǒng)治的時(shí)代，從一定程度上來(lái)講，我們的政府是一個(gè)“全能的政府”。政府對(duì)整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活實(shí)現(xiàn)高度的控制。政府直接控制生產(chǎn)’交換、分配的每一個(gè)環(huán)節(jié)，政府行使了資源配置，收入分配方面幾乎所有的職能。人們習(xí)慣用行政－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)高度一體化來(lái)形容這種體制的基本特征。

這種以行政權(quán)力為中心的管理體制直接導(dǎo)致：

?資源配置效率低下；

?經(jīng)濟(jì)的周期性波動(dòng)；

?社會(huì)創(chuàng)新動(dòng)力的缺乏；

?政府體制的官僚化傾向；

?尋租與政治腐敗。

社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)理論的提出和實(shí)行，這種行政權(quán)力占統(tǒng)治地位的行政管理體制顯然遇到更嚴(yán)厲的挑戰(zhàn)，這種體制在現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)為一系列制度上的沖突：

?計(jì)劃與市場(chǎng)的沖突；

?集中與分散的沖突；

?微觀管理與宏觀管理的沖突；

?直接管理與間接管理的沖突；

?部門管理與行業(yè)管理的沖突；

?法治管理與人治管理的沖突。

上述的沖突，意味著必須對(duì)權(quán)力體制進(jìn)行革命性的變革。

（3）行政國(guó)家的危機(jī)

全能政府、權(quán)力集中所引發(fā)的中國(guó)行政的第三次危機(jī)在于膨脹的機(jī)構(gòu)，人員的臃腫，財(cái)政的危機(jī)。

?急劇膨脹的機(jī)構(gòu)

改革開放以來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院曾多次下發(fā)文件，要求各級(jí)黨委、政府嚴(yán)格控制機(jī)構(gòu)設(shè)置的數(shù)量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施，但是并未達(dá)到預(yù)期效果。

有資表明，目前全國(guó)省級(jí)黨政機(jī)關(guān)的廳（局）級(jí)機(jī)構(gòu)多達(dá)2100個(gè)，平均每個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）設(shè)置一百多個(gè)，超過(guò)中央編委規(guī)定的機(jī)構(gòu)限額15個(gè)左右，而全國(guó)地區(qū)一級(jí)黨設(shè)機(jī)構(gòu)平均設(shè)置50多個(gè)，地級(jí)市65個(gè)，縣一級(jí)45個(gè)。我國(guó)目前縣級(jí)以上黨政機(jī)關(guān)常設(shè)機(jī)構(gòu)，超限總數(shù)高達(dá)3萬(wàn)多個(gè)。

在常設(shè)機(jī)構(gòu)之中的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)也是無(wú)法統(tǒng)計(jì)某地區(qū)常設(shè)機(jī)構(gòu)是29個(gè)（這在地區(qū)一級(jí)中是較少的）但在29個(gè)工作部門之中競(jìng)有236個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，人員比例占地區(qū)行署干部的43％。

非常設(shè)機(jī)構(gòu)之多在中國(guó)更是令人瞠目結(jié)舌。有些省市的非常設(shè)機(jī)構(gòu)有130個(gè)之多。且許多非常設(shè)機(jī)構(gòu)在實(shí)際上已經(jīng)成為常設(shè)機(jī)構(gòu)。

事業(yè)單位盲目發(fā)展。以安徽省為例，1983－1988年，全省事業(yè)單位由31009個(gè)增加到48484個(gè)，人員由50?6萬(wàn)人增加到67?27萬(wàn)人，增長(zhǎng)33％。

機(jī)構(gòu)升級(jí)成風(fēng)。近兩年來(lái)，全國(guó)各地機(jī)構(gòu)升級(jí)蔓延成風(fēng)，有縣升市的有縣級(jí)市升地級(jí)市的，處級(jí)單位升廳（局）級(jí)單位的，甚至非常設(shè)機(jī)構(gòu)也要求升級(jí)。機(jī)構(gòu)升格、官員升級(jí)、待遇改變，醉翁之意不在酒也。

?急劇膨脹的人員

據(jù)統(tǒng)計(jì)，1979年全國(guó)靠財(cái)政預(yù)算支付工資的人員為1500萬(wàn)，到1991年已增加到3400萬(wàn)每年均以100多萬(wàn)人的速度增長(zhǎng)。我國(guó)現(xiàn)有在編的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員，加上編外人員和各種翻牌公司的人員1，機(jī)關(guān)人數(shù)多達(dá)4000萬(wàn)。這么一支龐大的機(jī)關(guān)人員隊(duì)伍，也是世界奇觀之一。

在這支龐大的機(jī)關(guān)人員隊(duì)伍之中，超編現(xiàn)象十分普遍，從全國(guó)情況來(lái)看，縣以上各級(jí)黨政群機(jī)關(guān)超編約60萬(wàn)人，縣級(jí)超編30萬(wàn)人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)超編214萬(wàn)人。多數(shù)省份超編，有些超過(guò)50％

具體到地方，情況依然如此。

以山西省為例，1990年同1984年相比，省機(jī)構(gòu)增加54?8％地市處級(jí)以上單位增加87?4％、科級(jí)以上單位增加94?2％，省直機(jī)關(guān)處級(jí)以上單位增加60?9％，到1990年，全省財(cái)政供養(yǎng)人數(shù)由1985年的63萬(wàn)人增加到91萬(wàn)人。1987年－1990年，全省黨、政、群、事業(yè)機(jī)關(guān)超編率分別為41?5％、34?6％、39?3％、34?7％

?財(cái)政危機(jī)

由于機(jī)構(gòu)臃腫，冗員太多，國(guó)家財(cái)政不堪重負(fù)，使本來(lái)有限的財(cái)力更加捉襟見(jiàn)肘。據(jù)財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，1980年全國(guó)行政事業(yè)費(fèi)開支為404億元，到1991年遠(yuǎn)大1400億元以上，增加了2?5倍，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于同期財(cái)政收入與支出的增長(zhǎng)幅度。目前，全國(guó)行政事業(yè)費(fèi)的開支已占到整個(gè)財(cái)政收入的40％以上。而全國(guó)1898個(gè)縣中，有1091個(gè)發(fā)生財(cái)政赤字，占縣總數(shù)的57％左右。

全國(guó)財(cái)政如此，大多數(shù)省的財(cái)政危機(jī)則更為明顯和嚴(yán)重。山西省1980年－1990年十余年中，財(cái)政負(fù)擔(dān)的行政事業(yè)人員凈增33萬(wàn)人，同于行政的財(cái)政支出，平均每年遞增14?9％，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于財(cái)政收入增長(zhǎng)9?95％的速度。1990年全省財(cái)政同于生產(chǎn)建設(shè)方面的支出占總支出的比重由1980年的55?85下降到23?5％，而用于“吃飯”部分的支出則由44?4％上升到76?5％。全省118個(gè)縣中，由“吃飯財(cái)政”進(jìn)一步變?yōu)椤梆囸I財(cái)政”，1991年，赤字縣50個(gè)左右赤字總額達(dá)億元。

甘肅省1980年行政事業(yè)人員只有20萬(wàn)人，1990年則高達(dá)66萬(wàn)人，當(dāng)年的33億元的地方財(cái)政收入，有26億被用于吃飯財(cái)政。

河南省1990年的行政事業(yè)費(fèi)占全部財(cái)政收入的近70％。

安徽省70％以上的縣，全部財(cái)政收入用于“人頭費(fèi)”開支。

全國(guó)為數(shù)不少的省份，財(cái)政收入的65％以上用于行政事業(yè)費(fèi)開支，大多數(shù)縣80％－90％的財(cái)政收入用于行政事業(yè)費(fèi)開支。

機(jī)構(gòu)、人員、財(cái)政三大危機(jī)使中國(guó)這個(gè)行政國(guó)家處于巨大的危機(jī)之中。

（6）

（4）政府生產(chǎn)能力低下

與行政國(guó)家危機(jī)相連系的，是中國(guó)政府生產(chǎn)能力的危機(jī)－政府管理效率的低下與官僚主義的盛行。－－1980年鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制的改革》中，對(duì)中國(guó)式的官僚主義作了如下的描述：“高高在上，濫用權(quán)力，脫離群眾，脫離實(shí)際，好擺面子，好說(shuō)空話，，思想僵化，墨守成規(guī)，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負(fù)責(zé)任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動(dòng)輒訓(xùn)人，打擊報(bào)復(fù)，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等”。并提出上述現(xiàn)象“無(wú)論在我們的內(nèi)部事務(wù)中，或是在國(guó)際交往中，都已達(dá)到令人無(wú)法容忍的地步”。政府生產(chǎn)力危機(jī)由此引發(fā)。

第二部分：體制的創(chuàng)新與行政發(fā)展的新圖式

現(xiàn)時(shí)代中國(guó)政府行政的危機(jī)，從本質(zhì)上來(lái)講，是一種體制的危機(jī)和體制的失效。這種體制的危機(jī)與失效不僅僅來(lái)源傳統(tǒng)的體制設(shè)計(jì)，更重要的是來(lái)自現(xiàn)實(shí)的中國(guó)的發(fā)展與變化－－行政生態(tài)環(huán)境的變化。傳統(tǒng)的行政體制，是那個(gè)時(shí)代的產(chǎn)物沒(méi)有一個(gè)政府體制，沒(méi)有一部憲章是永存的。過(guò)去的是歷史，而我們所要作的是在歷史發(fā)展所演生的新文明的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)并建立一個(gè)更適宜的政府行政體制。從這個(gè)意義上，現(xiàn)時(shí)代中國(guó)的行政改革，是對(duì)政府自身的革命，這種政府革命需要變革的不僅僅是政府的公共政策，不僅僅是對(duì)舊體制的修補(bǔ)或調(diào)整，而是一個(gè)體制上的創(chuàng)新。這一體制創(chuàng)新的基本目標(biāo)在于，建立一種：

?與經(jīng)濟(jì)體制的變化以及與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府行政體制；

?與發(fā)展社會(huì)主義民主政治相適應(yīng)的行政體制；

?一種更適應(yīng)動(dòng)蕩－非均衡環(huán)境下的行政體制；

?一種具有更高的政府生產(chǎn)力的行政體制。

據(jù)此，九十年代以至未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期，中國(guó)行政變革與行政發(fā)展的目標(biāo)取向在于以下幾個(gè)大的方面：

1、市場(chǎng)化與親市場(chǎng)的政府

社會(huì)中的任何體制（政治的、行政的、經(jīng)濟(jì)的）其基本的功能在于通過(guò)一定的制度安排和運(yùn)行規(guī)則的設(shè)定，在社會(huì)范圍內(nèi)進(jìn)行資源的有效配置和分配，從而達(dá)到效率、公正的目的。在如何有效地進(jìn)行資源的配置方面，始終存在著（無(wú)論理論上還是在實(shí)踐中）政府與市場(chǎng)之爭(zhēng)。從理論上講，在社會(huì)化協(xié)作性的大生產(chǎn)之中，無(wú)論是政府作為資源配置的主體，還是市場(chǎng)作為資源配置的主體，均是不同的資源配置方式，皆有其優(yōu)點(diǎn)，也有其失敗之處，問(wèn)題的估計(jì)不在于資本主義制度還是社會(huì)主義制度，而在于那種資源配置體現(xiàn)更為有效，更富于效率和效益，即促進(jìn)社會(huì)主義生產(chǎn)力的發(fā)展。近一年多，世界的經(jīng)濟(jì)理論研究和經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的現(xiàn)實(shí)表明，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)存在著誤區(qū)和失敗之處。但與市場(chǎng)的失敗相比，政府的失?。╣overnemrntfaiture）則顯得更為明顯，傳統(tǒng)上實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展便證明了這一點(diǎn)，中國(guó)的情形也不例外。

（7）

政府作為社會(huì)資源配置的主體，其實(shí)現(xiàn)資源配置的核心是由集中化計(jì)劃統(tǒng)籌宏觀的甚至微觀的資源配置決策，并以此作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的標(biāo)尺。從理論上講，這種集中化的資源配置也可能是有效的，它可以保證一種均衡的經(jīng)濟(jì)體系，保證重大比例關(guān)系的合理和一種經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。但是，要實(shí)現(xiàn)集中化的資源配置，必須符合以下基本條件或滿足以下假設(shè)：

?完全信息假設(shè)。政府對(duì)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的諸方面擁有完全的，全部的、準(zhǔn)確的信息。

?完全偏好假設(shè)。政府必須了解并掌握社會(huì)人的一切價(jià)值偏好，并且能排出偏好優(yōu)次程序。

?利益一致假設(shè)。社會(huì)中存在單一的利益主體，不同利益的差別不存在。

?純粹理性假設(shè)。政府能夠制定出所有解決經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的方案，并能從中擇取最優(yōu)的方案。

?道德人假設(shè)。政府是中立的，無(wú)偏向的，公正的和無(wú)私的，政府官員及其群體沒(méi)有特殊的利益。

?交易成本為零。不存在交易成本，只有生產(chǎn)成本。

很顯然，要實(shí)現(xiàn)上述的基本假設(shè)在現(xiàn)實(shí)中無(wú)近乎于“烏托邦”的設(shè)想。從中國(guó)幾十年實(shí)行行政權(quán)力經(jīng)濟(jì)的情況來(lái)看，這種集中化的資源配置體制存在著致命的缺點(diǎn)和錯(cuò)誤：目標(biāo)上的盲目性，決策上的集權(quán)性和僵死，經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力機(jī)制的缺乏，大規(guī)模的交易成本，政府管理機(jī)構(gòu)的官僚化，尋租與政治腐敗，上述缺陷使中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于周期性波動(dòng)和低效率的發(fā)展?fàn)顩r。那么，用什么樣的政府經(jīng)濟(jì)管理體制或者資源配置方式來(lái)取代這種以政府為核心的，行政化的，集中化的資源配置方式呢？國(guó)外的實(shí)踐和中國(guó)的改革的初步成效證明了市場(chǎng)化和親市場(chǎng)的政府(marketfriendiygovernment)是一種可供尋租的，具有明顯比較優(yōu)勢(shì)的資源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市場(chǎng)化，其涵義不在于放棄政府對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活的管理和控制，也并不意味著“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意義在于使市場(chǎng)作為社會(huì)資源配置的主體，政府對(duì)市場(chǎng)依據(jù)一定的方式進(jìn)行一定程度的宏觀管理、行政指導(dǎo)和行政管制。市場(chǎng)化對(duì)于政府而言，它意味著政府的作用和政府在社會(huì)經(jīng)濟(jì)中的角色要發(fā)生一個(gè)大的變化。概括起來(lái)，政府要由傳統(tǒng)的“全能政府”轉(zhuǎn)向“親市場(chǎng)的政府”所謂“親市場(chǎng)的政府”意思是政府作用的力點(diǎn)在于：

?宏觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)總量的平衡；

?政府比較優(yōu)勢(shì)之處，如秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品；

?市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的失靈領(lǐng)域，如外部經(jīng)濟(jì)；

?社會(huì)利益的公正分配和協(xié)調(diào)。

同樣，親市場(chǎng)的政府意味著政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和指導(dǎo)是富于彈性的，重實(shí)效的（除非很明顯需要干預(yù)，否則讓市場(chǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)），這種干預(yù)是公開的，透明的，服從規(guī)則的（而不是服從于官員的意志）。

從世界范圍內(nèi)的情況來(lái)看，市場(chǎng)化不僅是中國(guó)以及傳統(tǒng)上實(shí)行計(jì)劃體制國(guó)家的選擇，即使在實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的資本主義國(guó)家之中，也同樣呈現(xiàn)“再市場(chǎng)化”的浪潮。從1980年到1988年間，英國(guó)40％以上的國(guó)營(yíng)企轉(zhuǎn)為私營(yíng)。從智利到土爾其，從巴西到孟加拉，大約100個(gè)國(guó)家采取市場(chǎng)化的政府改革策略。在美國(guó)，傳統(tǒng)上被視為理所當(dāng)然的國(guó)營(yíng)部門，如鐵路、郵政、社

（8）

會(huì)保障，也在試行或者推行私有化。市場(chǎng)化已成為世界性的變革目標(biāo)選擇之一

2、行政權(quán)力的分散化

在政府管理領(lǐng)域，權(quán)力資源的集中不足或者過(guò)度分散同樣是最為危險(xiǎn)的事情。在任何時(shí)期和任何國(guó)度，沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大而又權(quán)威的政府，沒(méi)有公認(rèn)的法律、秩序和正義，無(wú)大家共同遵守的規(guī)則，只有導(dǎo)致群龍無(wú)首、一盤散沙、爭(zhēng)權(quán)奪利、相互爭(zhēng)斗，乃至天下大亂和社會(huì)的崩潰。這一點(diǎn)，我們可以從歷史上的混戰(zhàn)與割據(jù)，當(dāng)代世界熱點(diǎn)地區(qū)的沖突和暴亂得到明顯的佐證。

同樣，從歷史和現(xiàn)實(shí)的情況來(lái)看，權(quán)力資源的過(guò)分集中所引起的專制與獨(dú)裁，對(duì)民主自由的扼殺，對(duì)基本人權(quán)的踐踏，社會(huì)發(fā)展的僵化和活力的缺乏以及其他的社會(huì)性災(zāi)難，同樣在歷史和現(xiàn)實(shí)的世界存在

從世界范圍內(nèi)的行政發(fā)展的狀況來(lái)看，那種中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)在世界范圍內(nèi)日趨于被分權(quán)化的趨向所代替，代之而起的是有限集權(quán)的、分散化的、非集中的、更富于靈活和彈性的分權(quán)性權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在整個(gè)工業(yè)文明的發(fā)展過(guò)程中，隨著大工業(yè)、大公司的現(xiàn)代化協(xié)作生產(chǎn)代替自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，集中化、專業(yè)化、同步化、標(biāo)準(zhǔn)化成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)作的基本特征，權(quán)力首先在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域被集中起來(lái)，中央集權(quán)式的管理被視為工業(yè)社會(huì)最先進(jìn)的管理方式。與此同時(shí)，政府的權(quán)力也前所未有的被強(qiáng)化起來(lái)，在推動(dòng)這種集權(quán)化的力量之中，經(jīng)濟(jì)危機(jī)、世界大戰(zhàn)、社會(huì)問(wèn)題、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)成為最主要的力量。因此，在世界主要國(guó)家內(nèi)，我們可以看到的是政府職能日益強(qiáng)化，作用范圍日趨擴(kuò)張，決策權(quán)力越來(lái)越集中。現(xiàn)代國(guó)家成為“行政國(guó)家”。

中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在中國(guó)走向現(xiàn)代化的過(guò)程中，以及在世界各國(guó)的現(xiàn)代化過(guò)程中的確存在著其比較的優(yōu)勢(shì)，這些比較優(yōu)勢(shì)在于：

?政府擁有廣泛的權(quán)威實(shí)現(xiàn)自己的目標(biāo)，即使這些目標(biāo)并不是社會(huì)成員廣泛認(rèn)同和支持的。

?有實(shí)現(xiàn)較大的社會(huì)變革，應(yīng)付某些突然事件的可能性。

?中央當(dāng)局更有可能對(duì)任何決策在長(zhǎng)期的成本－收益基礎(chǔ)上進(jìn)行評(píng)估而不是局限于短期的利益。

?發(fā)揮整體的比較優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的可能性。

?能夠?qū)⑾∪辟Y源集中于最主要和關(guān)鍵的發(fā)展領(lǐng)域。

?存在著把外部經(jīng)濟(jì)內(nèi)在化的可能性。

?保證政令的統(tǒng)一和秩序與穩(wěn)定的實(shí)現(xiàn)。

中央集權(quán)化的實(shí)質(zhì)是由單一性取代多元性，這也正是其比較優(yōu)勢(shì)產(chǎn)生的主要原因。但是，福兮禍之所倚焉，其缺點(diǎn)是不能適應(yīng)多元化的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)代的社會(huì)最顯著的特點(diǎn)在于其開放性和多元性，正是在這一點(diǎn)上，中央集權(quán)制受到了挑戰(zhàn)。當(dāng)代社會(huì)的發(fā)展，呈現(xiàn)出新的趨勢(shì)：?多元價(jià)值的存在與發(fā)展；

?社會(huì)利益的多元化；

?社會(huì)環(huán)境的動(dòng)蕩不安；

?變革速度、強(qiáng)度、范圍的加強(qiáng)；

?民主政治的發(fā)展；

（9）

?地區(qū)主義的興起；

?國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化與國(guó)際化。

在整個(gè)社會(huì)走向開放和多元的情況下，由一個(gè)最高權(quán)力中心發(fā)號(hào)施令的作法似乎變得更加困難。中央集權(quán)制面臨著自身無(wú)法克服的弱點(diǎn)：?對(duì)變化了的環(huán)境的悉知能力較差；

?信息獲取的困難和偏差；

?集中化決策的滯后；

?溝通與協(xié)調(diào)的困難；

?缺乏動(dòng)力機(jī)制；

?刻板與缺乏彈性；

?環(huán)境進(jìn)行變革和適應(yīng)的能力較差；

?對(duì)于創(chuàng)新精神和動(dòng)機(jī)的抑制；

?與民主政治的取向相沖突。

同樣，中央集權(quán)制潛伏著一種巨大的危機(jī)的可能性，一旦當(dāng)中央政府的決策發(fā)生失誤，便可導(dǎo)致全局性的動(dòng)蕩和危機(jī)。

從中國(guó)具體的情況來(lái)看，傳統(tǒng)行政體制最大的弊病在于權(quán)力集中。1980年，鄧小平在《黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》這篇綱領(lǐng)性的文件中，便深刻地指出我國(guó)管理體制最大的弊端在于權(quán)力過(guò)分集中，其它種種弊端都直接或間接地與權(quán)力集中有關(guān)。這種集中化的權(quán)力體制產(chǎn)生的主要根源在于革命戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期的集權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)體制，在于蘇聯(lián)模式的影響和歷史上封建專制主義的影響，在于集中化的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，客觀上也有中國(guó)當(dāng)時(shí)的特殊環(huán)境有關(guān)。中央集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在中國(guó)現(xiàn)代化過(guò)程中發(fā)揮了一些積極的作用（如上所述的），但這種集權(quán)的弊病也是明顯的：

?權(quán)力過(guò)分集中會(huì)導(dǎo)致個(gè)人專斷，妨礙民主政治；

?權(quán)力集中導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、層次重疊和工作上的低效率；

?權(quán)力過(guò)分集中導(dǎo)致官僚主義；

?權(quán)力過(guò)分集中滋生特權(quán)和政府的腐??；

?權(quán)力過(guò)分集中導(dǎo)致管理的僵化。

要改變目前存在的中央集權(quán)制的誤區(qū)和弊病，唯一可供的選擇目標(biāo)是走分權(quán)化的道路。

分權(quán)化，從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，它比中央集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著明顯的比較優(yōu)勢(shì)，這種比較優(yōu)勢(shì)在于：

?促使政治體制更加開放和民主化；

?有助于個(gè)人的政治的、經(jīng)濟(jì)的和社會(huì)的自由；

?確保政府的決策更加符合民眾的意愿，實(shí)現(xiàn)“近點(diǎn)”決策以加速?zèng)Q策的過(guò)程和實(shí)施的效率；

?社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)免受中央當(dāng)局方面所犯重大錯(cuò)誤的損害；

?在對(duì)環(huán)境變化的適應(yīng)方面，具有巨大的靈活性；

（10）

?用于不同單位被賦予決策的權(quán)限不同，存在著發(fā)揮主動(dòng)性和創(chuàng)造性的廣闊天地，整個(gè)國(guó)家都可以從公共決策的創(chuàng)新和試驗(yàn)中獲取收益。

?管理的層次和環(huán)節(jié)被減輕，行政效率的提高有望達(dá)到。

?不同層級(jí)、單位之間的互相競(jìng)爭(zhēng)能夠產(chǎn)生改進(jìn)公共服務(wù)的效果。

?減輕中央政府的壓力和行政管理的負(fù)擔(dān)減少了用同一政策管理整個(gè)國(guó)家而造成的混亂。

因此，分權(quán)制是一種適應(yīng)非均衡環(huán)境下的，多元化社會(huì)的一種有機(jī)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而不是一種機(jī)械式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。它的特點(diǎn)是由多元化權(quán)力來(lái)解決多元化社會(huì)問(wèn)題。

從中國(guó)的具體情況來(lái)看，分權(quán)化的方面和形式是多樣的，主要有：

（1）地方分權(quán)。實(shí)行中央與地方權(quán)力的劃分和配置，在加強(qiáng)宏觀調(diào)控和中央政府權(quán)威的前提下，擴(kuò)大地方政府的自主權(quán)。

（2）權(quán)力分散。將中央政府的權(quán)力和責(zé)任分別授予不同的職能部門。

（3）民營(yíng)化。使國(guó)有企業(yè)成為真正自負(fù)盈虧，自主經(jīng)營(yíng)的獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，實(shí)現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。

（4）行政委托。將政府職能和政府管理權(quán)力委托給非政府機(jī)構(gòu)，在政府的指導(dǎo)和監(jiān)督下進(jìn)行某些事務(wù)的管理。

（5）擴(kuò)大社會(huì)自治和社會(huì)管理的范圍。

3、政府結(jié)構(gòu)－功能的分化

從政治發(fā)展與行政發(fā)展的角度來(lái)看，中國(guó)政府行政體系顯示出不發(fā)達(dá)的特征。這核心體現(xiàn)在政治－經(jīng)濟(jì)－社會(huì)的一體化，也就是講，整個(gè)政府行政體系的結(jié)構(gòu)－功能的混同和分化不足。其主要表現(xiàn)為：

（1）黨政職能的混同

建國(guó)以來(lái)，我們的政府管理體系存在著功能紊亂癥，這種紊亂癥首要表現(xiàn)在黨政職能的紊亂。政黨通過(guò)實(shí)際執(zhí)政來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)，這是現(xiàn)代政治最為明顯的事實(shí)，現(xiàn)代政治便是政黨政治。中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史形成的，也是中國(guó)的現(xiàn)實(shí)性的選擇。問(wèn)題在于執(zhí)政黨通過(guò)何種方式和途徑來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)。在中國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，在黨和政府的立法、司法、行政機(jī)關(guān)關(guān)系上，存在著嚴(yán)重的黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，管理中國(guó)的實(shí)際上是“兩個(gè)政府”，如鄧小平所講的：“加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，變成了黨去主辦一切，干預(yù)一切，實(shí)行一元化領(lǐng)導(dǎo)，變成黨政不分，以黨代政”。這種職能上的混同導(dǎo)致的弊病是：

?立法機(jī)關(guān)的職能的弱化，法律權(quán)威的不能真正建立；

?政府的自立性受到損害，行政管理職能不能有效發(fā)揮；

?機(jī)構(gòu)對(duì)口重復(fù)設(shè)置，機(jī)構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下；

?職責(zé)不清，互相扯皮，以及官僚主義；

?用人與治事的分離；

?黨組織行政化和權(quán)力化，特權(quán)與不正之風(fēng)；

?影響黨組織的自身建設(shè)。

（11）

（2）政企職能的混同

在政府與企業(yè)的關(guān)系上，社會(huì)主義國(guó)家傳統(tǒng)的國(guó)有經(jīng)濟(jì)，是按照馬克思關(guān)于“社會(huì)工廠”的設(shè)想和列寧的“國(guó)家辛迪加”模式建立起來(lái)的，在這里，整個(gè)社會(huì)成為一個(gè)規(guī)模無(wú)比巨大的企業(yè)，全體公民都成為國(guó)家的雇員。微觀經(jīng)濟(jì)單位不是一個(gè)具有獨(dú)立法人地位的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而是為政府主管單位的附屬物來(lái)參與國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，政府始終是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接決策者。企業(yè)成為具有單一生產(chǎn)功能的行政基層單位。企業(yè)既沒(méi)有決策上的自主權(quán)，也沒(méi)有經(jīng)營(yíng)管理上的責(zé)任。企業(yè)根本不是本來(lái)意義上的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，因?yàn)閲?guó)家政府的行政管理職能和管理機(jī)構(gòu)人為地割裂了企業(yè)與市場(chǎng)的聯(lián)系，企業(yè)成為依附于政府的加工廠。因此，政府與企業(yè)的職能上發(fā)生了根本的混同，核表現(xiàn)為：?國(guó)家作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者與作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者的職能混同；

?政府作為國(guó)有資產(chǎn)的所有者與企業(yè)作為資產(chǎn)的經(jīng)營(yíng)者的職能混同；

?政府作為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者與企業(yè)作為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者的職能混同。

由于政企不分，企業(yè)很難成為獨(dú)立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營(yíng)者，也不能成為獨(dú)立經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我約束、自我創(chuàng)新的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，導(dǎo)致企業(yè)和其他微觀單位失去活力和政府經(jīng)濟(jì)管理的官僚化這雙重病癥。

（3）政府行政體系內(nèi)部的職能混同

在政府行政體系內(nèi)部各部門，單位之間也存在著結(jié)構(gòu)－功能的嚴(yán)重混同狀況，主要存在這幾種情況：

?結(jié)構(gòu)－功能未充分分化，如決策、咨詢、信息、監(jiān)督各部門之間的結(jié)構(gòu)與功能的失調(diào)；

?結(jié)構(gòu)分化－職能未分。主要表現(xiàn)作部門之間的關(guān)系不順，職責(zé)不清，互相交叉，互相扯皮。?結(jié)構(gòu)－功能分化過(guò)頭。主要表現(xiàn)在部門林立、政出多門、管理制肘太多；

在此狀況下，政府管理的職能一方面不能得到有效發(fā)揮，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。

由此，在未來(lái)的中國(guó)行政改革之中，政府體系結(jié)構(gòu)與功能的分化仍然是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。結(jié)構(gòu)－功能的分化與整合程度將直接影響整個(gè)政治體系的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)換，以及政府行政體系自身對(duì)外環(huán)境適應(yīng)能力的提高。在這方面，核心的目標(biāo)是：

黨政分開。黨的目標(biāo)是大政方針、組織、思想領(lǐng)導(dǎo)，黨不應(yīng)干預(yù)政府的行政管理事務(wù)，保證政府獨(dú)立地依法行使其公共權(quán)力。政企分開。實(shí)行國(guó)有資產(chǎn)所有者和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的管理者，資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，使企業(yè)成為在競(jìng)爭(zhēng)性市場(chǎng)上的獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)法人和實(shí)體。

理順部門關(guān)系。明確各自的職權(quán)范圍，各司其職，相互配合，共赴事功。

4、行政體系的制度化

制度是行政系統(tǒng)運(yùn)行的一套規(guī)則體系，是行政系統(tǒng)穩(wěn)定的，受到尊重的和不斷呈現(xiàn)的行為模式，它體現(xiàn)的是行政社會(huì)共同的利益所在。制度設(shè)定的目的在于：

（12）

?維護(hù)社會(huì)共同的利益，以防止對(duì)共同利益的侵害；

?規(guī)范行政的行為，以防止行政行為的偏差；

?作為一致性的標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一調(diào)節(jié)沖突；

?減少管理過(guò)程中存在的不確定因素。

總而言之，制度通過(guò)提供一系列規(guī)則界定政府及政府公務(wù)人員的選擇范圍，約束人們之間的行為和相互關(guān)系，從而減少管理中的不確定性，減少互動(dòng)和交易的成本，保護(hù)共同的利益，促進(jìn)行政管理體系的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。制度提供的一系列規(guī)則實(shí)際上是由整個(gè)社會(huì)認(rèn)可的正式約束和一套管理的程序與機(jī)制所構(gòu)成。

正式約束是行政體系有意識(shí)建立的一系列法律，法規(guī)和政策，它作為一種法律規(guī)定（或具有法律效用）的契約。共同約束著人們的行為。程序和機(jī)制實(shí)際上是政府管理契約的一種實(shí)施保障，其實(shí)質(zhì)是通過(guò)一套相關(guān)措施的規(guī)定，來(lái)保證法律契約的實(shí)施。拋開別的因素不予考慮，從經(jīng)濟(jì)分析的角度來(lái)看，制度化與管理的效率和績(jī)效具有十分密切的關(guān)系。作為一種理性的制度，其制定和實(shí)施，規(guī)范了人們的行為空間，提供了一種較為明確的行為準(zhǔn)則，減少了管理中的隨意性和不確定性，降低了人們情感揮發(fā)的可能性，減少了管理的成本，因而它為效率的提高提供了一條最為現(xiàn)實(shí)的途徑。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)行政體系的制度化程度是較低的，主要表現(xiàn)在：

?缺乏一套較為完備的制度安排，人們習(xí)慣上將之稱為“無(wú)法可依，無(wú)章可循”。

?政治動(dòng)員偏好，我們不習(xí)慣于用制度解決問(wèn)題，習(xí)慣于用政治動(dòng)員或者運(yùn)動(dòng)的形式解決問(wèn)題，因而在體制運(yùn)轉(zhuǎn)上的不確定性程度很大。

?規(guī)則多變，制度與政策等約束規(guī)則的穩(wěn)定性程度差，所謂朝令夕改即是。

?特殊取向，缺乏一種普遍性的行為取向，制度常常受到血緣、地域、人情等特殊關(guān)系取向的影響，所謂“有法不依，執(zhí)法不嚴(yán)”即為這種表現(xiàn)。

?權(quán)力崇拜，以人代法，以言代法，以權(quán)壓法現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

制度化程度比較低，在現(xiàn)實(shí)中導(dǎo)致下列一系列弊病：?法律的權(quán)威和政府的權(quán)威受損；

?非理性的行政行為；

?職責(zé)不清和相互沖突；

?公共利益的受損；

?貪污腐化與少數(shù)人利益，不負(fù)責(zé)任；

?命令貫徹危機(jī)；

?管理成本增大與效率低下。

因此，制度化的行政是中國(guó)行政改革的一個(gè)最基本的目標(biāo)，同時(shí)也是行政改革能否取得成效的制度保證。

5、行政組織管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化

幾乎從人類誕生的那個(gè)時(shí)代起，在人類組織結(jié)構(gòu)的形式中，占絕對(duì)統(tǒng)治地位的是金字塔的組

（13）

織結(jié)構(gòu)，甚至于是政府行政體系唯一的組織管理形式，這個(gè)金字塔形的組織體系最為明顯的特征在于：

?比較封閉，試圖選擇和盡量減少環(huán)境的影響；

?活動(dòng)的正規(guī)化；

?明確的，但又相互孤立的職能部門；

?通過(guò)等級(jí)結(jié)構(gòu)來(lái)實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)；

?權(quán)力結(jié)構(gòu)是集中的；

?權(quán)力來(lái)源于職位；

?交互作用和影響的形態(tài)為上級(jí)－下級(jí)的等級(jí)關(guān)系，層級(jí)節(jié)制；

?層次的等級(jí)權(quán)力、地位各方面存在著較大的差異；

?決策的制定是集中的，而且集中于高層；

?結(jié)構(gòu)形式持久不變，具有很強(qiáng)的穩(wěn)定性。

這種穩(wěn)定的，機(jī)械式的組織體系，被馬克斯?韋伯稱為“最理性組織形態(tài)”和加爾布雷斯稱為“工業(yè)時(shí)代技術(shù)結(jié)構(gòu)”的確具有其優(yōu)點(diǎn)，如果它設(shè)計(jì)得較為完善和維護(hù)保養(yǎng)的很好，它便會(huì)像一架機(jī)器一樣在不停的運(yùn)轉(zhuǎn)。同樣，其最大的缺點(diǎn)也在于它的機(jī)器性質(zhì)，一旦一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問(wèn)題，那么整個(gè)機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)便會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。更重要者，這種機(jī)械式的組織機(jī)構(gòu)存在著自身不可克服的弱點(diǎn)：?對(duì)外界環(huán)境的適應(yīng)能力較差；

?形式主義；

?文牘主義；

?缺乏有機(jī)的聯(lián)系于協(xié)調(diào)；

?對(duì)創(chuàng)新力量的抑制；

?機(jī)構(gòu)臃腫和人員的膨脹；

?缺乏橫向的聯(lián)系；

?效率的低下。

正是由于上述缺陷的存在，幾乎使每一個(gè)組織陷入不可自拔的危機(jī)之中。具有諷刺意義的是，官僚制（Bureaucracy）一詞在本來(lái)意義上意味著理性和效率，現(xiàn)在卻成為官僚主義的代名詞，失去了其本來(lái)的真正涵意。金字塔形的機(jī)械式組織結(jié)構(gòu)是與集中管理的大機(jī)器工業(yè)、高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)相適應(yīng)的，其主導(dǎo)的觀念是通過(guò)權(quán)力實(shí)現(xiàn)控制、秩序和效率。在現(xiàn)時(shí)代，金字塔式組織結(jié)構(gòu)賴以生存的基礎(chǔ)發(fā)生了動(dòng)搖，這主要表現(xiàn)為：

?政府管理的環(huán)境由穩(wěn)定到不斷變化；

?政府管理的環(huán)境由簡(jiǎn)單到復(fù)雜；

?信息經(jīng)濟(jì)的興起和信息與知識(shí)密集產(chǎn)業(yè)的興起；?跨行業(yè)、區(qū)域、國(guó)家的聯(lián)系與協(xié)作；

?參與的擴(kuò)大；

?社會(huì)結(jié)構(gòu)的開放；

?信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用。

（14）

在上述幾個(gè)因素中，信息技術(shù)廣泛應(yīng)用于社會(huì)領(lǐng)域特別是廣泛應(yīng)用于政府管理之中，使層級(jí)控制的組織體系的存在顯得過(guò)時(shí)和陳舊，因?yàn)榇偈菇M織之間發(fā)生聯(lián)系的是信息網(wǎng)絡(luò)，而不是層級(jí)的控制。

因此，政府組織體系由金字塔形的機(jī)械式走向網(wǎng)絡(luò)化的有機(jī)式組織顯得更加重要和迫切。

所謂網(wǎng)絡(luò)，簡(jiǎn)單說(shuō)來(lái)就是人們之間的共享的信息和資源聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)組織是一種以信息溝通和聯(lián)系為基礎(chǔ)而結(jié)合成的一個(gè)管理的協(xié)作系統(tǒng)。這種協(xié)作系統(tǒng)與機(jī)械式組織相比，有下述基本的特點(diǎn)：

?組織與環(huán)境的界限不那么明顯，是開放的；

?基本的價(jià)值觀在于效率、適應(yīng)、創(chuàng)新；

?權(quán)力結(jié)構(gòu)是分散的網(wǎng)絡(luò)式的；

?組織結(jié)構(gòu)上存在著分工，更重視相互的依存和聯(lián)系；

?決策是分散化的，而非集中的，方法是參與的；

?控制結(jié)構(gòu)是相互控制的，重在內(nèi)部的自我約束和控制；

?領(lǐng)導(dǎo)風(fēng)格是民主的，以人為中心的、參與的；

?管理計(jì)劃是彈性的，靈活的和變化的；。

總體上來(lái)講，這種網(wǎng)絡(luò)化的有機(jī)式組織管理系統(tǒng)是以信息共享、重視橫向聯(lián)系與協(xié)調(diào)，權(quán)力分散，自我約束，民主參與為基本的特征。它的基本目的在于適應(yīng)動(dòng)蕩、復(fù)雜的外部環(huán)境，它的社會(huì)技術(shù)基礎(chǔ)是信息技術(shù)。嚴(yán)格來(lái)講，它并不是一種穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，而是一種元組織，一種新型組織構(gòu)建的基礎(chǔ)。

依據(jù)網(wǎng)絡(luò)化組織的基本要求，我國(guó)的行政改革，在組織體系上也面臨著重組的任務(wù)，在現(xiàn)在，甚至于未來(lái)很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，這種重組都是必要的。

6、行政管理的職業(yè)化

隨著整個(gè)社會(huì)分化程度的提高，隨著政府職能的強(qiáng)化和擴(kuò)張，隨著科學(xué)技術(shù)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，行政管理日趨專業(yè)化和技術(shù)化，這是世界范圍內(nèi)行政發(fā)展的一個(gè)共同的趨向。以美國(guó)為例，美國(guó)公務(wù)職位分類下的公務(wù)員職系，共有500多種，在所有的專業(yè)人員、技術(shù)人員和相類似的工作人員中，有40％的人員由政府雇用，這個(gè)數(shù)字還不包括一大批通過(guò)政府合同附屬機(jī)構(gòu)資助的單位所間接雇用的大批科學(xué)家，工程師和其它技術(shù)人員。在政府雇員中大約三分之一左右的人是從事專業(yè)化和技術(shù)化工作的。在現(xiàn)時(shí)代，各國(guó)政府是許多職業(yè)的提供者，同時(shí)又是職業(yè)團(tuán)體的知識(shí)和技能的主要利用者。還是在這個(gè)意義上，現(xiàn)代政府的行政體系成為“職業(yè)人員的國(guó)家”，也正是從這個(gè)意義上，形成了所謂的“技術(shù)統(tǒng)治”或“專家治國(guó)”（Technocrgcy）。行政管理成為：

?一個(gè)職業(yè)領(lǐng)域；

?這個(gè)領(lǐng)域有其系統(tǒng)化的知識(shí)和技術(shù)；

?有其職業(yè)的規(guī)范和道德；

?有一大批優(yōu)秀的，有技術(shù)專長(zhǎng)的專業(yè)人員。

（15）

對(duì)于中國(guó)行政體系而言，走向職業(yè)化是最基本的目標(biāo)。具體而言，職業(yè)化意味著：

（1）公職制度的優(yōu)化

公職制度是實(shí)現(xiàn)職業(yè)化的制度性前提，在這方面，我國(guó)的主要任務(wù)是走向以功績(jī)?yōu)閷?dǎo)向的公務(wù)員制度，改變傳統(tǒng)中制度存在的缺乏科學(xué)分類、權(quán)力集中、治事與用人相脫節(jié)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制等弊病。在這方面主要的著眼點(diǎn)在于：?優(yōu)化錄用機(jī)制，在公開、平等、競(jìng)爭(zhēng)的基礎(chǔ)上選拔優(yōu)秀人才；

?強(qiáng)化管理機(jī)制，建立嚴(yán)格、科學(xué)、公正的考核、獎(jiǎng)懲的管理激勵(lì)機(jī)制；

?建立保障與激勵(lì)機(jī)制；

?建立人力資源的發(fā)展機(jī)制；

?優(yōu)化人事管理體制和建立監(jiān)控機(jī)制。

（2）行政人員的現(xiàn)代化

行政管理的現(xiàn)代化在本質(zhì)上取決于行政人員的現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)程度，因?yàn)樵傧冗M(jìn)的管理制度、方法和技術(shù)在傳統(tǒng)人的手中也會(huì)變成一個(gè)空的外殼，行政人員的現(xiàn)代化，意味著：

?管理觀念的理性化；

?管理人員的知識(shí)化；

?管理人員的專業(yè)化。

考慮到行政人員的知識(shí)化、專業(yè)化需要以教育為基礎(chǔ)，加強(qiáng)行政人員的發(fā)展和培養(yǎng)具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（3）管理技術(shù)的電子計(jì)算機(jī)化與自動(dòng)化

電子計(jì)算機(jī)應(yīng)用于管理，為處理龐大的管理信息，提高決策的質(zhì)量和速度，更有效的管理人、財(cái)、物資源，減少資源的浪費(fèi)，提高管理的效率提供了革命性的發(fā)展前景。

（4）職業(yè)道德的建立

既然行政管理是一個(gè)職業(yè)，它便必須具有與職業(yè)要求相適應(yīng)的職業(yè)規(guī)范，作為共同遵循的行為準(zhǔn)則。行政職業(yè)道德的價(jià)值在于為行政人員提供一種自我約束的機(jī)制，并通過(guò)道德的內(nèi)化培養(yǎng)高尚的行政人格。

7、行政文化的世俗化

行政文化涉及到政府官員或公務(wù)人員對(duì)現(xiàn)實(shí)行政生活的態(tài)度、觀念、意識(shí)、精神、心理等方面，它是政府官員或公務(wù)人員應(yīng)共同遵守的價(jià)值觀念，行為模式和生活方式。

行政改革，需要改革的不僅是政府的職能、結(jié)構(gòu)、管理的技術(shù)與方法，更重要的，應(yīng)是新型行政文化建立的過(guò)程，是行政文化世俗化的過(guò)程。所謂行政文化的世俗化，亦是理性化，它是指管理的觀念和行為模式要與現(xiàn)代社會(huì)的要求相一致，拋棄宗教的、封建的、迷信的種種關(guān)系以及諸種被賦予神圣意義的圣訓(xùn)，傳統(tǒng)和教條，使行政更具理性的精神。

從現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)發(fā)展和變化的要求出發(fā)，理性行政文化的主要取向應(yīng)是：

?現(xiàn)實(shí)主義的取向。

這要求公共政策的制定和行政行為的確立，均要從客觀的事實(shí)出發(fā)，把握現(xiàn)實(shí)尋找解決問(wèn)

（16）

題的良好途徑，而不依傳統(tǒng)、情感或主觀上的偏見(jiàn)。

?理性主義的取向。

理性主義在這里是指搜集客觀知識(shí)，由其中尋求最適規(guī)模的政策制定的態(tài)度和行為。也就是令所有的意見(jiàn)能夠自由地發(fā)表并彼此修正，從其中尋找出最具普遍性和理解性的意義。理性主義可視為尋求主觀的客觀化。?相對(duì)主義的取向

相對(duì)主義強(qiáng)調(diào)的是任何管理的政策和行為均沒(méi)有永遠(yuǎn)性，不變性與固定性，它是對(duì)教條主義的反叛和脫離。

?創(chuàng)新主義的取向

與慣性的保守主義的行為取向不同，創(chuàng)新主義強(qiáng)調(diào)的是精力旺盛的、敢于冒險(xiǎn)的、富于創(chuàng)造和創(chuàng)新的精神。政府人員的行為是接受變革，接受新技術(shù)，愿意進(jìn)行試驗(yàn)和革新。

?非人情主義的取向

人情主義取向的最大特征在于人格的取向，即一個(gè)人如果與權(quán)威有私人關(guān)系，盡管他沒(méi)有資格從事某項(xiàng)工作，占據(jù)某種地位，他也會(huì)得到這個(gè)地位和工作。在此情況下，人們之間的關(guān)系是人情關(guān)系，而非契約關(guān)系，上下級(jí)之間也不是職務(wù)關(guān)系，而是人格關(guān)系，對(duì)于個(gè)人權(quán)威來(lái)說(shuō)，集體的權(quán)威是次要的，規(guī)則要從屬于命令，裙帶關(guān)系和任人唯親盛行非人情主義強(qiáng)調(diào)的是契約、規(guī)則。?功績(jī)主義的取向

與先賦性行為模式以身份和某些先賦性原則來(lái)分配收入和安排角色不同，功績(jī)主義強(qiáng)調(diào)的是獲得性行為模式，即行政人員選用和晉升，不問(wèn)其出身、宗教信仰、血緣、地緣等其它特殊關(guān)系，而是以個(gè)人的能力和成就作為基礎(chǔ)，而且在這里還存在規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

從另一個(gè)層面來(lái)看，行政文化的世俗化的過(guò)程，實(shí)際上是行政文化的社會(huì)化過(guò)程，也就是將基本的行政文化教導(dǎo)或傳遞給行政人員的過(guò)程，是行政人格不斷培養(yǎng)和塑造的過(guò)程。這個(gè)過(guò)程比其它改革環(huán)節(jié)相比，更具艱難性，因?yàn)槲幕慕⒕哂羞t滯的特點(diǎn)。

8、行政的國(guó)際化

我們生活在一個(gè)相互依賴的世界之中。通信衛(wèi)星、高音速飛機(jī)的發(fā)明與廣泛應(yīng)用，縮短了全球信息流動(dòng)的時(shí)間，跨國(guó)經(jīng)濟(jì)的聯(lián)合使經(jīng)濟(jì)走向了國(guó)際經(jīng)濟(jì)一體化的道路，在核時(shí)代，國(guó)際政治上的合作和協(xié)調(diào)已成為最佳的，幾乎是唯一的選擇。全球變成了地球村。盡管世界大同思想的實(shí)現(xiàn)仍有一段距離，但國(guó)際一體化確是真實(shí)存在和現(xiàn)實(shí)。在政治、經(jīng)濟(jì)走向一體化的背景下，沒(méi)有一個(gè)國(guó)家能夠閉關(guān)封國(guó)和自成一統(tǒng)，閉關(guān)鎖國(guó)的時(shí)代已一去不復(fù)返了。在此情況下，傳統(tǒng)的內(nèi)政與外政之分的界限變得愈來(lái)愈模糊，且已成為一種過(guò)時(shí)的觀念。隨著中國(guó)改革開放的不斷擴(kuò)大，走向國(guó)際化已成為政府行政的一個(gè)主要變革目標(biāo)。

國(guó)際化作為中國(guó)行政改革的一個(gè)目標(biāo)，它的涵意是多方面的，具體而言，它意味著：

?開放的觀念。開放作為中國(guó)社會(huì)發(fā)展的一個(gè)重要價(jià)值得到確立和強(qiáng)化，大膽學(xué)習(xí)，借鑒和吸收一切國(guó)家、特別是發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的文明成果，建立一種跨越意識(shí)形態(tài)的合作意識(shí)。

（17）“公務(wù)員之家”版權(quán)所有

?政策的制定。公共政策的制定，不僅要考慮到國(guó)內(nèi)的環(huán)境因素，更要考慮到國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、科學(xué)技術(shù)發(fā)展的特點(diǎn)和趨向。

?國(guó)際化的制度。政府的各項(xiàng)制度、特別是經(jīng)濟(jì)管理的制度與政策，要依據(jù)國(guó)際的慣例進(jìn)行變革，加快與國(guó)際慣例與制度接軌的過(guò)程。

?國(guó)際的合作。在政府運(yùn)作的諸領(lǐng)域，進(jìn)行國(guó)際的協(xié)作，這不僅僅限于經(jīng)濟(jì)與技術(shù)領(lǐng)域，也要擴(kuò)及社會(huì)諸領(lǐng)域。