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內(nèi)容提要：對(duì)于公共服務(wù)，政府同樣面臨自身生產(chǎn)抑或市場(chǎng)采購(gòu)的選擇。隨著公共財(cái)政改革的推進(jìn)，公共服務(wù)采購(gòu)的份額將不斷提升。當(dāng)前我國(guó)公共服務(wù)的采購(gòu)份額過低，覆蓋范圍狹窄，種類單一，相關(guān)研究滯后。通過鼓勵(lì)民間組織參與服務(wù)采購(gòu)和“跨部門”服務(wù)采購(gòu)預(yù)算體系的構(gòu)建，將會(huì)改變公共服務(wù)的壟斷供給結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)民間組織發(fā)展與預(yù)算效率提升的“雙贏”目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)采購(gòu)，陽(yáng)光財(cái)政，民間組織，采購(gòu)預(yù)算

一、服務(wù)經(jīng)濟(jì)視野中的公共服務(wù)采購(gòu)

“十一五”期間，我國(guó)服務(wù)業(yè)將進(jìn)入加速發(fā)展階段，其增速將高于國(guó)民經(jīng)濟(jì)的整體速度，服務(wù)業(yè)有望成為提供就業(yè)的重要支柱行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主導(dǎo)行業(yè)。將政府部門提供的公共服務(wù)納入服務(wù)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析的框架，是20世紀(jì)80年代以來(lái)世界范圍內(nèi)“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務(wù)業(yè)體現(xiàn)了21世紀(jì)朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。

按照“新公共管理”理論的解釋，以市場(chǎng)運(yùn)行為基礎(chǔ)的政府部門行為，是可以也應(yīng)當(dāng)參照產(chǎn)業(yè)部門的眼光來(lái)審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會(huì)需要的一個(gè)系統(tǒng)。它和另一個(gè)系統(tǒng)一市場(chǎng)一共同構(gòu)成了滿足人類需要的重要渠道。只不過政府部門的運(yùn)行主要是以政治權(quán)力而非利益交換為依托的。一旦認(rèn)識(shí)提升至這樣一個(gè)層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實(shí)上被請(qǐng)下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見，伴之而來(lái)的將是公共服務(wù)業(yè)運(yùn)行機(jī)制的調(diào)整或重構(gòu)。

通常情況下，公共服務(wù)的供給主體是政府，但隨著20世紀(jì)末期“公民社會(huì)”理念在世界范圍內(nèi)的復(fù)興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務(wù)，開始呈現(xiàn)加速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，甚至在可以預(yù)見的未來(lái)，有可能形成政府和“第三部門”同時(shí)作為公共服務(wù)供給主體而平分秋色的局面。從這個(gè)意義上講，政府公共服務(wù)采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大與運(yùn)行模式的轉(zhuǎn)換，很可能成為21世紀(jì)中國(guó)公共治理領(lǐng)域中非常靚麗的一道風(fēng)景線。

二、我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)的現(xiàn)狀與問題

1.簡(jiǎn)要的現(xiàn)狀描述

鑒于服務(wù)采購(gòu)確切定義描述上的困難，《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》中采取了排除法的方式，即“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購(gòu)對(duì)象”。對(duì)于公共服務(wù)采購(gòu)的具體內(nèi)容，在財(cái)政部編寫的《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法輔導(dǎo)讀本》中進(jìn)一步指出，“采購(gòu)人采購(gòu)的服務(wù)主要包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、課題服務(wù)、運(yùn)輸、維修、培訓(xùn)、勞力等”。

按照中央政府采購(gòu)的口徑，地方政府采購(gòu)目錄在較小范圍內(nèi)界定了服務(wù)采購(gòu)的范圍。通過對(duì)我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)的基本情況(見表1)的分析，從采購(gòu)項(xiàng)目構(gòu)成看，貨物與工程、服務(wù)分別占政府采購(gòu)總金額的93.51%和6.49%。在個(gè)別地方政府層面上，公共服務(wù)采購(gòu)所占的比重，甚至呈現(xiàn)更低的態(tài)勢(shì)。以地方預(yù)算改革成效較為顯著的廣東省和天津市為例：2004年，天津市實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)預(yù)算36.6億元，其中服務(wù)類采購(gòu)僅占實(shí)際采購(gòu)總金額的2.1%。廣東省2004年工程類采購(gòu)106億元，占總規(guī)模的47.23%，較2003年翻了3.98倍；貨物類采購(gòu)100億元，占總規(guī)模的44.67%；而服務(wù)類采購(gòu)僅為18億元，占采購(gòu)總規(guī)模的比例只有8.11%，就增長(zhǎng)額而言，僅占總增長(zhǎng)額的4.98%。

2.存在的主要問題

第一，對(duì)于公共服務(wù)及其采購(gòu)的界定存在著模糊認(rèn)識(shí)。理論上，公共服務(wù)包括純公共服務(wù)和準(zhǔn)公共服務(wù)兩個(gè)層面的內(nèi)容。純公共服務(wù)還可以進(jìn)一步劃分為兩類，強(qiáng)制消費(fèi)的制度性公共服務(wù)和節(jié)約成本考慮的公共服務(wù)。然而，在具體操作層面上，什么屬于純公共服務(wù)，什么是準(zhǔn)公共服務(wù)，哪些服務(wù)可以納入公共采購(gòu)的序列之中，都存在著這樣或那樣彼此懸殊的理解。這種對(duì)于公共服務(wù)及其采購(gòu)范圍認(rèn)識(shí)上的模糊與偏差，成為制約我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)發(fā)展的重要影響因素。

第二，公共服務(wù)采購(gòu)在政府采購(gòu)中所占的份額過低。在公共產(chǎn)品序列中，非有形的公共服務(wù)究竟占有多大份額是適度的，同時(shí)，在這些服務(wù)中，又有多少可以納入公共采購(gòu)的序列。在各國(guó)財(cái)政管理實(shí)踐中，或許沒有一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)與尺度。然而，根據(jù)美國(guó)亞利桑納州立大學(xué)CAPS研究中心2003年的一項(xiàng)研究報(bào)告，對(duì)年均營(yíng)業(yè)收入為40.2億美元，年均服務(wù)支出為4.34億美元的大公司來(lái)說，企業(yè)收入的11%和采購(gòu)總成本的30%都是用來(lái)采購(gòu)服務(wù)的?？紤]到在政府提供的公共產(chǎn)品中，公共服務(wù)的比例相對(duì)較大的現(xiàn)實(shí)，服務(wù)采購(gòu)在政府采購(gòu)中的份額應(yīng)略高于企業(yè)采購(gòu)占總采購(gòu)成本30%的比例。但通過表1的分析可以看出，我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)僅占到政府采購(gòu)總金額的不到7%，這一比重顯然有些偏低了。

第三，公共服務(wù)采購(gòu)的覆蓋范圍狹窄，種類過于單一。近年來(lái)，在各國(guó)公共管理實(shí)踐中，大多數(shù)準(zhǔn)公共服務(wù)，乃至某些傳統(tǒng)意義上的典型純公共服務(wù)都納入了公共服務(wù)采購(gòu)和市場(chǎng)化“外包”的范疇。至今，英國(guó)的公共服務(wù)行業(yè)，如環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、社會(huì)保障等領(lǐng)域被認(rèn)為是建立在合同制基礎(chǔ)之上的，甚至在監(jiān)獄管理等國(guó)家傳統(tǒng)的基本職能領(lǐng)域，合同化外包也占有相當(dāng)?shù)谋戎?。又如，美?guó)田納西州20世紀(jì)90年代決定建造3所監(jiān)獄，2所繼續(xù)由政府經(jīng)營(yíng)，而另1所則交給民營(yíng)企業(yè)，以此來(lái)提高效益。同時(shí)，美國(guó)警察機(jī)關(guān)已在從容不迫地民營(yíng)化；私人安全保衛(wèi)的數(shù)量3倍于警察，監(jiān)禁正作為一種生意出現(xiàn)。到1996年末，有132家看守所開業(yè)，另有39家在建設(shè)中。該行業(yè)的稅收在1997年達(dá)到10億美元大關(guān)。

與之相較，我國(guó)政府采購(gòu)主要集中于貨物和工程采購(gòu)，服務(wù)采購(gòu)則局限于公務(wù)車輛維修與保險(xiǎn)、計(jì)算機(jī)通用軟件、會(huì)議服務(wù)等少數(shù)領(lǐng)域，難免顯得采購(gòu)種類過于狹窄與單一。加之在服務(wù)業(yè)體系中，這些大多屬于初級(jí)服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上，也制約了公共服務(wù)采購(gòu)的發(fā)展與成熟。

第四，公共服務(wù)采購(gòu)的相關(guān)研究滯后。在現(xiàn)時(shí)的中國(guó)，循著公共管理與公共財(cái)政的研究視角，分別就公共服務(wù)和政府采購(gòu)問題加以研究的文獻(xiàn)，似乎是汗牛充棟了。但前者傾向于“新公共管理”運(yùn)動(dòng)對(duì)政府治理的再認(rèn)識(shí)，后者則主要集中于整體意義上的政府采購(gòu)管理改革。應(yīng)該說，公共財(cái)政理論研究在中國(guó)，已然大體完成了總體構(gòu)架的研究；應(yīng)該循著“市場(chǎng)細(xì)分”的思路，分別就公共財(cái)政管理的諸多細(xì)節(jié)問題(諸如公共預(yù)算、政府采購(gòu)等)加以更為深入的解剖。然而，在公共服務(wù)采購(gòu)問題的研究上，我們還沒有看到類似的范式轉(zhuǎn)型。對(duì)于傳統(tǒng)政府服務(wù)的“市場(chǎng)化改革”、物品采購(gòu)與服務(wù)采購(gòu)之間的互動(dòng)關(guān)系、民間組織如何參與公共服務(wù)采購(gòu)的路徑選擇等一系列具有鮮明時(shí)代色彩的問題，在理論界與實(shí)務(wù)部門，也還未能取得應(yīng)有的共識(shí)。

三、引入民間組織：“雙向共贏”的公共服務(wù)采購(gòu)管理變革

1.雙向共贏：政府與民間組織的目標(biāo)一致性

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，與企業(yè)追求約束條件下利潤(rùn)最大化的單一動(dòng)機(jī)不同，民間組織從其誕生的那天起，就是以“非營(yíng)利性”作為基本。宗旨與原則。在這個(gè)意義上，民間組織與政府部門在公共服務(wù)的供給上，具有一致的目標(biāo)，都以滿足社會(huì)公共需要為出發(fā)點(diǎn)。二者之間的互動(dòng)與合作，有可能實(shí)現(xiàn)“雙向共贏”的良好結(jié)果。通過民間組織對(duì)公共服務(wù)采購(gòu)供給的參與，將會(huì)在一定程度上，改變公共物品和服務(wù)供給的壟斷市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，從而實(shí)現(xiàn)促進(jìn)民間組織壯大與提升預(yù)算資源使用效率的“雙贏”目標(biāo)。

2.公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算：民間組織參與政府采購(gòu)的運(yùn)行平臺(tái)

(1)采用“總額預(yù)算控制”，界定公共服務(wù)供給的規(guī)模

我國(guó)公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，無(wú)論是政府部門，還是非營(yíng)利組織和民間企業(yè)，對(duì)于體現(xiàn)公共服務(wù)總體規(guī)模的預(yù)算總額都較為關(guān)注。因此，一個(gè)明確且具有法律約束力的年度預(yù)算總額控制體系，大體構(gòu)成了公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算編制的基本前提。然而，自2000年以來(lái)，我國(guó)連續(xù)多年預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)際財(cái)政收入結(jié)果，均大幅度超過立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)的預(yù)算法案的收入規(guī)模(如表2所示)。從增長(zhǎng)幅度的比較來(lái)看，最少的年份也是年初預(yù)算增幅的1.75倍，最高的年份達(dá)到3倍。在某種程度上，這種狀況造成了包括民間組織在內(nèi)的微觀經(jīng)濟(jì)個(gè)體對(duì)于政府采購(gòu)整體規(guī)模的預(yù)期混亂，影響了其長(zhǎng)期采購(gòu)戰(zhàn)略的制定與實(shí)施。

(2)嘗試推行以服務(wù)類型為基礎(chǔ)的“跨部門”預(yù)算

在收支分類上，公共服務(wù)幾乎涉及公共部門運(yùn)行的所有重要領(lǐng)域。在現(xiàn)實(shí)中，一個(gè)部門提供多種服務(wù)，以及某種服務(wù)由多個(gè)部門提供的相互交叉現(xiàn)象屢見不鮮。然而，我國(guó)現(xiàn)行的部門預(yù)算改革，是以部門作為預(yù)算編制與執(zhí)行的基本業(yè)務(wù)單元的。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，各政府職能部門之間的相互“越位”與“缺位”問題，始終沒有得到妥善的解決。部門預(yù)算改革也難免帶有種種歷史沉淀因素的色彩。因此，在公共服務(wù)采購(gòu)中，難免會(huì)出現(xiàn)采購(gòu)種類的相互交叉，這也是我國(guó)公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算編制的難點(diǎn)所在。

對(duì)此，可以適當(dāng)借鑒瑞典的預(yù)算模式，嘗試推行“以服務(wù)類型為基礎(chǔ)的跨部門預(yù)算管理模式”。在瑞典總預(yù)算中，共分成27個(gè)支出領(lǐng)域和大約500個(gè)撥款項(xiàng)目，其預(yù)算主要是根據(jù)支出領(lǐng)域和撥款項(xiàng)目加以分類。在現(xiàn)階段的中國(guó)，需要結(jié)合推進(jìn)中的政府收支分類改革，按照公共服務(wù)的類型與模式，重新劃分公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算的收支分類基礎(chǔ)，逐步推行跨越部門邊界的“以服務(wù)類型為基礎(chǔ)”的采購(gòu)預(yù)算。

(3)明確公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算中民間組織的介入深度和廣度

當(dāng)我們從經(jīng)濟(jì)全球化的視野中，探求政府與民間組織互動(dòng)影響的時(shí)候，民間組織參與公共服務(wù)采購(gòu)更加具有不同尋常的時(shí)代意義。我國(guó)加入WTO所涉及的僅僅是商業(yè)消費(fèi)市場(chǎng)，對(duì)于屬于自愿加人的《政府采購(gòu)協(xié)議》(以下簡(jiǎn)稱《協(xié)議》)只是納入了議事日程。盡管如此，我國(guó)仍舊做出了盡快開始加入該協(xié)議談判的承諾。同時(shí)允諾，最遲于2020年向APEC成員對(duì)等開放政府采購(gòu)市場(chǎng)。應(yīng)該說，我們已經(jīng)聽到了《協(xié)議》的腳步聲。在短短十幾年的緩沖期內(nèi)，我們需要充分培育與壯大包括民間組織在內(nèi)的市場(chǎng)主體。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，也不乏政府向民間組織讓渡公共服務(wù)供給份額的經(jīng)驗(yàn)。例如，英國(guó)早在1994年就提出了《民間資源方案》，要求各部門的資本建設(shè)計(jì)劃必須優(yōu)先考慮由民間出資的可行性。鑒于民間非營(yíng)利組織在中國(guó)還處于萌芽與成長(zhǎng)的初期階段，在政府采購(gòu)中，其所能參與的領(lǐng)域主要限于服務(wù)采購(gòu)領(lǐng)域。因此，有必要在公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算中，針對(duì)不同類型公共服務(wù)的特點(diǎn)，有選擇地審慎讓渡部分公共服務(wù)采購(gòu)市場(chǎng)空間，向具備相應(yīng)資質(zhì)條件的民間組織開放。以公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算作為基本的運(yùn)行平臺(tái)與制度載體，通過逐步拓展民間組織介入公共服務(wù)的深度和廣度，提升民間非營(yíng)利組織的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，以應(yīng)對(duì)即將到來(lái)的國(guó)際化競(jìng)爭(zhēng)時(shí)代。

回顧各國(guó)政府治理變革的歷史，近20年來(lái)，亞洲的崛起已成為當(dāng)今世界最重要的發(fā)展進(jìn)程。亞洲對(duì)于21世紀(jì)的西方世界而言，恰如美國(guó)未來(lái)學(xué)家約翰·奈斯比特在其名著《亞洲大趨勢(shì)》中指出的，“當(dāng)今，西方需要東方，遠(yuǎn)勝于東方需要西方”?？梢哉f，公共服務(wù)采購(gòu)的理論與實(shí)踐雖然誕生于西方，但它的成長(zhǎng)與成熟將在中國(guó)。我們今天所看到的以公共預(yù)算改革為突破口的公共支出管理變革，將是這樣一部恢弘樂章的序曲。憑借以公共服務(wù)采購(gòu)預(yù)算為載體的制度平臺(tái)，通過向民間組織逐步開放長(zhǎng)期以來(lái)政府部門單邊壟斷的公共服務(wù)市場(chǎng)，構(gòu)建政府與民間的合作伙伴關(guān)系，將會(huì)為21世紀(jì)的公共治理模式，提供一個(gè)具有東方文明色彩的注解。