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目前，我國失地農(nóng)民的總量已超過4000萬。預(yù)計到2020年，還會有4000余萬人進入失地農(nóng)民的行列。如何讓如此規(guī)模的失地農(nóng)民生計可持續(xù)，是當(dāng)前發(fā)展經(jīng)濟、穩(wěn)定社會、消除貧困的一個突出問題，也是擺在各級黨委、政府面前必須盡快切實加以解決的一個重大而現(xiàn)實的問題。為了解情況，掌握實情，尋求對策，為各級領(lǐng)導(dǎo)和政府有關(guān)部門提供決策依據(jù)，中國社會科學(xué)院社會政策研究中心課題組先后前往浙江、四川、北京、山東等省市進行專題調(diào)研?，F(xiàn)就政策建議部分報告如下：

一、征地安置政策的基本目標(biāo)

我國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟賠償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失，等等。肯定地說，這種經(jīng)濟補償機制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅持下去并逐步得到改進。

也應(yīng)認(rèn)識到，現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調(diào)查揭示，這種補償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。這就警示我們：現(xiàn)行的征地安置政策是一種普遍缺乏效用而且很容易被濫用的方法，不足以預(yù)防失地農(nóng)民的貧困，必須加以調(diào)整和完善。

預(yù)防和緩解失地農(nóng)民貧困問題的最好辦法，是重新審視征地安置工作的政策目標(biāo)和手段，且重點應(yīng)放在檢討損失評估和補償?shù)乃季S方式上。進而言之，征地安置政策不應(yīng)簡單地視為支付賠償或置換原有資產(chǎn)，其思路應(yīng)更為寬廣：使失去土地的人重新建立生產(chǎn)力并提高他們的生活水平。一句話，應(yīng)把實現(xiàn)失地農(nóng)民的“可持續(xù)生計”作為未來征地安置政策的基本目標(biāo)。

“可持續(xù)生計”（sustainablelivelihoods）概念最早見于20世紀(jì)80年代末世界環(huán)境和發(fā)展委員會的報告。1992年，聯(lián)合國環(huán)境和發(fā)展大會（UNCED）將此概念引入行動議程，主張把穩(wěn)定的生計作為消除貧困的主要目標(biāo)。1995年，哥本哈根社會發(fā)展世界峰會（WSSD）和北京第四屆世界婦女大會（FWCW）進一步強調(diào)了可持續(xù)生計對于減貧政策和發(fā)展計劃的重要意義。所謂“可持續(xù)生計”，是指個人或家庭為改善長遠(yuǎn)的生活狀況所擁有和獲得的謀生的能力、資產(chǎn)和有收入的活動。在此框架內(nèi)，資產(chǎn)的定義是廣泛的，它不僅包括金融財產(chǎn)（如存款、土地經(jīng)營權(quán)、生意或住房等），還包括個人的知識、技能、社交圈、社會關(guān)系和影響其生活相關(guān)的決策能力。

應(yīng)當(dāng)說，黨和政府一直高度重視失地農(nóng)民的可持續(xù)生計工作。計劃經(jīng)濟時期，國家對失地農(nóng)民普遍實行的“招工安置”或“就業(yè)安置”政策，就較好地解決了廣大農(nóng)民的長遠(yuǎn)生計問題。只是隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的逐步建立和戶籍制度、勞動用工制度的改革，原有的招工安置和農(nóng)轉(zhuǎn)非等辦法，在實踐中已失去原有作用和意義，各種矛盾和問題才開始凸現(xiàn)。因此，重新理解和認(rèn)識可持續(xù)生計政策，并以此作為征地安置工作的基本目標(biāo)，具有很強的現(xiàn)實意義和政策意涵。

二、實現(xiàn)政策目標(biāo)的四種手段

第一、設(shè)計合理的補償機制。征地補償金作為農(nóng)民失地后原有資產(chǎn)置換的費用，在解決失地農(nóng)民生活燃眉之急和重建新的生計系統(tǒng)方面起著關(guān)鍵性作用。因此，制定一個科學(xué)合理的補償機制，是落實可持續(xù)生計政策的一個重要步驟。合理的補償機制應(yīng)以提高或恢復(fù)失地農(nóng)民的收入和生活水平為目標(biāo)。這可從兩個方面加以理解。首先，征地補償費即便不能做到對失地?fù)p失的“全額賠償”，至少應(yīng)保證及時足額支付置換農(nóng)民原有資產(chǎn)的費用?；诂F(xiàn)行法律規(guī)定的征地補償費嚴(yán)重偏低的實際，未來的征地補償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上著重考慮以下三個方面的因素，即土地的潛在收益和利用價值，土地對農(nóng)民承擔(dān)的生產(chǎn)資料和社會保障的雙重功能和土地市場的供需狀況。其次，置換資產(chǎn)最多只能使失地農(nóng)戶保持和以前一樣的發(fā)展速度，而不能彌補由此損失的時間，“迎頭趕上”。要想真正實現(xiàn)加速發(fā)展，就必須在此之外，還向失地農(nóng)民提供以發(fā)展為目的的投資。

第二、引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)戶積累資產(chǎn)。資產(chǎn)的社會福利效用是顯而易見的：有了資產(chǎn)，人們可以從長計議，追求長期目標(biāo)。更為重要的，積累資產(chǎn)本身對窮人的心理促進、意識提升以及行為方式的改變等具有巨大的潛在作用。事實也表明，土地、房屋、集體經(jīng)濟等資產(chǎn)收益，在預(yù)防失地農(nóng)民貧困和減少家庭不安全感方面發(fā)揮著積極的作用。進而言之，引導(dǎo)和幫助失地農(nóng)民積累資產(chǎn)，既是改善他們生計的一種速效、實惠、一舉多得的好辦法，也是幫助他們規(guī)避各種生活風(fēng)險的重要的安全網(wǎng)之一。那么，通過什么樣的機制和政策工具來實現(xiàn)上述目標(biāo)呢？可行之策有兩條：一是抓好失地農(nóng)民的住宅規(guī)劃與建設(shè)。城市規(guī)劃部門與建設(shè)單位在設(shè)計建造失地農(nóng)民的住宅時，既要考慮確保他們樂有所居，也要方便他們能從房屋資產(chǎn)中形成長效受益機制。二是壯大村級集體經(jīng)濟。對于必須由國家征用的公益性建設(shè)用地，可以在規(guī)劃區(qū)內(nèi)征用土地中留出一定數(shù)量土地，由村集體經(jīng)濟組織開發(fā)、經(jīng)營。對于那些土地征用量大，土地征用補償費較多的行政村，政府應(yīng)積極倡導(dǎo)社區(qū)股份合作制的改革，促進集體資產(chǎn)保值、增值。

第三、促進失地農(nóng)民生產(chǎn)性就業(yè)。對于失去物質(zhì)性和生產(chǎn)性資產(chǎn)的農(nóng)民而言，就業(yè)收入構(gòu)成了大多數(shù)生存策略的核心內(nèi)容。因此，為失地農(nóng)民提供一份長期穩(wěn)定的工作，是實現(xiàn)“可持續(xù)生計”目標(biāo)的重要手段。具體而言，以下三個方面有助于促進失地農(nóng)民穩(wěn)定就業(yè)：一是提高就業(yè)能力。通俗地說，就業(yè)能力是指獲得工作和保持工作的能力。如前所述，失地農(nóng)民的智力含量、質(zhì)量水平或?qū)I(yè)級別均難于適應(yīng)目前勞動力市場的需求及變化，政府向他們提供就業(yè)服務(wù)、就業(yè)培訓(xùn)、制定一些有利于保持工作的補貼顯得尤為緊要。二是廣開就業(yè)渠道。解決失地農(nóng)民就業(yè)問題的根本出路在于發(fā)展經(jīng)濟。在此之外，另一個重要的方面是，政府要積極探索多種形式就業(yè)安置辦法，即把就地安置、招工安置、投資入股安置、住房安置、劃地安置和失地農(nóng)民自謀職業(yè)等安置形式有機地結(jié)合起來。三是消除就業(yè)障礙。社會各界要像關(guān)心城鎮(zhèn)下崗職工那樣關(guān)心支持失地農(nóng)民的就業(yè)與再就業(yè)，逐步清除各種不利于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)就業(yè)的制度和文化因素。其中關(guān)鍵的一步是，應(yīng)把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)就業(yè)體系，與城鎮(zhèn)居民享有同等待遇。

第四、建立普惠的社會保障機制。在現(xiàn)有體制下，農(nóng)民失地猶如經(jīng)歷一次經(jīng)濟和生活上的劇烈地震。無論征地補償機制多么完善，不可避免會有部分失地農(nóng)民或家庭淪于貧困的世界。切實保護這些最容易受到傷害的人群，既是社會公正的體現(xiàn)，也是政府職責(zé)所在。為此，在土地征用過程中，為失地農(nóng)民建立普惠的社會保障機制極為必要。實際上，如果失地農(nóng)民的社會保障機制健全，就不需要那么多詳細(xì)復(fù)雜的、針對具體項目的補償。換句話說，如果把解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件，不僅有助于預(yù)防失地農(nóng)民陷入貧困風(fēng)險，也有利于國家必要的征地工作高效健康運行。普惠的社會保障機制要可持續(xù)，必須基于兩個前提：一是將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件；二是為失地農(nóng)民設(shè)立的各項社會保障制度，不宜直接與現(xiàn)行城鎮(zhèn)的類似制度銜接。三是為失地農(nóng)民社會保障制度建立專項基金。其中政府的必要投入至關(guān)重要。

三、落實政策手段的具體措施

1.關(guān)于完善補償機制。

——修改《土地管理法》中與市場經(jīng)濟要求和保障農(nóng)民權(quán)益不適應(yīng)的條款，切實改變現(xiàn)行征地制度對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)重偏低，違反市場經(jīng)濟和城鎮(zhèn)化基本規(guī)律的現(xiàn)狀。

——建立和完善農(nóng)用地分等定級和農(nóng)地價格評估體系。綜合考慮自然條件、區(qū)位條件、環(huán)境條件等，對農(nóng)用地進行分等定級；結(jié)合農(nóng)用地等級，制定農(nóng)用地價格評估辦法。以農(nóng)用地分等定級和農(nóng)用地評估價格為基礎(chǔ)，以經(jīng)營性目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場價格為參照，確定土地財產(chǎn)補償標(biāo)準(zhǔn)；參照資產(chǎn)評估辦法，確定其他各類財產(chǎn)的補償標(biāo)準(zhǔn)；參照城鄉(xiāng)勞動力工資水平和養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)等社會保障，確定就業(yè)安置補償標(biāo)準(zhǔn)。

——在單純的征地補償費用之外，再增加一定數(shù)量的投資資金，專門用于失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)和發(fā)展。

2.關(guān)于資產(chǎn)建設(shè)。

——實行留地安置政策。國家征用土地時，應(yīng)在規(guī)劃區(qū)內(nèi)留出一定數(shù)量土地返回給村集體，用于安置失地農(nóng)民。留用地比例以征用地總面積的20％為宜，10％專項用于村集體發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，另外10％用于農(nóng)民生活安置。

——搞好住宅小區(qū)規(guī)劃。原則有三：一是住宅最好規(guī)劃在具有一定商業(yè)價值的地段，如沿街，靠近集市等。二是住宅應(yīng)實行小區(qū)化。居住小區(qū)化不僅能方便居民日常生活，居住區(qū)內(nèi)商業(yè)用房也可作為村集體資產(chǎn)獲取收益。三是推行多層公寓住宅。多層公寓既可把節(jié)約下來的寶貴土地用于發(fā)展集體經(jīng)濟，形成一份產(chǎn)業(yè)，也便于失地農(nóng)民在滿足自住的基礎(chǔ)上，有一定面積的房屋用于出租，獲取租金收益。

——探索集體資產(chǎn)保值增值機制。有效措施之一是，積極倡導(dǎo)社區(qū)股份制改革，把資產(chǎn)量化到個人，并明確權(quán)利與責(zé)任。

3.關(guān)于就業(yè)促進。

——千方百計增加就業(yè)?？尚械牟呗杂形鍡l：一是建議在出讓土地時，本著互惠互利的原則，與征地單位簽訂提供一定數(shù)量或一定比例就業(yè)崗位的協(xié)議，或在同等條件下優(yōu)先吸納被征地單位的勞動力。二是大力開發(fā)社區(qū)就業(yè)崗位，把解決失地農(nóng)民再就業(yè)問題同加強城市的綠化、環(huán)保、衛(wèi)生、交通、便民服務(wù)等項事業(yè)結(jié)合起來，使之形成提供就業(yè)崗位與創(chuàng)造本地財富的新循環(huán)。三是將失地農(nóng)民納入小額擔(dān)保貸款的政策范圍，提高他們自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的積極性和成功率。四是實行公共就業(yè)工程計劃，如實施建筑、道路、綠化、社會建設(shè)等勞動密集型工程，或結(jié)合當(dāng)前城鄉(xiāng)環(huán)境整治等工作，幫助大齡失地農(nóng)民再就業(yè)。五是就業(yè)資源枯竭地區(qū)，應(yīng)組織開展勞務(wù)輸出。

——重點加強失地農(nóng)民的就業(yè)技能培訓(xùn)。有益的經(jīng)驗是：以市場的需求和農(nóng)民的需求來定培訓(xùn)項目（對失地農(nóng)民實行“菜單式”和“計單式”培訓(xùn)），以競爭定培訓(xùn)機構(gòu)（對就業(yè)技能培訓(xùn)機構(gòu)實行面向全社會的招標(biāo)制），以補貼促參與（對參加就業(yè)技能培訓(xùn)的失地農(nóng)民，政府給與一定的財政支持）。

——用經(jīng)濟手段和優(yōu)惠政策降低勞動力成本。如對招用失地農(nóng)民的企業(yè)，政府給予一定的收費減免、社保補貼、崗位補貼等優(yōu)惠政策；對自主創(chuàng)業(yè)的失地農(nóng)民，與下崗失業(yè)人員一樣同等享受在就業(yè)方面的優(yōu)惠政策，如免交相關(guān)稅費、提供小額擔(dān)保貸款等優(yōu)惠政策。

4.關(guān)于社會保障制度建設(shè)。

——將解決失地農(nóng)民的社會保障問題作為征地的前置條件，把不妥善解決社會保障問題就不允許征地作為改革征地制度和完善征地程序的重要內(nèi)容。

——為失地農(nóng)民設(shè)立的各項社會保險制度，應(yīng)遵循“低進低出”的原則，即設(shè)計一種“少繳費、少得益”的新制度。參保者得益之“少”的下限，以保障“基本生活需求”為準(zhǔn)。

——在明確將失地農(nóng)民納入當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ象w系的同時，對一時安排不了工作的，要為失地農(nóng)民辦理失業(yè)保險，對享受二年失業(yè)保險待遇后依然缺乏就業(yè)能力、生活困難的，要讓他們享受當(dāng)?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ洗觥?/p>

——設(shè)立失地農(nóng)民社會保障制度建設(shè)專項基金。該基金不僅用于現(xiàn)在和以后被征用土地的農(nóng)民的問題，對以前被征用土地的農(nóng)民也要惠及。專項基金可通過如下渠道籌集：一是政府一定比例的財政撥款；二是從政府土地出讓金凈收益中提取不少于10%的資金；三是在行政劃撥土地和有償出讓土地時，按照每平方米30元的標(biāo)準(zhǔn)提取資金；四是從土地儲備增值收益中提取10%的收益；五是從全國社會保障基金投資收益，社會各界捐獻(xiàn)、國有資產(chǎn)變現(xiàn)收入等渠道籌集資金。