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義務(wù)教育從根本意義上來說，是為了保障社會群體尤其是弱勢群體子女享受教育的權(quán)利。一個民主政體必須提供充分的條件來保障義務(wù)教育的實現(xiàn)。實施義務(wù)教育，首先需要教育經(jīng)費保障，再則是政策立法保證，最后是執(zhí)法機(jī)構(gòu)支持。只有在這樣的條件下，義務(wù)教育才可能實施，才可能發(fā)展，才可能長久。義務(wù)教育經(jīng)費必須來自政府，教育經(jīng)費的多少完全取決于政府財政預(yù)算和投入，是百分之百的政府行為，完全由政府的政策法令決定。本文試圖通過中國政府實施義務(wù)教育的行為與美國政府實施義務(wù)教育的行為對比，特別是教育經(jīng)費發(fā)放的操作對比，從而找出中國義務(wù)教育存在的問題和其根本原因。

(一)美國教育經(jīng)費的投入

談到教育經(jīng)費,人們常常會產(chǎn)生一種誤解，仿佛教育經(jīng)費發(fā)放的多少是根據(jù)國家富裕的程度而決定的。國家窮，教育經(jīng)費就一定短缺，因此就要慢慢籌集。事實不完全是這么回事。只要政府把義務(wù)教育當(dāng)作執(zhí)政行為的必須，把保障義務(wù)教育的實現(xiàn)確定為各級政府的責(zé)任，確保義務(wù)教育經(jīng)費在國家財政預(yù)算中占有一個合理的比例，任何一級政府都不得以任何借口給教育少發(fā)或不發(fā)經(jīng)費，這樣無論在任何經(jīng)濟(jì)條件下，都會確保教育經(jīng)費的需要。只有在政府的監(jiān)督下，教育經(jīng)費才能夠到位、到齊、到足。執(zhí)行教育經(jīng)費的政策事關(guān)重大，正如美國法令所說：鑒于在對教育經(jīng)費決策的過程中，必須杜絕任何不平等決策的可能性，這些決策必須通過立法程序建立。因為這些決策涉及到平衡某些相對抗的利益如平等、效益以及對于地方政府權(quán)利的控制等等（thedeterminationofeducationfinancepolicy,intheabsenceofglaringdisparities,mustbealegislativedecisionbecauseitinvolvesbalancingthecompetinginterestsofequality,efficiency,efficiency,andlimitedlocalcontrol……注1）。美國政府就是這樣謹(jǐn)慎地一步一個腳印做出來的。

很多人對美國教育經(jīng)費的來源不清楚。大多數(shù)文章只知道引用美國聯(lián)邦政府的教育經(jīng)費占全國GPD的總值來描述，有的說9%，有的說8%等等不一。以為那9%就是美國義務(wù)教育全部的費用了。這完全是誤解。因為很多人不了解美國各級政府對教育承擔(dān)的職責(zé)。本文有必要把這個問題說明白，從而可以更加準(zhǔn)確地了解美國義務(wù)教育的實施情況。先來看看教育經(jīng)費投入的情況。美國的義務(wù)教育同其它一些公共事業(yè)一樣，并不是由聯(lián)邦政府集中管理，而是由地方政府負(fù)責(zé)。因此這就決定了美國義務(wù)教育的經(jīng)費來自三個不同水平的政府機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦，州政府與縣或市政府。以明尼蘇達(dá)州為例,2005學(xué)年學(xué)校教育經(jīng)費來源分配如下:聯(lián)邦6.8%,地方政府9.1%,個人財產(chǎn)稅14.6%,而州政府投入占69.5%(注2)。

可見，義務(wù)教育經(jīng)費發(fā)放的最主要來源是州一級的政府財政收入。州政府是全面承擔(dān)義務(wù)教育費用的部門，而且這筆經(jīng)費數(shù)量之大，在州財政的預(yù)算中義務(wù)教育占有的比例壓到其它任何單項。根據(jù)全美州政府預(yù)算部門協(xié)會（NationalAssociationofStateBudgetOfficers）的2004年的統(tǒng)計匯報，2003年，平均全美中小學(xué)教育經(jīng)費占州政府全部支出的35.5%，有的州竟高達(dá)40%(注3)。這些經(jīng)費用于學(xué)校的日常運做，包括教師的工資，管理人員的工資，教材，教學(xué)用品，交通，學(xué)校設(shè)施，勤雜，校舍管理，水電費用，等。是維持學(xué)校正常運作的基本保障(注4)。

其次，義務(wù)教育經(jīng)費的來源才是聯(lián)邦。聯(lián)邦政府在聯(lián)邦的國民所得稅中也提取一部分用于義務(wù)教育（這就是平常文章里所說的9%了）。聯(lián)邦的教育經(jīng)費是有目標(biāo)或是按照項目而發(fā)放的，主要用于弱勢學(xué)生群體：如傷殘兒童，貧困兒童，非English/">英語母語兒童等。還有部分經(jīng)費是通過發(fā)放?？畹姆椒ǚ峙浣o最需要的活動或事業(yè)，比如貧困兒童的學(xué)前教育(Headstartprogram)，高中職業(yè)教育，等等。總的來說，聯(lián)邦的教育經(jīng)費是起調(diào)節(jié)作用，用于幫助那些有特殊需要的學(xué)生。因為幫助弱勢群體提高教育水準(zhǔn)往往需要更多的財力。有了聯(lián)邦政府的專款支持，學(xué)校里可以為這些群體提供特殊幫助，包括傷殘兒童上學(xué)所需要的費用，如交通工具、聘請專業(yè)培訓(xùn)的特殊教育教師，對新移民提供雙語教學(xué)教師。學(xué)校里還可以為貧困家庭的學(xué)生聘請教師，提供課后補(bǔ)習(xí)活動，等等。

最后是當(dāng)?shù)鼐用駥αx務(wù)教育經(jīng)費的支持。這部分經(jīng)費的主要來源是個人資產(chǎn)稅，如房產(chǎn)、地產(chǎn)等等。因為當(dāng)?shù)氐目h市一級政府要對這些資產(chǎn)進(jìn)行保護(hù)，并對當(dāng)?shù)鼐用竦纳钐峁┌踩c生命保障，居民交納這些稅是理所當(dāng)然。學(xué)校是政府為當(dāng)?shù)鼐用穹?wù)的一個重要組成部分，按照美國憲法，學(xué)校的管理必須接受由當(dāng)?shù)剡x民選舉產(chǎn)生的校董事會的監(jiān)督，管理學(xué)校是當(dāng)?shù)鼐用竦呢?zé)任，所以從資產(chǎn)稅中提取教育經(jīng)費也是順理成章的。

當(dāng)?shù)鼐用襁€可以根據(jù)本地學(xué)校的條件，或根據(jù)居民的需要主動增長

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稅收（referendum），用這部分錢來改善學(xué)校的條件。如筆者工作所在地的學(xué)區(qū)前兩年通過居民投票，提高稅收，籌集?？钣糜谛藿ㄐＩ?注5)。僅僅依靠州與聯(lián)邦的教育經(jīng)費，這個任務(wù)是不可能實現(xiàn)的，因為那些經(jīng)費是用于維持正常教學(xué)活動的。當(dāng)?shù)鼐用駷榱俗屪约旱暮⒆釉诟玫沫h(huán)境中學(xué)習(xí)，愿意地拿出錢來幫助自己的學(xué)校。

然而，特別需要說明的是，當(dāng)?shù)鼐用竦亩愂赵黾硬糠郑╮eferendum）是交給學(xué)區(qū)教育局統(tǒng)籌管理的，這些經(jīng)費是為了提高該地區(qū)的整體教育水平，并不只分給某一二所學(xué)校。任何一所學(xué)校無權(quán)接受捐贈。如有捐贈必須由教育局掌握，按照捐贈的意愿執(zhí)行。這樣，教育局可以按照需要調(diào)整經(jīng)費的發(fā)放，從而保證每一所學(xué)校都得到同等水平的經(jīng)費。

如果把這三級教育管理部門投入教育的經(jīng)費都加起來，就可以看到這些投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是占9%的政府財政預(yù)算，而且每年教育經(jīng)費投入的數(shù)量還根據(jù)教育的需要不斷調(diào)節(jié)，總的趨勢是在不斷增加。如全美均生費1990年是43,1995年增長為29,到了2000年已經(jīng)是11了。平均每年遞增5%（其中包含通貨膨脹的指數(shù)）(注6)。

(二)中國教育經(jīng)費的投入

本文在教育經(jīng)費投入的美國部分已經(jīng)反復(fù)說明，執(zhí)行義務(wù)教育完全是政府行為。同時也指出，民主政體要提供充分的條件來保障義務(wù)教育的實現(xiàn)，首先是給于經(jīng)費上的保障。那么中國政府對教育經(jīng)費的投入做得如何呢？

1986年4月，全國人大通過并頒布決定在中國推行九年義務(wù)教育法。中國是一個中央集權(quán)的國家，教育由中央集中管理，財政收支由中央統(tǒng)一調(diào)動支配。因此，對教育的投入應(yīng)該以國家財政為主要來源。然而，自從改革開放以來，中國政府自上而下都無視自己的職責(zé)，義務(wù)教育沒有任何經(jīng)濟(jì)上的保障。

首先中央一級財政部門的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足。武漢大學(xué)教授，湖北省副省長辜勝阻在<農(nóng)村教育的結(jié)構(gòu)性矛盾與化解對策>一文中指出：政府財政預(yù)算內(nèi)撥款僅占中國義務(wù)教育經(jīng)費總額的50%-60%，其它40%-50%來源于集資、攤派、教育費附加及捐款和學(xué)雜費等(注7)。

即使在教育經(jīng)費總額占GDP比例最高的2000年，4.30%，國家預(yù)算內(nèi)的教育經(jīng)費也只占教育經(jīng)費總量的54.19%(注8)。這就是說，按照教育所需要的財政預(yù)算，政府僅僅承擔(dān)了一半的費用，而剩下的一半是由老百姓自己承擔(dān)的。

更嚴(yán)重的是政府承擔(dān)的那部分經(jīng)費長期以來大部分用在城市，而農(nóng)村以及貧困地區(qū)，這些最需要國家財政支持的地方，得到的經(jīng)費卻是最少的。2001年的統(tǒng)計數(shù)字顯示，農(nóng)村小學(xué)生的人均公用經(jīng)費一年是28元。農(nóng)村學(xué)生人均公用教育經(jīng)費每年低于20元的縣大約有30%，公用經(jīng)費一分錢沒有的縣大約有10%左右(注9)。

教育部副部長張保慶指出“綱要”和“教育法”規(guī)定的逐年提高國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例，本世紀(jì)末達(dá)到4%的目標(biāo)，至今還沒有一個切實、嚴(yán)肅的操作實施方案，致使這一目標(biāo)近年來不但沒有日益逼近，反而呈停滯或下滑之勢。由1990年的3.04%到1996年的2.5%，即便是2004年，也只達(dá)到了3.14%(注10)。究竟根據(jù)什么標(biāo)準(zhǔn)把教育投入定位於4%不得而知，即便是4%，卻也不能實現(xiàn)。中央尚且如此，就更不用說地方各級政府了，上行下效。

其次，來看各級政府的財政投入如何呢？“教育法”提出的關(guān)于教育經(jīng)費的“三個增長”（即國家用于義務(wù)教育的財政撥款的增長比例，應(yīng)當(dāng)高于財政經(jīng)常性收入增長比例；在校學(xué)生人均教育費用要逐步增長；保證教師工資和學(xué)生人均公用經(jīng)費逐年有所增長），在某些年份，全國平均沒有達(dá)到，在有的省區(qū)連續(xù)幾年都沒有達(dá)到。全年全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費的增長仍然低于同期財政收入的增長(注11)。

當(dāng)政府不愿意從國家財政中拿錢辦教育時，他們采取的解決辦法是制定政策規(guī)定收費辦教育。從這個意義上講，現(xiàn)在中國的教育已經(jīng)不是義務(wù)教育了。請看事實：一九八六年人大通過了義務(wù)教育法，其中第十條規(guī)定“國家對接受義務(wù)教育的學(xué)生免收學(xué)費”。然而1996年，國家又制定了《義務(wù)教育學(xué)校收費管理暫行辦法》，也就是說，從1996年起，義務(wù)教育就不再是免費，而是收費教育了。特別是在農(nóng)村與貧困地區(qū)幾乎是完全靠收費維持，而收費的口子一經(jīng)打開就不可收拾。因為這給那些專門想方設(shè)法斂財?shù)母骷壵賳T創(chuàng)造了生財之道。廣大貧困百姓尤其是農(nóng)民幾乎被這些稅費逼得沒有活路。后來看亂收費實在鬧得不成樣子，2001年，為了進(jìn)一步“減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)”，才在農(nóng)村實行了“一費制”。

實行一費制的原因是為了煞住一些地方和學(xué)校的亂收費現(xiàn)象，控制學(xué)校的收費標(biāo)準(zhǔn)。然而即使在收費的政策出來以后，教育整體投入不是增加了反而是減少了。那么這又是怎么產(chǎn)生的呢？

辜勝阻的文章中說道：農(nóng)村稅費改革以前，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費事實上很大一部分由農(nóng)民承擔(dān)?！伸掇r(nóng)村教育欠帳太多，且在稅費改革中教育費大幅度減收，財政供給與需求之間還存在缺口。……一些學(xué)者估算，稅費改革后農(nóng)村義務(wù)教育費減收300億元。（這是因為）政府長期以來教育經(jīng)費不到位，農(nóng)村里的學(xué)校大多數(shù)是靠收費來維持的，現(xiàn)在收費受到限制，而政府又不拿出錢來補(bǔ)上欠缺的部分，最后的結(jié)果是學(xué)校只好關(guān)門。文章最后告誡政府：不能以犧牲農(nóng)村教育來換取農(nóng)民負(fù)擔(dān)的減輕(注12)。

所謂“一費制”的實行，以犧牲農(nóng)村教育為前提，表現(xiàn)了這一政策的虛偽性與欺騙性。如果政府真的想減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，明明知道學(xué)校缺錢，為什么不拿出錢來補(bǔ)上教育經(jīng)費的缺口？顯然解決農(nóng)民孩子上學(xué)的問題不是目的。所謂減輕負(fù)擔(dān)只做做樣子，從而達(dá)到欺騙輿論的目的。

以上事實說明，中國各級政府步調(diào)一致地忽略對義務(wù)教育給于經(jīng)濟(jì)上的保證，決非偶然。更令人不能容忍的是，政府對此現(xiàn)象諍諍有詞地說是因為國家經(jīng)費短缺，連年財政預(yù)算赤字造成等等，以此掩蓋中央和各級政府對義務(wù)教育的瀆職行為,究竟是政府拿不出錢來補(bǔ)上教育欠缺的部分，還是不愿意出錢？為了進(jìn)一步了解對義務(wù)教育提供經(jīng)費保證是一種政府行為，下面讓我們來看中美兩國政府是如何制定財政預(yù)算的。

(三)美國教育經(jīng)費預(yù)算

政府經(jīng)費預(yù)算是根據(jù)財政收入總額做出對下一年或幾年之內(nèi)政府經(jīng)費使用的范圍，以及經(jīng)費分配的預(yù)測。這些決策是根據(jù)平衡各種需要來決定。美國教育經(jīng)費的預(yù)算是從人口估計開始。美國實行十二義務(wù)教育，復(fù)蓋幼兒園教育到高中教育。孩子一滿四歲，當(dāng)?shù)氐膶W(xué)區(qū)就開始將他納入了下年的預(yù)算中。為了保障教育經(jīng)費預(yù)算準(zhǔn)確與合理，各個公立學(xué)校與學(xué)區(qū)（即教育局）都有專職人員嚴(yán)格管理學(xué)生情況的數(shù)據(jù)變化，掌握準(zhǔn)確而又詳細(xì)的生源資料。教育經(jīng)費以均生費為單位按學(xué)生人數(shù)發(fā)放。均生費是嚴(yán)格按照平均市場價格標(biāo)準(zhǔn)來計算教育的花費，如聘請教師、維修校舍、教學(xué)器材、教科書

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、等，而得出的。計算均生費是一個頗為復(fù)雜的過程，通常是根據(jù)聯(lián)邦政府規(guī)定的公式再加上各州的一些附加變數(shù)而決定的。如以美國明尼蘇達(dá)州為例，其2005年的均生數(shù)計算公式是：ResidentWADM+WADMofnonresidentsattendingthedistrictunderalternativeattendanceprograms(e.g.,openenrollment)－WADMofresidentsattendinganotherdistrictunderalternativeattendanceprogram.其中:ADM:AverageDailyMembership(均日生數(shù))=Theaveragenumberofpupilsenrolledintheschooldistrictthroughouttheschoolyear(本年度學(xué)區(qū)平均每天實有學(xué)生數(shù))=Numberofpupil-daysenrolled(每天實有生累計)/Totaldaysinschoolyear(年總學(xué)日)；WADM:WeightedADMpupilUnit=ResidentADMXPupilWeight(本地居民加權(quán)均日生數(shù))(注13)。

同時州教育廳還對班級學(xué)生數(shù)做出規(guī)定，對教師每天所教學(xué)生總數(shù)做出限制，從而保證學(xué)生能得到較好的教育，防止產(chǎn)生超生班。同時也保證教師合理的工作量。州政府在預(yù)算本州的教育經(jīng)費的時候，不斷地根據(jù)新的數(shù)據(jù)對本年經(jīng)費進(jìn)行修正，從而對下一年的教育經(jīng)費提出精確的預(yù)算。因此當(dāng)州里的參議員討論下一年的預(yù)算時，對教育經(jīng)費的需求已經(jīng)是了如指掌。如明州2004-05年度頒布教育經(jīng)費的報告給出的財政支出預(yù)測就包括了后三年的預(yù)測,FY2005,FY2006andFY2007(注14)。預(yù)測詳細(xì)并全面，大小共三十二個項目。而這些項目都必須經(jīng)過議會集體審議通過才可實行。

因為教育經(jīng)費是以個體學(xué)生為單位發(fā)放，因此學(xué)校只要有足夠數(shù)量的學(xué)生，就不用擔(dān)心經(jīng)費短缺到學(xué)校辦不下去。同時每個學(xué)校的經(jīng)費都是根據(jù)同樣的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放，校與校之間的差別就受到了限制。這樣就保證了教育質(zhì)量的平等。因為經(jīng)費是按照學(xué)生個體為單位發(fā)放，孩子所屬的這筆經(jīng)費就跟隨學(xué)生流動而流動，不會因為轉(zhuǎn)學(xué)，停學(xué)，升級，留級等受到影響。同時這樣的教育經(jīng)費發(fā)放原則保證了孩子受教育的質(zhì)量不會因為家長工作條件的變遷而降低。

美國人口的流動性很大，為了解決流動人口中適齡兒童的就學(xué)問題，聯(lián)邦教育部設(shè)立了遷移學(xué)生教育項目(migranteducationprogram)(注15)。其目的是保證流動學(xué)生得到同等受教育機(jī)會，并且受到同等水平的教育。在這個專門項目的監(jiān)護(hù)下，這些學(xué)生不僅不會受到家長工作變化的影響，還會得到特別的關(guān)照。比如有家長在春秋兩個季節(jié)會到農(nóng)業(yè)產(chǎn)地當(dāng)季節(jié)工（類似我國的農(nóng)民工），他們的孩子會跟著一起去。一旦他們到達(dá)后，孩子立刻可以進(jìn)入新的學(xué)校。并被記入了遷移學(xué)生檔案。他們不僅能與當(dāng)?shù)氐暮⒆酉硎芡鹊膶W(xué)習(xí)條件，學(xué)校還派專人輔導(dǎo)他們的學(xué)習(xí)來調(diào)節(jié)兩個州之間學(xué)業(yè)的差距。他們的孩子在這段期間所需的教育費用會由原教育廳從本州的教育經(jīng)費中將該生的教育費用提出來支付給對方教育廳。如果雙方的經(jīng)費有差異，聯(lián)邦政府將拿出?？钫{(diào)節(jié)。這種經(jīng)費的管理與計算是整個教育經(jīng)費管理中的一個部分，這里面沒有州政府之間的相互推委或賴帳等矛盾發(fā)生。因為一切都是由制度規(guī)定了，合理合法，各地都必須認(rèn)真地遵守執(zhí)行。

（四）中國教育經(jīng)費預(yù)算

中國政府一再強(qiáng)調(diào)財政困難，所謂財政預(yù)算赤字究竟是怎么一回事？中國財政預(yù)算的決策過程究竟如何？國家真是沒有錢辦義務(wù)教育嗎？最近的2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況中，財政部宣布了當(dāng)年財政收入有三個最：增長最多，增幅最大，完成預(yù)算情況最好(注16)。2004年，全國財政增收4640.63億元，如果加上解決歷史欠退而增加的1275.32億元，財政增收達(dá)到5915.95億元，增長27.2%。這一增收數(shù)額之高，是近年來所沒有的，相當(dāng)于1994年全年的財政收入。新華社文章標(biāo)題中居然出現(xiàn)了“巨額財政增收”的字眼。不能說國家沒有錢了吧?？墒窃诜峙溥@些超收部分時，有多少是投入給教育的呢，給整個教、科、文、衛(wèi)、四大項總共增長了5%都不到。那么其中教育單項增長了多少呢？不會高于2%。給軍費卻增長了12.6%。請記住上一年國家總投入是3.12%，在原來投入的基礎(chǔ)上增長2%，也就是說，2005年的教育投入充其量也就是3.2%，仍然沒有達(dá)到4%。

跟同樣是人口大國的印度比，我國的教育經(jīng)費無論是按人口平均還是按學(xué)生數(shù)平均都低于印度。而印度的GDP大約只是我國的一半多一點。

再看地方的財政收入情況，根據(jù)國家稅務(wù)總局副局長許善達(dá)匯報，自1994年起，國家減少了地方政府向中央上交稅收的比例，加大了地方政府稅收的權(quán)利，……在實際支出比預(yù)算大得多的情況下，1994年中央政府的赤字比預(yù)算還低并且地方政府有了約30億的黑字”。這里的黑字實際上指得是超預(yù)算外收入。文章還繼續(xù)說：“1995年1-8月地方稅務(wù)機(jī)關(guān)征收稅收收入的增長率比去年同期高30%…如果說中央財政收入增長令人滿意的話，地方財政收入增長會更快，也同樣令人滿意”(注17)。

可見，自1994年以來，地方財政收入一直是持續(xù)上升的。事實也正是如此，地方財政總收入比去年增長了22.9%(注18)?？墒牵@些地方政府有沒有因此而給教育增加經(jīng)費呢？預(yù)算的赤字到底是因為什么造成的呢？

據(jù)張保慶的文章揭露：近幾年來，各級財政在預(yù)算過程中，每年均有一筆數(shù)量相當(dāng)大的超收入和預(yù)算外收入，而各地在支配這些收入的時侯卻往往沒有考慮教育?！爱?dāng)教育的需求同其他的事業(yè)發(fā)生矛盾時，不是下狠心堅決支持教育，卻往往去擠教育，對其它工程，他們可以多花幾億，幾十億，甚至更多。唯獨對教育，多花上一些錢，就心痛得不得了。有些領(lǐng)導(dǎo)同志有短期行為，他們要急于做出政績，看到教育工作周期長，見效慢，花錢多，出力不討好，態(tài)度就變得不那末熱情了，決心就不那么堅決了”(注19)。

北京大學(xué)博士生在分析中國的財政管理現(xiàn)狀時指出："政府特別是地方政府支出增長過快的根源在于市場化改

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革不徹底，政府承擔(dān)了一些市場經(jīng)濟(jì)條件下不該承擔(dān)的事項，進(jìn)行了一些不該從事的活動，對經(jīng)濟(jì)運行干預(yù)過多，由此導(dǎo)致政府機(jī)構(gòu)膨脹，行政經(jīng)費開支增長過快，投資支出比重過大。……熱衷于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的地方政府經(jīng)過80年代的發(fā)展，他們已經(jīng)擁有一定的經(jīng)濟(jì)實力，加上基礎(chǔ)設(shè)施對於政府官員來說十分具有政績信號傳遞功能和紀(jì)念碑的意義，短短幾年，中國大部基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)瓶頸現(xiàn)象就基本消除，許多地方能源供應(yīng)甚至出現(xiàn)過?！?注20)。

在財政部2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況報告中，明確指出一些行業(yè)投資增長過快，重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。要反對制止大手大腳花錢的行為(注21)。

這是體制內(nèi)的人自己說自己，不能說得那么清楚，其實說得夠清楚了。一句話，投資其他行業(yè)都已經(jīng)到了“過熱”，“過剩”的地步了，對花錢辦教育還是在一味地抵制，既然從中央到地方?jīng)]有形成強(qiáng)硬的制度保障義務(wù)教育的投入，那么誰還會逆潮流而上，往教育上投錢呢？因此預(yù)算尚有赤字成為最好的理由。但是政府是預(yù)算的決定部門，如果以預(yù)算赤字為理由說沒有錢投入教育，只能表明一點，即政府沒有把義務(wù)教育作為真實的預(yù)算內(nèi)項目，教育經(jīng)費必須等預(yù)算外剩余而定，如果有剩余，就多給，否則就少給或是不給。這就是預(yù)算赤字的真相。這個現(xiàn)象暴露了政府沒有打算全部承擔(dān)教育經(jīng)費的原本意圖，那怕義務(wù)教育法具有法律效用，可誰來執(zhí)行這個法，又有誰來追究呢？

另外，中國政府在對教育經(jīng)費做估算時，常常低估計學(xué)生平均教育成本。例如1992年，按照國家投入教育的總額計算，每生平均只達(dá)到280元，而實際成本遠(yuǎn)大於此數(shù)。以1992年西安市生均教育成本調(diào)查材料為例：小學(xué)865元，中學(xué)1383元，大學(xué)12160元，總均4922元(注22)。政府給于的教育成本費只是實際教育成本的5%。

即使是按照低估的生均費總額發(fā)放到了基層，發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)有很大的差異。因為過去采取的重點學(xué)校政策造成的差異，有的學(xué)校長期享受優(yōu)厚待遇。據(jù)報導(dǎo)長沙一所重點學(xué)校全年經(jīng)費實際投入比一個縣全部的教育經(jīng)費還要多〔注23〕。然而一所普通的中學(xué)通常的教育費用只能靠學(xué)生交的學(xué)雜費來維持。

因為教育經(jīng)費發(fā)放時并沒有嚴(yán)格的管理。再加上對貧困地區(qū)尤其是農(nóng)民的孩子所需的教育經(jīng)費長期被忽視，造成農(nóng)民工的孩子進(jìn)了城市而上不了學(xué)。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)說明農(nóng)民子女的義務(wù)教育權(quán)利在中國是完全沒有保障的。本文前面談到美國教育費用是落實到每個學(xué)生的，無論父母工作有何變化，孩子受教育是不受影響的。而中國農(nóng)民孩子受到的待遇是最低的。他們在本地沒有被當(dāng)?shù)卣{入教育經(jīng)費發(fā)放的對象，因此他們的離開對于本地的政府是一種解脫。進(jìn)入城市之后他們遭到各種歧視，入學(xué)難更是嚴(yán)重。有的地方，就是交錢也沒有學(xué)校收。因為城市里的教育部門本來就是處于經(jīng)費短缺的狀況，對于大批的農(nóng)民工孩子入學(xué)問題，沒有能力，同時也不愿意承擔(dān)這個包袱。因此各省之間相互推委，問題越來越嚴(yán)重。請看以下調(diào)查報告：

“我國流動人口中，18周歲以下的流動人口達(dá)1982萬。在北京、深圳、武漢、成都等9個大城市，有關(guān)人員訪問了12000多名流動兒童的監(jiān)護(hù)人和7800多名兒童，發(fā)現(xiàn)3到6周歲流動兒童入托比例為60.7％，低于城市戶籍兒童入托率；6周歲兒童46.9％沒有接受入學(xué)教育；近20％的9周歲的孩子還只上小學(xué)一、二年級，13周歲和14周歲還在小學(xué)就讀的占相應(yīng)年齡流動少年的31％和10％；在失學(xué)的12到14周歲流動兒童里，有60％的人已經(jīng)開始工作（注24）”。

新華社記者、中國青年報記者日前聯(lián)合進(jìn)行的一項問卷調(diào)查顯示，“和城里孩子享有同樣的待遇”、“降低收費標(biāo)準(zhǔn)”，是農(nóng)民工在子女教育問題上的兩個最大愿望（注25）。目前這些農(nóng)民工的孩子要入學(xué)，必須交相當(dāng)?shù)馁M用，而大多數(shù)民工自己的工資都拿不到手，又如何負(fù)得起學(xué)費呢？！

然而如果中國真正實行了義務(wù)教育，如果中國政府把教育經(jīng)費落實到每個學(xué)生身上，民工孩子上學(xué)難就不會發(fā)生。因為他們應(yīng)該和美國孩子一樣，走到哪里都有學(xué)上。所以說造成這些孩子失學(xué)是義務(wù)教育在中國沒有得到實施的明證。而政府不承擔(dān)自己的責(zé)任是根本的原因。與美國的義務(wù)教育經(jīng)費的管理相比較，哪種制度真正代表平民百姓的利益就非常清楚了。

（五）美國義務(wù)教育在公共事業(yè)中的地位

各個國家都會遇到經(jīng)費如何合理分配的問題。筆者多年來有幸觀察到美國州一級的參議員們決定義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算過程，看到每當(dāng)教育與其它公共事業(yè)在經(jīng)費分配上有沖突時，教育向來是優(yōu)先的。

2003年與2004年，美國全國經(jīng)濟(jì)都不景氣，幾乎每個州都出現(xiàn)了前所未有的財政收支逆差，大多數(shù)州的財政收入下降。就是在這樣的情況下，州一級的中小學(xué)校教育經(jīng)費于2003年在全國范圍平均增長了6.4%，2004年增長了3.2%（注26）。筆者所在州多年來拿不出足夠的經(jīng)費滿足州內(nèi)的高速公路需要。盡管如此，2000年州內(nèi)預(yù)算有節(jié)余的時候，他們首先給教育發(fā)了?？?，將幼兒園到小學(xué)三年級班級均生數(shù)規(guī)定17人為極限。然而確保班均生比率，聘請足夠的教師是關(guān)鍵。這筆?？顬榇颂峁┝吮ＷC（注27）。而修建高速公路的提議被再度擱置。并為修建一條市內(nèi)有軌電車所代替。因為電車可以滿足貧困的無汽車家庭上班的需要。

州政府與各級地方政府還常常通過限制城市的基本建設(shè)投資，從而保證公共事業(yè)的健康發(fā)展。有一個州的省會是一個中等城市，幾年前那座城市的中心，只有為數(shù)很少的高樓，街道也很陳舊。當(dāng)時的市長想在市里修建一座體育中心，和供冰球比賽用的場地。他的提議幾次遭到否定，就是因為大多數(shù)選民不認(rèn)可。不同意將稅收的錢花在這些娛樂設(shè)施上。最后市長是在商界與私人產(chǎn)業(yè)部門的合作支持下，從他們那里籌集了足夠的資金，一座現(xiàn)代化的體育中心才建了起來。

美國的城市建設(shè)是在保證義務(wù)教育的基礎(chǔ)上，慢慢發(fā)展起來的。城市中的高樓大廈，多數(shù)是私有企業(yè)的財產(chǎn)。高速公路也是從五十年代開始，逐年修建，才達(dá)到如今的水平。而義務(wù)教育的經(jīng)費卻是自打義務(wù)教育法宣布以來，政府就全力以赴地予以保證。尤其是1983年以來，歷屆總統(tǒng)都宣布自己是教育總統(tǒng)，教育在美國的政治議題中也占有舉足輕重地位。正如明州憲法,第十三條第一節(jié)規(guī)定：議會有責(zé)任為公立學(xué)校建立一個完全而又統(tǒng)一的體制。議會必須運用稅收或是其它方式以確保一個徹底有效的全州性的公立學(xué)校制度（…itisthedutyofthelegislaturetoestablishageneralanduniformsystemofpublicschools.Thelegislatureshallmakesuchprovisionsbytaxationorotherwiseaswillse

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cureathoroughandefficientsystemofpublicschoolsthroughoutthestate.）（注28）。這些法律條文運用了如此明確而又堅決的詞語，說明立法的人對此事業(yè)的決心之大。同樣的例子舉不甚舉。教育在所有公共事業(yè)中占有頭等重要的地位，這是義務(wù)教育在美國得到發(fā)展的主要原因。

（六）中國義務(wù)教育在公共事業(yè)中的地位

前面的事實已經(jīng)很清楚地表明中國政府各級領(lǐng)導(dǎo)不把實現(xiàn)義務(wù)教育當(dāng)回事。不愿意在教育上投入。那么他們把什么當(dāng)回事，國家的財政經(jīng)費都用到哪里去了呢？中國改革開放的最突出成績就是在各個城市中搞的大批形像工程與政績工程。從而造成財政赤字的這個現(xiàn)象成為普遍而又常見的現(xiàn)象。用國有資金，財政收入，即民眾的納稅錢，為執(zhí)政黨打造功德碑，創(chuàng)造所謂現(xiàn)代化形像，樹立改革開放的標(biāo)記。從中央到地方，攀比不止。而享受這些設(shè)施的主要群體卻是只占全國人口不到5%的政府官員與那些少數(shù)先富裕起來了的個體，也是與政府有直接聯(lián)系的群體。

縱觀這些政績工程，中國可以說正以驚人的速度在趕超世界水平。但是在辦義務(wù)教育上，沒有聽到什么地方政府要決心趕上世界水平。然而各地都有特別打造的一兩所“世界一流”的學(xué)校，那些學(xué)校的硬件真正超出了世界水平，筆者在國內(nèi)很多城市都見過。然而這些用百姓的錢堆出來的幾個尖子樣版，是以犧牲絕大多數(shù)學(xué)生特別是農(nóng)民子弟的利益為代價的，其本質(zhì)與義務(wù)教育的原則完全背道而馳。

中國的官員們還有一種拿百姓的錢擺闊，講排場的習(xí)慣。據(jù)“中國信息中心”報導(dǎo)，2005年兩會期間參加者透露，據(jù)不完全統(tǒng)計，去年一年中國官方公車、招待，出國考察的花費竟高達(dá)7000多億元人民幣。其中官員用車耗費高達(dá)3000億元人民幣，招待費用花掉2000億人民幣，出國考察用了2000億元人民幣。這還不包括決策失誤，搞形象工程和政績工程所造成的浪費（注29）。不節(jié)制的行政管理費用是政府的腐敗的明顯標(biāo)志。以上這三種活動每一單項拿出來投入教育都比現(xiàn)在對教育的總體投入要多上幾倍。然而這些投入都直接用在滿足政府官員的即得利益上。他們花起錢來大手大腳，滿不在乎。指望他們?yōu)樨毨У霓r(nóng)民辦教育顯然是不可能的。

記得在2004年的中央電視臺窗口節(jié)目“讓世界了解你”，安排了我國沿海的一個小城市的市長與美國硅谷的市長對話。在中方談到要邀請硅谷的市長訪問本市時，這位美國最富有的城市的女市長笑了一笑說，我必須去看一看我們的預(yù)算是否有這筆開支才能決定。而中方的市長，立刻大包大攬地說，我們愿意邀請您和您的同事來我們小城參觀，費用全由我們負(fù)擔(dān)。相比之下，這位美方市長表現(xiàn)得如此小氣，這是因為美國的政府官員的每一筆花費都受到公民的監(jiān)督的。如果將公款用于私人活動或預(yù)算外行動將受到法律制裁。而中國的市長好客大方，慷百姓之慨，天經(jīng)地義。在政府部門，沒有人會追究誰給他如此權(quán)力濫用納稅人的錢。反之，他如果不這樣作才是奇怪了！然而對于政府如何保護(hù)弱勢群體的利益，如何把百姓的錢用在公共事業(yè)之上，也同樣沒有人去追究，去爭取。這就是中國的現(xiàn)狀。兩種制度下的政府官員的行為表現(xiàn)的差距之大是有目共睹。

綜上所述，清楚地展示了義務(wù)教育是民主政體的一個重要執(zhí)政行為，而教育經(jīng)費是義務(wù)教育的根本保障。通過對中美教育經(jīng)費的對比，通過一個民主政府和一個專制政府在義務(wù)教育經(jīng)費的預(yù)算和投入上的根本區(qū)別，我們可以清楚地看到中國政府制定義務(wù)教育法的虛偽性。同時我們也看到，在中國，中央和各級政府的執(zhí)政行為構(gòu)成了發(fā)展義務(wù)教育的最大障礙，使1986年制定的義務(wù)教育法成了一紙空文。只有改變這種政治體制，中國義務(wù)教育的實施才能得到根本的保證。

注釋：

1."EducationFinanceOverview2004-05",MinnesotaDepartmentofEducation,June2004，p1.

2."EducationFundingOverview"ApresentationtoChamberofCommerce,byTomMelcher,MinnesotaDepartmentofEducation,September22,2004.

3."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.

4."EstimatedGeneralEducationandMajorCategoricalRevenuesFY2002toFY2007StateTotals"Resource:November2004ForecastCalculations,MED.

5."EducationFundingOverview"，p.22.

6.Sources:UsDepartmentofEducation,NationalCenterforEducationStatistics,StatecomparisonofEducationStatistics.2nd.sources:"K-12EducationFundingOverview",p15.

7.《農(nóng)村教育的結(jié)構(gòu)性矛盾與化解對策》辜勝阻，教育研究2004/10。8.《九五期間我國教育經(jīng)費進(jìn)展情況分析》上海教科院發(fā)展研究中心，教育發(fā)展研究，2002/11。

9.《人大委員呼吁政府加大農(nóng)村教育經(jīng)費投入》中國青年報2003/08/27。

10.《關(guān)于中國教育經(jīng)費問題的回顧和思考》張保慶-教育部副部長2001/08/23。中國教育和科研計算機(jī)網(wǎng)。

11.同上。

12.辜勝阻。

13."EducationFundingOverview"p.2.

14."EducationFundingOverview"p.14，p.17.

15.Source:TheMigrantEducationProgram(MEP)-TitleI,PartCisauthorizedunderPartCofTitleIoftheElementaryandSecondaryEducationActof1965,asamended.

16.2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況,中新社2005/3/6.

17.《1994年中國才稅改革的深刻背景》許善達(dá)國家稅務(wù)總局副局長,2001年9月4日,中國宏觀經(jīng)濟(jì)信息網(wǎng)。

18.《2004年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況》,中新社2005/3/6。

19.張保慶文。

20.《財政與發(fā)展--中國財政制度變遷研究》胡書東，北京大學(xué)中國經(jīng)濟(jì)研究中心博士論文，2000/5。

21.許善達(dá)文。

22.《試論我國教育經(jīng)費緊卻的深層原因及對策》南京理工大學(xué)李秀華，真源在線，2001/10/12。

23.《教育經(jīng)費向誰傾斜》教育基礎(chǔ)教育

24.《18周歲以下流動人員受教育狀況堪憂》劉小青，人民網(wǎng)，2004/02/17。

25.《農(nóng)民工對子女受教育的最大愿望是什么》新華網(wǎng)，2004/02/19。

26."NationalAssociationofStateBudgetOfficers",AnnualReport2004.

27.ClassSizeReductionSet─Aside，"K-12EducationFundingOverview",p18.

28.Sources:MinnesotaConstitutionArticle13,Section1.2ndsource:"K-12EducationFundingOverview"p.1.

29.中國信息中心兩會新聞,2005/03/15。