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摘要：我國目前正處在突發(fā)公共危機事件的高發(fā)時期，各類公共危機事件期待著政府建立一套完善的科學(xué)的突發(fā)公共事件危機管理機制，制定有效的公共政策進行危機管理。我國現(xiàn)有的政府危機管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構(gòu)，危機爆發(fā)時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機構(gòu)。這種臨時性機構(gòu)不能對危機準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)警，加之缺乏政府危機管理專業(yè)人員以及缺乏對危機事件的處理經(jīng)驗，嚴(yán)重影響了危機的處理效率。

關(guān)鍵詞：政府危機管理；公共政策；制度

春節(jié)前，一場近半個世紀(jì)以來罕見的冰雪災(zāi)害襲擊了我國中南部地區(qū)，不僅給中國經(jīng)濟社會造成了巨大損失，也暴露出政府部門在危機管理中存在的問題，考驗了中國政府處理危機的執(zhí)政能力。政府作為公共事務(wù)管理者，如何科學(xué)有效地進行危機管理，制定相應(yīng)的公共政策，已直接關(guān)系到政府的威望和效率，也影響著國家的穩(wěn)定和發(fā)展。

一、政府危機管理與公共政策概述

（一）政府危機管理。“政府危機管理是指在政府管理國家事務(wù)中，針對突然發(fā)生的如地震、流行病、經(jīng)濟波動、恐怖活動等對社會公共生活與社會秩序造成重大影響的事件，組織相關(guān)力量在監(jiān)測、預(yù)警、干預(yù)或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施?！盵1]危機管理不僅強調(diào)對危機反應(yīng)的管理，還包括對事前預(yù)防和事后恢復(fù)的管理。它是一種有組織、有計劃、持續(xù)動態(tài)的管理過程，是針對潛在的或當(dāng)前的危機，在發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效的預(yù)防、處理和消除危機。

（二）公共政策。公共政策是國家機關(guān)、政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會的政治、經(jīng)濟和文化目標(biāo)，所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，它是一系列謀略、措施、辦法、條例等的總稱。公共政策是目的性很強的活動，它是為解決某一具體政策問題而制定的，必須付諸實施。

（三）政府危機管理與公共政策。公共政策制定是政策決策者以一定的理論原理和價值觀念為指導(dǎo)，對已確認(rèn)的政策問題進行科學(xué)策劃、統(tǒng)籌安排、做出對策，使其轉(zhuǎn)化為行為規(guī)范的過程。政府危機管理是針對突發(fā)事件的管理，它可以及時有效地處理危機，恢復(fù)社會穩(wěn)定。在政府危機管理中，政府可以通過提高公共政策制定的科學(xué)性及其良好績效，不斷提高政府管理水平，有效處理危機。

二、當(dāng)前我國政府危機管理存在的問題

早在2003年SARS之后，中國就在加速突發(fā)公共事件應(yīng)急機制建設(shè)，各級政府制定了有關(guān)自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件的應(yīng)急預(yù)案。2007年11月1日，國家突發(fā)事件應(yīng)對法正式實施，明確我國要建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。但這次雪災(zāi)所暴露出的問題表明，目前我國的應(yīng)急體制并不樂觀，在面對復(fù)合性突發(fā)事件時政府的危機管理能力還有待進一步提高。

（一）政府危機管理機制不完善

政府危機管理機制包括預(yù)警預(yù)防、應(yīng)急反應(yīng)、評估恢復(fù)三個階段的機制，其中預(yù)警機制和快速反應(yīng)機制是兩項最基本的制度。目前，我國沒有建立專門的預(yù)警機制和預(yù)測機制，不能將危機的前期控制過程納入各級政府長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略目標(biāo)、規(guī)劃與日常管理中，危機的信息預(yù)警能力不足，以致政府處理危機事件時比較被動。另外，對危機事件的快速反應(yīng)機制也不能完全適應(yīng)危機管理的要求，主要表現(xiàn)為應(yīng)急反應(yīng)遲緩，跨部門協(xié)調(diào)動員機制不順暢。在各級政府之間應(yīng)急管理職責(zé)的劃分、應(yīng)急響應(yīng)過程中條塊部門的銜接配合等方面，還缺乏統(tǒng)一明確的界定、尚未完全形成職責(zé)明確、規(guī)范有序的分級響應(yīng)體制。

（二）政府危機管理機構(gòu)不健全

我國現(xiàn)有的政府危機管理系統(tǒng)主要依賴于各級政府的現(xiàn)行行政機構(gòu)，危機爆發(fā)時，一般是針對特定危機，由中央政府或省級政府、有關(guān)部門設(shè)立臨時機構(gòu)。這種臨時性機構(gòu)不能對危機準(zhǔn)確預(yù)測和預(yù)警，加之缺乏政府危機管理專業(yè)人員以及缺乏對危機事件的處理經(jīng)驗，嚴(yán)重影響了危機的處理效率。此次發(fā)生在南方各省的自然災(zāi)害表明，我國現(xiàn)行的以部門為龍頭的突發(fā)事件應(yīng)對組織機制存在很大問題，各級政府下屬的應(yīng)急辦公室只是一種協(xié)調(diào)性機構(gòu)，還不能真正具有統(tǒng)一組織、指揮和協(xié)調(diào)各種突發(fā)事件應(yīng)對工作的能力。在應(yīng)對突發(fā)事件時，還存在以部門職能為中心的部門主義傾向，缺少單一的應(yīng)急指揮組織管理系統(tǒng)。

（三）應(yīng)急預(yù)案缺乏情報學(xué)支撐

應(yīng)急預(yù)案應(yīng)該是情報學(xué)基礎(chǔ)上的研究成果。應(yīng)急體系的建立和運作，可以視為一個復(fù)雜的信息系統(tǒng)和情報分析系統(tǒng)，缺乏情報學(xué)基礎(chǔ)就會導(dǎo)致信息不暢，難以作出科學(xué)的決策。此次雪災(zāi)也暴露出在處理公共危機時信息不暢，部門和地方應(yīng)急機制不夠協(xié)調(diào)、部門與部門之間缺乏有效溝通的問題。1月25日京珠高速公路之所以出現(xiàn)嚴(yán)重大堵車，與各方通車信息混亂有關(guān)，致使許多不知情的車輛進入湖南后無法出去。

（四）政府和公眾危機意識淡薄

長期以來，人們的安全觀一直固守傳統(tǒng)的國防和外交安全，而忽略了經(jīng)濟、生態(tài)、信息、文化和公眾安全等方面的安全問題。政府部門對全社會防范風(fēng)險和應(yīng)急管理處置的教育、培訓(xùn)和演練工作不夠，社會危機意識、風(fēng)險防范意識、自救互救知識和能力、主動參與程度都十分薄弱。早在全國降雪的初期，1月份時，有些地方還在贊嘆瑞雪兆豐年，沒能對大雪成災(zāi)有預(yù)期，更沒有將雪災(zāi)與全國春運結(jié)合在一起全盤考慮，加之五個關(guān)于自然災(zāi)害救助的國家應(yīng)急專項預(yù)案中，并不包括雪災(zāi)，所以導(dǎo)致了這一復(fù)雜性的全國性災(zāi)難。

（五）政府危機管理投入不足

由于我國政府在危機管理中缺乏危機意識，沒有對危機的來臨做好科研、組織、人力、物力、信息等各方面的準(zhǔn)備，在公共管理服務(wù)方面的投入嚴(yán)重不足，特別是應(yīng)對危機事件的公共財政支出存在許多問題，導(dǎo)致在危機出現(xiàn)時，各級政府不得不臨時集中各類資源，臨時研究。

三、我國政府危機管理中的公共政策制定

在一個國家的社會生活中，危機不可能絕對避免，但卻可以管理控制，以減少危機的發(fā)生數(shù)量，把危機帶來的損失降到最低?，F(xiàn)階段，我國正處于危機多發(fā)期，政府要加強危機管理就必須對其全過程實施控制管理，在危機預(yù)警預(yù)防階段、應(yīng)急反應(yīng)階段、評估恢復(fù)階段分別采取相應(yīng)措施，健全各方面的制度和機制，努力構(gòu)建全方位的危機管理系統(tǒng)。

（一）預(yù)警預(yù)防階段

從危機管理的目的和效果來看，危機預(yù)防比危機處理更重要。加強危機的預(yù)警和預(yù)防，就能最大限度的減少和避免危機的發(fā)生，并預(yù)見可能發(fā)生的危機，采取有效的應(yīng)對措施。

1.建立危機預(yù)警機制和應(yīng)急救治機制。各級政府必須將危機管理寓于日常的制度建設(shè)和管理之中，建立完善的符合本地實際的危機預(yù)警機制，明確各部門的工作職責(zé)，建立快捷、通暢、及時、準(zhǔn)確的溝通渠道，樹立正確的危機意識，未雨綢繆，防患于未然。

2.建立統(tǒng)一的危機處理指揮機構(gòu)和協(xié)調(diào)機制。我國目前正在推進的“大部委制改革”的思路，很適合改革現(xiàn)行突發(fā)事件應(yīng)對組織體制的要求。可考慮設(shè)立集中統(tǒng)一管理突發(fā)事件應(yīng)對工作的具有大部委性質(zhì)的“應(yīng)急管理委員會”（或者“應(yīng)急部”），設(shè)立常設(shè)性、專門性的危機預(yù)警部門，對危機事件進行正確的認(rèn)識和把握，制定長期危機管理計劃，加強各級政府、各部門之間的協(xié)調(diào)能力。

3.建立危機管理教育、培訓(xùn)系統(tǒng)。政府、學(xué)者、科研部門應(yīng)通力合作，加強對政府危機管理的研究，為危機管理提供理論基礎(chǔ)和依據(jù)。要加強對政府官員的危機教育和危機處理培訓(xùn)以演練，增強干部危機管理的能力。此外，政府還應(yīng)通過社區(qū)、學(xué)校等機構(gòu)加強對公眾的反危機宣傳和訓(xùn)練，普及有關(guān)危機知識，提高民眾應(yīng)對危機的能力。

4.加大政府危機管理的投入力度。各級政府應(yīng)該根據(jù)公共風(fēng)險來決定財政支出，合理地調(diào)整公共財政支出范圍，?？顚Ｓ?，確保應(yīng)對復(fù)雜危機事件的正常運轉(zhuǎn)。

（二）應(yīng)急反應(yīng)階段

危機出現(xiàn)后，政府運用所有資源開展危機救治，及時啟動應(yīng)急預(yù)案，采取有效措施，遏制危機的發(fā)展和升級，迅速解決危機，恢復(fù)社會的正常秩序。

1.迅速啟動應(yīng)急反應(yīng)機制。政府應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，采取多方面非常態(tài)管理措施，積極查找危機產(chǎn)生的根源，加大政府干預(yù)的力度，制定和執(zhí)行帶有強制性的政策，及時化解危機?！霸谏鐣媾R危機的時候，由政府出面的有效組織、協(xié)調(diào)和調(diào)控是迅速控制危機，將危機損失降到最低程度的最重要保證?！?/p>

2.及時公正地信息。正確引導(dǎo)媒體進行公正的報道，將危機事件所涉及的公共信息及時、全面、準(zhǔn)確地向公眾披露，避免社會的恐慌，穩(wěn)定公眾的信心。要建立公共危機溝通機制，建立新聞發(fā)言人制度，通過召開例行的新聞會，公布信息，提高政府工作透明度，滿足公眾的知情權(quán)，并告知公眾在危機事件中的注意事項。

3.加強政府與社會的合作。整合各類社會資源，發(fā)揮非政府組織和公眾的參與作用。在危機處理的過程中，社會公眾參與、尤其是非政府組織充當(dāng)志愿者參與，將對危機事件應(yīng)急救助起到重要作用。

（三）評估恢復(fù)階段

危機消除后，各級政府應(yīng)認(rèn)真分析危機產(chǎn)生的原因，及時總結(jié)經(jīng)驗，吸取教訓(xùn)，并科學(xué)地評估各種應(yīng)對危機的預(yù)案和危機處理措施，不斷加以改進和完善。

1.重塑政府形象。當(dāng)人們度過危機后，政府應(yīng)做好危機后的溝通工作，向公眾承諾今后的措施，表達(dá)政府的誠意，安撫公眾的恐慌心理，恢復(fù)公眾對政府的信心。

2.強化責(zé)任追究。在應(yīng)對重大突發(fā)性危機事件中，各級政府要建立政府官員承擔(dān)與職權(quán)相應(yīng)的政治責(zé)任、行政責(zé)任制度。當(dāng)政府公務(wù)人員不能履行或背棄責(zé)任時，必須受到相應(yīng)的行政懲處。

3.建立評估機制。政府應(yīng)聘請有關(guān)方面的專家和學(xué)者組成危機評估小組，進行有關(guān)方面的技術(shù)鑒定、事故分析和財產(chǎn)損失等方面的評估工作。對危機處理全過程工作進行評估，總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，分析存在問題，提出解決方法，為以后危機管理做好充分的準(zhǔn)備。

總之，面對錯綜復(fù)雜、難以避免的各種突發(fā)危機事件，作為承擔(dān)公共事務(wù)管理者和公共安全責(zé)任者角色的各級政府，必須制定出最有效的公共政策，以最快的速度、盡最大的努力化解各種危機，保障國家、社會和公眾的安全。

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