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第一部分：現(xiàn)時代中國行政所面臨的挑戰(zhàn)與危機

從本世紀80年代以來，中國歷史的發(fā)展進入鄧小平時代。在這個時代，中國社會開始了其第二次革命，其意義不亞于新中國的誕生，新中國的建立使中國擺脫了奴役，建立了獨立的民族國家，面向這場改革與開放肇始的第二次革命，鞏固了這個民族國家并開始使之擺脫貧困。這場革命所引起的中國社會的變革是史無前例的。在第二次革命推動下，中國社會進入了由傳統(tǒng)向選定的全面轉(zhuǎn)型時期。概括起來，中國社會在如下諸方面發(fā)生了巨大變化：

。社會主導價值。經(jīng)過兩次思想解放運動，發(fā)展社會生產(chǎn)力已成為社會主導的價值取向；

。改革開放。從局部單項向整體系統(tǒng)方向發(fā)展；

。經(jīng)濟體制。從計劃經(jīng)濟向自由競爭的社會主義市場經(jīng)濟過渡；

。社會經(jīng)濟形態(tài)。從農(nóng)業(yè)化社會向工業(yè)化社會過渡；

。社會結(jié)構(gòu)。從封閉走向開放；

。政治體系。步向民主政治的秩序；

改革開放以來，中國社會在主導價值、經(jīng)濟、政治、社會諸多方面的革命性變革，標志著中國社會在整體上已經(jīng)進入了一個傳統(tǒng)向現(xiàn)代的轉(zhuǎn)型時期。在這歷史的轉(zhuǎn)型期中國政府的行政也面臨著歷史上從來沒有過的挑戰(zhàn)，這種挑戰(zhàn)是全方位的，是巨大的。政府行政系統(tǒng)對外界壓力和挑戰(zhàn)的適應與回應程度，直接關(guān)系到中國現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，甚至于關(guān)系到政府行政自身的生存與發(fā)展。

挑戰(zhàn)之一：經(jīng)濟的發(fā)展與繁榮

在經(jīng)濟領(lǐng)域，中國的政府行政系統(tǒng)面臨著一個雙重的挑戰(zhàn)，一是如何維持并推動經(jīng)濟的繁榮與發(fā)展，二是推動經(jīng)濟體制的變革與轉(zhuǎn)型。

10余年的經(jīng)濟改革，使中國社會的經(jīng)濟發(fā)展取得了世人矚目的成果。在整個世界經(jīng)濟不景氣的情況下，中國經(jīng)濟一直保持較為強勁的發(fā)展勢頭。改革以來，中國的國民生產(chǎn)總值的增長率平均每年增長8。6％，1992年達到12％，大大超過6％的計劃速度。固定資產(chǎn)投資在七五期間累計完成。19795億元，基本建設(shè)新增了一批生產(chǎn)能力，市逐步走向繁榮，人民生活水平進一步獲得改善。單位擴散的規(guī)模更加擴大，國家總體實力和綜合國力也得到提高。

在經(jīng)濟發(fā)展的同時，中國經(jīng)濟也存在一些深層次的問題：

。經(jīng)濟發(fā)展起伏與非均衡，仍未走出“放亂收死”的惡性循環(huán)。以七五為例，頭三年（1986－1988〕，國民生產(chǎn)總產(chǎn)值平均增長10。1％、高出計劃2。6個百分點。由于經(jīng)濟發(fā)展失控，不得不進行治理整頓，增長速度明顯下降，后兩年（1989－1900〕，國民生產(chǎn)總值平均增長4。0％，比頭三年下降6。1個百分點，固定投資則為零增長，五年間，國民生產(chǎn)總值、國民收入、固定資產(chǎn)投資年增長速度的最大落差分別為7。4、7。8和31。5個百分點。八五初期，經(jīng)濟過熱的勢頭仍然存在，潛伏著危機。

。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴重失衡。七五期間，重點行業(yè)，如農(nóng)業(yè)、能源、交通、原材料等，由于諸多原因，未得到發(fā)展，有些甚至削弱?；A(chǔ)工業(yè)滯后，運輸能力與經(jīng)濟發(fā)展極不相當。

。經(jīng)濟效益大幅度滑坡。社會物耗率大幅度上升，1990年達65％左右，獨立核算的工業(yè)企業(yè)資金利稅率大幅度下滑，實現(xiàn)利稅總額的平均增長速度上有1·6％，而上繳財政收入的增長速度出現(xiàn)負值?；窘ㄔO(shè)投資的固定資產(chǎn)交付使用率下降，從六五的75％、下降為73％。盲目引進，重復建設(shè)的現(xiàn)象十分嚴重。

。通貨膨脹。按七五期間計劃要求，信貸資金來源增加4745億元，貨幣投放量為1000億元，但實際執(zhí)行，信貸資金運用實際9000億貨幣投放量累計達1700億元。全社會零售物價大幅度上升，年均增幅達10·3％，1988年達18·5％。

。宏觀失控。國民收入分配出現(xiàn)不合理格局，國家財政收入已由1985年26·1％下降到1989年的18％。宏觀調(diào)控機制未建立起來。

。人口壓力人口增長大大加重了經(jīng)濟負擔。

因此，在經(jīng)濟發(fā)展領(lǐng)域，中國政府面臨如下幾個方面的有力挑戰(zhàn)：

。經(jīng)濟效率。如何使社會的各種稀有資源實現(xiàn)合理的、有價值的配置，以提高資源配置的效率。

。經(jīng)濟增長。政府如何和運用經(jīng)濟、法律、行政等各種手段，促進國民經(jīng)濟保持增長的勢頭。

。經(jīng)濟穩(wěn)定。政府如何和怎樣有效地抑通貨膨脹和保持物價的基本穩(wěn)定。

。充分就業(yè)。對這個這樣一個人口大國來講，實現(xiàn)充分就業(yè)是一項極為繁重的任務(wù)和最大的挑戰(zhàn)。據(jù)估計，到2000年，這個將需要安排7億左右的勞動力就業(yè)。

。公平的收入分配。一部分人先富和共同富裕，實現(xiàn)公平的收入分配，同時提高社會的生產(chǎn)率是一個既矛盾又統(tǒng)一的，在這方面，政府面臨著挑戰(zhàn)。

為了實現(xiàn)上述基本目標和迎接挑戰(zhàn)，中國政府行政面臨著對體制進行創(chuàng)新艱巨任務(wù)。從另一個角度來看，經(jīng)濟體制的重組與創(chuàng)新更富于挑戰(zhàn)。政府在體制轉(zhuǎn)換的過程中，肩負著制度設(shè)計者、資源調(diào)動著、變革推動者、利益協(xié)調(diào)者等諸多的角色，在中國情況下，政府始終要承擔變革人的艱巨任務(wù)。從具體體制變革的角度來看，這一制度創(chuàng)新的目標是多元的，如：。建立強有力的宏觀調(diào)控體系；

。建立適應市場經(jīng)濟要求的企業(yè)機制；

。建立統(tǒng)一開放、平等競爭、規(guī)則健全的市場體制；

。完善多種經(jīng)濟共存與共同發(fā)展的所有制結(jié)構(gòu)；

。建立完善的社會保障體系。

這些改革目標的實現(xiàn)，是政府實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展的制度性前提。

挑戰(zhàn)之二：政治一體化與政治民主化

從世界各國的現(xiàn)代化和政治發(fā)展的歷程來看，處于轉(zhuǎn)型時期的社會，政府在政治領(lǐng)域遇到雙重的挑戰(zhàn)，一是政治一體化的挑戰(zhàn)，二是政治民主化的挑戰(zhàn)。前者意味著民族國家的確立，政府權(quán)威的建立政治共同體的維持和政治秩序與政治穩(wěn)定的維持，后者意味著一種開放民主的政治體系的建立和發(fā)展。

從中國的情形來看，由于傳統(tǒng)因素的廣泛存在，現(xiàn)代性因素的缺乏，民間現(xiàn)代化推動力量的相對弱小，變革規(guī)模龐大以及時間幅度上的緊迫性，激烈競爭的國際環(huán)境，這些決定了政府行政在現(xiàn)代化過程中要發(fā)揮重要作用，政府無疑要成為現(xiàn)代化的組織者和推動者。同時政府權(quán)威的建立和政治秩序的維持和存在愈發(fā)顯得重要。也正是這個意義上，政治穩(wěn)定與秩序是現(xiàn)代化成敗的關(guān)鍵前提之一。

中國目前正處于社會的轉(zhuǎn)型時期，存在者誘發(fā)政治非穩(wěn)定的環(huán)境與條件，這使得政府在維持和發(fā)展一體化的政治方面也面臨著挑戰(zhàn)，這些因素和挑戰(zhàn)在于：

·政府權(quán)威的確立。依據(jù)韋伯的權(quán)威理論，我國正處于一個由傳統(tǒng)權(quán)威、魅力權(quán)威向法律與理性的權(quán)威的轉(zhuǎn)換過程。中國現(xiàn)代化進程，社會變遷和公民民主意識的覺醒，在不斷顯然著傳統(tǒng)權(quán)威和魅力權(quán)威的基礎(chǔ)，而真正的法律的權(quán)威并未完全建立起來，這樣便有可能形成所謂的“權(quán)威真空”。因此建立法律的秩序政治，樹立理性與法律的權(quán)威是政府權(quán)威確立的基礎(chǔ)。

·政治共識的達成。政治共識的達成是政治一體化的社會心理基礎(chǔ)。這主要表現(xiàn)為對基本的核心政治價值的一致性認知，對社會政治變革基本取向的一致性認知，的基本的公共政策選擇的一致性認知。在這方面，中國政府面對著“左”的意識形態(tài)的挑戰(zhàn)和“右”傾思潮的干擾。

·政治利益的協(xié)調(diào)。改革使傳統(tǒng)的一元利益格局改變?yōu)槎嘣睦娓窬?，中國社會已?jīng)形成了具有不同利益需求的社會群體和階層，盡管在大的利益一致的前提條件下。因此，如何使不同階層和群體，甚至不同地域和個人的利益得表達，并使利益得到綜合與滿足，消彌政治沖突的關(guān)鍵所在，也是政治一體化的社會基礎(chǔ)，因此，政治體系要建立一種利益表達與實現(xiàn)機制，起到政治安全閥的作用。

·政治腐敗的整肅。政治腐敗在任何時代和國度均是引發(fā)政治危機的誘因和根源之一。政治腐敗不僅造成資源浪費，更重要的是引起政治不穩(wěn)定與社會瓦解，使政治的合法性受到削弱。在當代中國，腐敗已成為中國社會的公害和公憤所在。治吏懲貪、廉潔政府是回應政治一體化挑戰(zhàn)的關(guān)鍵點之一。

與政治一體化挑戰(zhàn)的另一個挑戰(zhàn)是來自政治民主化方面。在中國，民主化的壓力來自以幾個方面：

·現(xiàn)代化國家的“政治民主化”的“示范效應”。

·社會主義市場經(jīng)濟形成的經(jīng)濟民主化的壓力。

·公民政治意識與參與意識的形成。

·民主政治體制的薄弱。

·政治動員。

由于上述因素的存在，中國民主化面臨著參與危機問題。即隨著經(jīng)濟發(fā)展，社會動員程度的提高，越來越多的社會成員產(chǎn)生政治參與的要求，而政治制度化的程度又較低，難以承受太多的政治參與，而導致政治非穩(wěn)定。

同時，就民主化而言，中國政府也同樣面臨著政治制度化的挑戰(zhàn)，即使民主政治走向制度化、法治化的軌道。

挑戰(zhàn)之三：社會的發(fā)展與進步

在社會發(fā)展領(lǐng)域，世界存在著一個共識，那就是實現(xiàn)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。人們已拋棄了經(jīng)濟增長這單一衡量發(fā)展的陳舊指標，代之而起的是整個社會生態(tài)的均衡發(fā)展。從中國來看，社會發(fā)展的挑戰(zhàn)甚至比經(jīng)濟的挑戰(zhàn)更加嚴峻。在這方面，中國政府行政面對著如下四種社會危機：·人口危機。中國是世界上人口最多的國家，同時，也是人力資源困乏的國家。其總體的特征表現(xiàn)為人口增長過快，人口質(zhì)量低下，人力資源投資強度低，效益差。在11億多的人口之中，文盲和低素質(zhì)人口眾多，根據(jù)1990年人口普查，文盲半文盲絕對人口大約有1·8億人，約占世界文盲人數(shù)的四分之一?？?cè)丝诘钠骄幕潭鹊停?990年，平均文化程度5·5年，不足小學畢業(yè)。就業(yè)人口文化程度低，文盲與小學文化程度加在一起約占總就業(yè)人口的62％。人力資源投資強度較低，教育支出僅占國民生產(chǎn)總值的3％左右，低于發(fā)達國家水平（6·1％〕，也低于不發(fā)達國家（4％〕。而且基礎(chǔ)教育投資不足。這種現(xiàn)狀使中國現(xiàn)代化建設(shè)所需的供量不足。人口多，也使中國面臨著嚴峻的就業(yè)壓力，估計到2000年，全國勞動力總數(shù)為8·1億未幾年，是中國人口增長的高峰時期，如何遏制人口的增長速度，這直接關(guān)系到中國現(xiàn)代化的成功。

·生態(tài)危機。人類生存所依賴的四大生物系統(tǒng)：海洋、森林、牧場、農(nóng)田在中國已不同程度地遭受損害，已經(jīng)負擔過重。例如，我國國土面積144億畝，但耕地面積僅有15億畝，水資源總量為28萬億立方米，人均占有量約2700立方米，排世界第84位，缺水已成為全國性普遍現(xiàn)象。我們必須真正地考慮社會發(fā)展中人與自然的和諧發(fā)展問題。

·社會危機。在這方面，中國政府也面臨著來自兩個領(lǐng)域的挑戰(zhàn)，一是轉(zhuǎn)型時期的社會失范，二是社會保障體系的重建。改革開放和社會轉(zhuǎn)型過程中存在的大量社會問題和社會失范，意味著社會整合的任務(wù)更加艱巨。而建立新的社會保障體系對于中國社會來講，具有促進經(jīng)濟發(fā)展與社會穩(wěn)定的雙重重要意義。

中國社會的改革以及由此而引起的第二次革命使中國社會從整體上變得更加開放。然而，掌握公共權(quán)力的政府行政體系仍然處于一個相對封閉的狀態(tài)，與整個中國社會開放與變革形成了較大的反差，形成了社會體系與政府行政體系之間的“制度差”。其主要表現(xiàn)為一系列行政的危機，這些危機有些是明顯的有些是潛在的。

（1〕傳統(tǒng)行政價值的困惑

我們傳統(tǒng)的行政價值取向與市場經(jīng)濟和市民社會意識形態(tài)之間存在著激烈的沖突，這種沖突表現(xiàn)為：

·全能政府與有限政府的沖突。在傳統(tǒng)上，我們將政府視為一個無所不知，無所不能的超人。政府在整個社會中扮演著一個高度集中化的資源配置的角色。事實上，與市場失敗相比，“政府失敗”在中國更為明顯。市場經(jīng)濟對這種全能政府觀念提出最大的挑戰(zhàn)。我們需要重新認識與評估政府公共權(quán)力的限度與職能?！ぞS持行政與發(fā)展行政的沖突。在傳統(tǒng)的觀念中，政府是一個守夜的警察和父親，秩序在整個行政體系的目標體系中占主導位置，行政的政治化表現(xiàn)最為明顯，事實上，發(fā)展生產(chǎn)力是政府最核心的職能與任務(wù)，在這里，我們需要重新認識政府職能的總體變化。

·權(quán)力行政與科學行政的沖突。行政固然是行政權(quán)力的行使，但更為重要的是科學的運用。政府行政本身應是科學與理性的體現(xiàn)，也就是知識權(quán)力的體現(xiàn)。因此，在現(xiàn)代中國行政中，我們需要樹立科學的價值，跨越權(quán)力的孤島?！す苤菩姓c服務(wù)行政的沖突。在現(xiàn)代社會，政府行政機關(guān)在本質(zhì)上是社會服務(wù)機關(guān)。這不僅取決于國家的性質(zhì)，也取決于公共權(quán)力的目的和性質(zhì)。政府不僅是單純的管制行政，而是為社會和公眾提供服務(wù)的行政，是除弊興利的行政。在這方面，我們需要實現(xiàn)從干預行政走向服務(wù)的行政。

·因襲的行政與創(chuàng)新行政的沖突。中國社會的不斷變革與發(fā)展，要求政府的行政不因襲于習慣與經(jīng)驗，墨守成規(guī)，率由舊章，而需根據(jù)日新月異的事態(tài)衍化，本革新精神，積極努力，自動奮發(fā)，不斷創(chuàng)新。應由被動到主動，而非深居官署、養(yǎng)尊處優(yōu)。·人治的行政與法治行政的沖突。傳統(tǒng)行政最大的弊端之一在于“以意為治”的人治，所謂“以權(quán)代法”以言代法，隨人定法，法無常勢，管理依領(lǐng)導者的好惡、情感為取向，政府行政缺乏規(guī)則。在社會大變革的今天，人治行政將行政與社會之間的沖突和政府行政權(quán)威的危機。

（2）全能政府與行政權(quán)力的危機

在改革之前，中國是一個行政權(quán)力統(tǒng)治的時代，從一定程度上來講，我們的政府是一個“全能的政府”。政府對整個國家的經(jīng)濟和社會生活實現(xiàn)高度的控制。政府直接控制生產(chǎn)’交換、分配的每一個環(huán)節(jié)，政府行使了資源配置，收入分配方面幾乎所有的職能。人們習慣用行政－經(jīng)濟－社會高度一體化來形容這種體制的基本特征。

這種以行政權(quán)力為中心的管理體制直接導致：

·資源配置效率低下；

·經(jīng)濟的周期性波動；

·社會創(chuàng)新動力的缺乏；

·政府體制的官僚化傾向；

·尋租與政治腐敗。

社會主義市場經(jīng)濟理論的提出和實行，這種行政權(quán)力占統(tǒng)治地位的行政管理體制顯然遇到更嚴厲的挑戰(zhàn)，這種體制在現(xiàn)實中表現(xiàn)為一系列制度上的沖突：

·計劃與市場的沖突；

·集中與分散的沖突；

·微觀管理與宏觀管理的沖突；

·直接管理與間接管理的沖突；

·部門管理與行業(yè)管理的沖突；

·法治管理與人治管理的沖突。

上述的沖突，意味著必須對權(quán)力體制進行革命性的變革。

（3）行政國家的危機

全能政府、權(quán)力集中所引發(fā)的中國行政的第三次危機在于膨脹的機構(gòu)，人員的臃腫，財政的危機。

·急劇膨脹的機構(gòu)

改革開放以來，黨中央、國務(wù)院曾多次下發(fā)文件，要求各級黨委、政府嚴格控制機構(gòu)設(shè)置的數(shù)量，在控編、消腫等方面采取了一系列措施，但是并未達到預期效果。

有資表明，目前全國省級黨政機關(guān)的廳（局）級機構(gòu)多達2100個，平均每個省（自治區(qū)、直轄市）設(shè)置一百多個，超過中央編委規(guī)定的機構(gòu)限額15個左右，而全國地區(qū)一級黨設(shè)機構(gòu)平均設(shè)置50多個，地級市65個，縣一級45個。我國目前縣級以上黨政機關(guān)常設(shè)機構(gòu)，超限總數(shù)高達3萬多個。

在常設(shè)機構(gòu)之中的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也是無法統(tǒng)計某地區(qū)常設(shè)機構(gòu)是29個（這在地區(qū)一級中是較少的）但在29個工作部門之中競有236個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，人員比例占地區(qū)行署干部的43％。

非常設(shè)機構(gòu)之多在中國更是令人瞠目結(jié)舌。有些省市的非常設(shè)機構(gòu)有130個之多。且許多非常設(shè)機構(gòu)在實際上已經(jīng)成為常設(shè)機構(gòu)。

事業(yè)單位盲目發(fā)展。以安徽省為例，1983－1988年，全省事業(yè)單位由31009個增加到48484個，人員由50·6萬人增加到67·27萬人，增長33％。

機構(gòu)升級成風。近兩年來，全國各地機構(gòu)升級蔓延成風，有縣升市的有縣級市升地級市的，處級單位升廳（局）級單位的，甚至非常設(shè)機構(gòu)也要求升級。機構(gòu)升格、官員升級、待遇改變，醉翁之意不在酒也。

·急劇膨脹的人員

據(jù)統(tǒng)計，1979年全國靠財政預算支付工資的人員為1500萬，到1991年已增加到3400萬每年均以100多萬人的速度增長。我國現(xiàn)有在編的國家機關(guān)工作人員，加上編外人員和各種翻牌公司的人員1，機關(guān)人數(shù)多達4000萬。這么一支龐大的機關(guān)人員隊伍，也是世界奇觀之一。

在這支龐大的機關(guān)人員隊伍之中，超編現(xiàn)象十分普遍，從全國情況來看，縣以上各級黨政群機關(guān)超編約60萬人，縣級超編30萬人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級超編214萬人。多數(shù)省份超編，有些超過50％

具體到地方，情況依然如此。

以山西省為例，1990年同1984年相比，省機構(gòu)增加54·8％地市處級以上單位增加87·4％、科級以上單位增加94·2％，省直機關(guān)處級以上單位增加60·9％，到1990年，全省財政供養(yǎng)人數(shù)由1985年的63萬人增加到91萬人。1987年－1990年，全省黨、政、群、事業(yè)機關(guān)超編率分別為41·5％、34·6％、39·3％、34·7％

·財政危機

由于機構(gòu)臃腫，冗員太多，國家財政不堪重負，使本來有限的財力更加捉襟見肘。據(jù)財政部統(tǒng)計，1980年全國行政事業(yè)費開支為404億元，到1991年遠大1400億元以上，增加了2·5倍，遠遠高于同期財政收入與支出的增長幅度。目前，全國行政事業(yè)費的開支已占到整個財政收入的40％以上。而全國1898個縣中，有1091個發(fā)生財政赤字，占縣總數(shù)的57％左右。

全國財政如此，大多數(shù)省的財政危機則更為明顯和嚴重。山西省1980年－1990年十余年中，財政負擔的行政事業(yè)人員凈增33萬人，同于行政的財政支出，平均每年遞增14·9％，遠遠高于財政收入增長9·95％的速度。1990年全省財政同于生產(chǎn)建設(shè)方面的支出占總支出的比重由1980年的55·85下降到23·5％，而用于“吃飯”部分的支出則由44·4％上升到76·5％。全省118個縣中，由“吃飯財政”進一步變?yōu)椤梆囸I財政”，1991年，赤字縣50個左右赤字總額達億元。

甘肅省1980年行政事業(yè)人員只有20萬人，1990年則高達66萬人，當年的33億元的地方財政收入，有26億被用于吃飯財政。

河南省1990年的行政事業(yè)費占全部財政收入的近70％。

安徽省70％以上的縣，全部財政收入用于“人頭費”開支。

全國為數(shù)不少的省份，財政收入的65％以上用于行政事業(yè)費開支，大多數(shù)縣80％－90％的財政收入用于行政事業(yè)費開支。

機構(gòu)、人員、財政三大危機使中國這個行政國家處于巨大的危機之中。

（6）

（4）政府生產(chǎn)能力低下

與行政國家危機相連系的，是中國政府生產(chǎn)能力的危機－政府管理效率的低下與官僚主義的盛行。－－1980年鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導體制的改革》中，對中國式的官僚主義作了如下的描述：“高高在上，濫用權(quán)力，脫離群眾，脫離實際，好擺面子，好說空話，，思想僵化，墨守成規(guī)，機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，不講效率，不負責任，不守信用，公文旅行，互相推諉，以至官氣十足，動輒訓人，打擊報復，壓制民主，欺上瞞下，專橫跋扈，徇私行賄，貪贓枉法，等等”。并提出上述現(xiàn)象“無論在我們的內(nèi)部事務(wù)中，或是在國際交往中，都已達到令人無法容忍的地步”。政府生產(chǎn)力危機由此引發(fā)。

第二部分：體制的創(chuàng)新與行政發(fā)展的新圖式

現(xiàn)時代中國政府行政的危機，從本質(zhì)上來講，是一種體制的危機和體制的失效。這種體制的危機與失效不僅僅來源傳統(tǒng)的體制設(shè)計，更重要的是來自現(xiàn)實的中國的發(fā)展與變化－－行政生態(tài)環(huán)境的變化。傳統(tǒng)的行政體制，是那個時代的產(chǎn)物沒有一個政府體制，沒有一部憲章是永存的。過去的是歷史，而我們所要作的是在歷史發(fā)展所演生的新文明的基礎(chǔ)上設(shè)計并建立一個更適宜的政府行政體制。從這個意義上，現(xiàn)時代中國的行政改革，是對政府自身的革命，這種政府革命需要變革的不僅僅是政府的公共政策，不僅僅是對舊體制的修補或調(diào)整，而是一個體制上的創(chuàng)新。這一體制創(chuàng)新的基本目標在于，建立一種：

·與經(jīng)濟體制的變化以及與市場經(jīng)濟體制相適應的政府行政體制；

·與發(fā)展社會主義民主政治相適應的行政體制；

·一種更適應動蕩－非均衡環(huán)境下的行政體制；

·一種具有更高的政府生產(chǎn)力的行政體制。

據(jù)此，九十年代以至未來很長一段時期，中國行政變革與行政發(fā)展的目標取向在于以下幾個大的方面：

1、市場化與親市場的政府

社會中的任何體制（政治的、行政的、經(jīng)濟的）其基本的功能在于通過一定的制度安排和運行規(guī)則的設(shè)定，在社會范圍內(nèi)進行資源的有效配置和分配，從而達到效率、公正的目的。在如何有效地進行資源的配置方面，始終存在著（無論理論上還是在實踐中）政府與市場之爭。從理論上講，在社會化協(xié)作性的大生產(chǎn)之中，無論是政府作為資源配置的主體，還是市場作為資源配置的主體，均是不同的資源配置方式，皆有其優(yōu)點，也有其失敗之處，問題的估計不在于資本主義制度還是社會主義制度，而在于那種資源配置體現(xiàn)更為有效，更富于效率和效益，即促進社會主義生產(chǎn)力的發(fā)展。近一年多，世界的經(jīng)濟理論研究和經(jīng)濟發(fā)展變化的現(xiàn)實表明，市場經(jīng)濟存在著誤區(qū)和失敗之處。但與市場的失敗相比，政府的失?。╣overnemrntfaiture）則顯得更為明顯，傳統(tǒng)上實行計劃經(jīng)濟的國家的經(jīng)濟和社會發(fā)展便證明了這一點，中國的情形也不例外。

（7）

政府作為社會資源配置的主體，其實現(xiàn)資源配置的核心是由集中化計劃統(tǒng)籌宏觀的甚至微觀的資源配置決策，并以此作為經(jīng)濟活動的標尺。從理論上講，這種集中化的資源配置也可能是有效的，它可以保證一種均衡的經(jīng)濟體系，保證重大比例關(guān)系的合理和一種經(jīng)濟的穩(wěn)定。但是，要實現(xiàn)集中化的資源配置，必須符合以下基本條件或滿足以下假設(shè)：

·完全信息假設(shè)。政府對社會、經(jīng)濟活動的諸方面擁有完全的，全部的、準確的信息。

·完全偏好假設(shè)。政府必須了解并掌握社會人的一切價值偏好，并且能排出偏好優(yōu)次程序。

·利益一致假設(shè)。社會中存在單一的利益主體，不同利益的差別不存在。

·純粹理性假設(shè)。政府能夠制定出所有解決經(jīng)濟問題的方案，并能從中擇取最優(yōu)的方案。

·道德人假設(shè)。政府是中立的，無偏向的，公正的和無私的，政府官員及其群體沒有特殊的利益。

·交易成本為零。不存在交易成本，只有生產(chǎn)成本。

很顯然，要實現(xiàn)上述的基本假設(shè)在現(xiàn)實中無近乎于“烏托邦”的設(shè)想。從中國幾十年實行行政權(quán)力經(jīng)濟的情況來看，這種集中化的資源配置體制存在著致命的缺點和錯誤：目標上的盲目性，決策上的集權(quán)性和僵死，經(jīng)濟發(fā)展動力機制的缺乏，大規(guī)模的交易成本，政府管理機構(gòu)的官僚化，尋租與政治腐敗，上述缺陷使中國經(jīng)濟處于周期性波動和低效率的發(fā)展狀況。那么，用什么樣的政府經(jīng)濟管理體制或者資源配置方式來取代這種以政府為核心的，行政化的，集中化的資源配置方式呢？國外的實踐和中國的改革的初步成效證明了市場化和親市場的政府(marketfriendiygovernment)是一種可供尋租的，具有明顯比較優(yōu)勢的資源配置方式和政府的管理模式。

政府管制的市場化，其涵義不在于放棄政府對社會和經(jīng)濟生活的管理和控制，也并不意味著“管的越少的政府便是最好的政府”，其真正的意義在于使市場作為社會資源配置的主體，政府對市場依據(jù)一定的方式進行一定程度的宏觀管理、行政指導和行政管制。市場化對于政府而言，它意味著政府的作用和政府在社會經(jīng)濟中的角色要發(fā)生一個大的變化。概括起來，政府要由傳統(tǒng)的“全能政府”轉(zhuǎn)向“親市場的政府”所謂“親市場的政府”意思是政府作用的力點在于：

·宏觀經(jīng)濟領(lǐng)域和經(jīng)濟總量的平衡；

·政府比較優(yōu)勢之處，如秩序、規(guī)則、公共產(chǎn)品；

·市場經(jīng)濟的失靈領(lǐng)域，如外部經(jīng)濟；

·社會利益的公正分配和協(xié)調(diào)。

同樣，親市場的政府意味著政府對市場的干預和指導是富于彈性的，重實效的（除非很明顯需要干預，否則讓市場運轉(zhuǎn)），這種干預是公開的，透明的，服從規(guī)則的（而不是服從于官員的意志）。

從世界范圍內(nèi)的情況來看，市場化不僅是中國以及傳統(tǒng)上實行計劃體制國家的選擇，即使在實行市場經(jīng)濟的資本主義國家之中，也同樣呈現(xiàn)“再市場化”的浪潮。從1980年到1988年間，英國40％以上的國營企轉(zhuǎn)為私營。從智利到土爾其，從巴西到孟加拉，大約100個國家采取市場化的政府改革策略。在美國，傳統(tǒng)上被視為理所當然的國營部門，如鐵路、郵政、社

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會保障，也在試行或者推行私有化。市場化已成為世界性的變革目標選擇之一

2、行政權(quán)力的分散化

在政府管理領(lǐng)域，權(quán)力資源的集中不足或者過度分散同樣是最為危險的事情。在任何時期和任何國度，沒有一個強大而又權(quán)威的政府，沒有公認的法律、秩序和正義，無大家共同遵守的規(guī)則，只有導致群龍無首、一盤散沙、爭權(quán)奪利、相互爭斗，乃至天下大亂和社會的崩潰。這一點，我們可以從歷史上的混戰(zhàn)與割據(jù)，當代世界熱點地區(qū)的沖突和暴亂得到明顯的佐證。

同樣，從歷史和現(xiàn)實的情況來看，權(quán)力資源的過分集中所引起的專制與獨裁，對民主自由的扼殺，對基本人權(quán)的踐踏，社會發(fā)展的僵化和活力的缺乏以及其他的社會性災難，同樣在歷史和現(xiàn)實的世界存在

從世界范圍內(nèi)的行政發(fā)展的狀況來看，那種中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)在世界范圍內(nèi)日趨于被分權(quán)化的趨向所代替，代之而起的是有限集權(quán)的、分散化的、非集中的、更富于靈活和彈性的分權(quán)性權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在整個工業(yè)文明的發(fā)展過程中，隨著大工業(yè)、大公司的現(xiàn)代化協(xié)作生產(chǎn)代替自給自足的自然經(jīng)濟，集中化、專業(yè)化、同步化、標準化成為經(jīng)濟社會運作的基本特征，權(quán)力首先在經(jīng)濟領(lǐng)域被集中起來，中央集權(quán)式的管理被視為工業(yè)社會最先進的管理方式。與此同時，政府的權(quán)力也前所未有的被強化起來，在推動這種集權(quán)化的力量之中，經(jīng)濟危機、世界大戰(zhàn)、社會問題、計劃經(jīng)濟成為最主要的力量。因此，在世界主要國家內(nèi)，我們可以看到的是政府職能日益強化，作用范圍日趨擴張，決策權(quán)力越來越集中?，F(xiàn)代國家成為“行政國家”。

中央集權(quán)的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在中國走向現(xiàn)代化的過程中，以及在世界各國的現(xiàn)代化過程中的確存在著其比較的優(yōu)勢，這些比較優(yōu)勢在于：

·政府擁有廣泛的權(quán)威實現(xiàn)自己的目標，即使這些目標并不是社會成員廣泛認同和支持的。

·有實現(xiàn)較大的社會變革，應付某些突然事件的可能性。

·中央當局更有可能對任何決策在長期的成本－收益基礎(chǔ)上進行評估而不是局限于短期的利益。

·發(fā)揮整體的比較優(yōu)勢，促進經(jīng)濟和社會發(fā)展的可能性。

·能夠?qū)⑾∪辟Y源集中于最主要和關(guān)鍵的發(fā)展領(lǐng)域。

·存在著把外部經(jīng)濟內(nèi)在化的可能性。

·保證政令的統(tǒng)一和秩序與穩(wěn)定的實現(xiàn)。

中央集權(quán)化的實質(zhì)是由單一性取代多元性，這也正是其比較優(yōu)勢產(chǎn)生的主要原因。但是，福兮禍之所倚焉，其缺點是不能適應多元化的社會和經(jīng)濟?，F(xiàn)代的社會最顯著的特點在于其開放性和多元性，正是在這一點上，中央集權(quán)制受到了挑戰(zhàn)。當代社會的發(fā)展，呈現(xiàn)出新的趨勢：·多元價值的存在與發(fā)展；

·社會利益的多元化；

·社會環(huán)境的動蕩不安；

·變革速度、強度、范圍的加強；

·民主政治的發(fā)展；

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·地區(qū)主義的興起；

·國際經(jīng)濟一體化與國際化。

在整個社會走向開放和多元的情況下，由一個最高權(quán)力中心發(fā)號施令的作法似乎變得更加困難。中央集權(quán)制面臨著自身無法克服的弱點：·對變化了的環(huán)境的悉知能力較差；

·信息獲取的困難和偏差；

·集中化決策的滯后；

·溝通與協(xié)調(diào)的困難；

·缺乏動力機制；

·刻板與缺乏彈性；

·環(huán)境進行變革和適應的能力較差；

·對于創(chuàng)新精神和動機的抑制；

·與民主政治的取向相沖突。

同樣，中央集權(quán)制潛伏著一種巨大的危機的可能性，一旦當中央政府的決策發(fā)生失誤，便可導致全局性的動蕩和危機。

從中國具體的情況來看，傳統(tǒng)行政體制最大的弊病在于權(quán)力集中。1980年，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導制度的改革》這篇綱領(lǐng)性的文件中，便深刻地指出我國管理體制最大的弊端在于權(quán)力過分集中，其它種種弊端都直接或間接地與權(quán)力集中有關(guān)。這種集中化的權(quán)力體制產(chǎn)生的主要根源在于革命戰(zhàn)爭時期的集權(quán)的領(lǐng)導體制，在于蘇聯(lián)模式的影響和歷史上封建專制主義的影響，在于集中化的計劃經(jīng)濟管理體制，客觀上也有中國當時的特殊環(huán)境有關(guān)。中央集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，在中國現(xiàn)代化過程中發(fā)揮了一些積極的作用（如上所述的），但這種集權(quán)的弊病也是明顯的：

·權(quán)力過分集中會導致個人專斷，妨礙民主政治；

·權(quán)力集中導致機構(gòu)臃腫、層次重疊和工作上的低效率；

·權(quán)力過分集中導致官僚主義；

·權(quán)力過分集中滋生特權(quán)和政府的腐敗；

·權(quán)力過分集中導致管理的僵化。

要改變目前存在的中央集權(quán)制的誤區(qū)和弊病，唯一可供的選擇目標是走分權(quán)化的道路。

分權(quán)化，從世界各國的經(jīng)驗來看，它比中央集權(quán)式的權(quán)力結(jié)構(gòu)存在著明顯的比較優(yōu)勢，這種比較優(yōu)勢在于：

·促使政治體制更加開放和民主化；

·有助于個人的政治的、經(jīng)濟的和社會的自由；

·確保政府的決策更加符合民眾的意愿，實現(xiàn)“近點”決策以加速決策的過程和實施的效率；

·社會經(jīng)濟系統(tǒng)免受中央當局方面所犯重大錯誤的損害；

·在對環(huán)境變化的適應方面，具有巨大的靈活性；

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·用于不同單位被賦予決策的權(quán)限不同，存在著發(fā)揮主動性和創(chuàng)造性的廣闊天地，整個國家都可以從公共決策的創(chuàng)新和試驗中獲取收益。

·管理的層次和環(huán)節(jié)被減輕，行政效率的提高有望達到。

·不同層級、單位之間的互相競爭能夠產(chǎn)生改進公共服務(wù)的效果。

·減輕中央政府的壓力和行政管理的負擔減少了用同一政策管理整個國家而造成的混亂。

因此，分權(quán)制是一種適應非均衡環(huán)境下的，多元化社會的一種有機式的權(quán)力結(jié)構(gòu)，而不是一種機械式的權(quán)力結(jié)構(gòu)。它的特點是由多元化權(quán)力來解決多元化社會問題。

從中國的具體情況來看，分權(quán)化的方面和形式是多樣的，主要有：

（1）地方分權(quán)。實行中央與地方權(quán)力的劃分和配置，在加強宏觀調(diào)控和中央政府權(quán)威的前提下，擴大地方政府的自主權(quán)。

（2）權(quán)力分散。將中央政府的權(quán)力和責任分別授予不同的職能部門。

（3）民營化。使國有企業(yè)成為真正自負盈虧，自主經(jīng)營的獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，實現(xiàn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。

（4）行政委托。將政府職能和政府管理權(quán)力委托給非政府機構(gòu)，在政府的指導和監(jiān)督下進行某些事務(wù)的管理。

（5）擴大社會自治和社會管理的范圍。

3、政府結(jié)構(gòu)－功能的分化

從政治發(fā)展與行政發(fā)展的角度來看，中國政府行政體系顯示出不發(fā)達的特征。這核心體現(xiàn)在政治－經(jīng)濟－社會的一體化，也就是講，整個政府行政體系的結(jié)構(gòu)－功能的混同和分化不足。其主要表現(xiàn)為：

（1）黨政職能的混同

建國以來，我們的政府管理體系存在著功能紊亂癥，這種紊亂癥首要表現(xiàn)在黨政職能的紊亂。政黨通過實際執(zhí)政來實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導，這是現(xiàn)代政治最為明顯的事實，現(xiàn)代政治便是政黨政治。中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導地位是歷史形成的，也是中國的現(xiàn)實性的選擇。問題在于執(zhí)政黨通過何種方式和途徑來實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導。在中國，長期以來，在黨和政府的立法、司法、行政機關(guān)關(guān)系上，存在著嚴重的黨政不分，以黨代政的現(xiàn)象，管理中國的實際上是“兩個政府”，如鄧小平所講的：“加強黨的領(lǐng)導，變成了黨去主辦一切，干預一切，實行一元化領(lǐng)導，變成黨政不分，以黨代政”。這種職能上的混同導致的弊病是：

·立法機關(guān)的職能的弱化，法律權(quán)威的不能真正建立；

·政府的自立性受到損害，行政管理職能不能有效發(fā)揮；

·機構(gòu)對口重復設(shè)置，機構(gòu)膨脹，人浮于事，效率低下；

·職責不清，互相扯皮，以及官僚主義；

·用人與治事的分離；

·黨組織行政化和權(quán)力化，特權(quán)與不正之風；

·影響黨組織的自身建設(shè)。

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（2）政企職能的混同

在政府與企業(yè)的關(guān)系上，社會主義國家傳統(tǒng)的國有經(jīng)濟，是按照馬克思關(guān)于“社會工廠”的設(shè)想和列寧的“國家辛迪加”模式建立起來的，在這里，整個社會成為一個規(guī)模無比巨大的企業(yè)，全體公民都成為國家的雇員。微觀經(jīng)濟單位不是一個具有獨立法人地位的經(jīng)濟實體，而是為政府主管單位的附屬物來參與國民經(jīng)濟活動，政府始終是企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的直接決策者。企業(yè)成為具有單一生產(chǎn)功能的行政基層單位。企業(yè)既沒有決策上的自主權(quán)，也沒有經(jīng)營管理上的責任。企業(yè)根本不是本來意義上的經(jīng)濟實體，因為國家政府的行政管理職能和管理機構(gòu)人為地割裂了企業(yè)與市場的聯(lián)系，企業(yè)成為依附于政府的加工廠。因此，政府與企業(yè)的職能上發(fā)生了根本的混同，核表現(xiàn)為：·國家作為國有資產(chǎn)的所有者與作為社會經(jīng)濟活動的管理者的職能混同；

·政府作為國有資產(chǎn)的所有者與企業(yè)作為資產(chǎn)的經(jīng)營者的職能混同；

·政府作為經(jīng)濟活動的管理者與企業(yè)作為商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者的職能混同。

由于政企不分，企業(yè)很難成為獨立的商品生產(chǎn)者和經(jīng)營者，也不能成為獨立經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我創(chuàng)新的經(jīng)濟實體，導致企業(yè)和其他微觀單位失去活力和政府經(jīng)濟管理的官僚化這雙重病癥。

（3）政府行政體系內(nèi)部的職能混同

在政府行政體系內(nèi)部各部門，單位之間也存在著結(jié)構(gòu)－功能的嚴重混同狀況，主要存在這幾種情況：

·結(jié)構(gòu)－功能未充分分化，如決策、咨詢、信息、監(jiān)督各部門之間的結(jié)構(gòu)與功能的失調(diào)；

·結(jié)構(gòu)分化－職能未分。主要表現(xiàn)作部門之間的關(guān)系不順，職責不清，互相交叉，互相扯皮?！そY(jié)構(gòu)－功能分化過頭。主要表現(xiàn)在部門林立、政出多門、管理制肘太多；

在此狀況下，政府管理的職能一方面不能得到有效發(fā)揮，另一方面使政府的管理成本上升，效率低下。

由此，在未來的中國行政改革之中，政府體系結(jié)構(gòu)與功能的分化仍然是一項艱巨的任務(wù)。結(jié)構(gòu)－功能的分化與整合程度將直接影響整個政治體系的發(fā)展，經(jīng)濟體制的轉(zhuǎn)換，以及政府行政體系自身對外環(huán)境適應能力的提高。在這方面，核心的目標是：

黨政分開。黨的目標是大政方針、組織、思想領(lǐng)導，黨不應干預政府的行政管理事務(wù)，保證政府獨立地依法行使其公共權(quán)力。政企分開。實行國有資產(chǎn)所有者和經(jīng)濟活動的管理者，資產(chǎn)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，使企業(yè)成為在競爭性市場上的獨立的經(jīng)濟法人和實體。

理順部門關(guān)系。明確各自的職權(quán)范圍，各司其職，相互配合，共赴事功。

4、行政體系的制度化

制度是行政系統(tǒng)運行的一套規(guī)則體系，是行政系統(tǒng)穩(wěn)定的，受到尊重的和不斷呈現(xiàn)的行為模式，它體現(xiàn)的是行政社會共同的利益所在。制度設(shè)定的目的在于：

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·維護社會共同的利益，以防止對共同利益的侵害；

·規(guī)范行政的行為，以防止行政行為的偏差；

·作為一致性的標準，統(tǒng)一調(diào)節(jié)沖突；

·減少管理過程中存在的不確定因素。

總而言之，制度通過提供一系列規(guī)則界定政府及政府公務(wù)人員的選擇范圍，約束人們之間的行為和相互關(guān)系，從而減少管理中的不確定性，減少互動和交易的成本，保護共同的利益，促進行政管理體系的良性運轉(zhuǎn)。制度提供的一系列規(guī)則實際上是由整個社會認可的正式約束和一套管理的程序與機制所構(gòu)成。

正式約束是行政體系有意識建立的一系列法律，法規(guī)和政策，它作為一種法律規(guī)定（或具有法律效用）的契約。共同約束著人們的行為。程序和機制實際上是政府管理契約的一種實施保障，其實質(zhì)是通過一套相關(guān)措施的規(guī)定，來保證法律契約的實施。拋開別的因素不予考慮，從經(jīng)濟分析的角度來看，制度化與管理的效率和績效具有十分密切的關(guān)系。作為一種理性的制度，其制定和實施，規(guī)范了人們的行為空間，提供了一種較為明確的行為準則，減少了管理中的隨意性和不確定性，降低了人們情感揮發(fā)的可能性，減少了管理的成本，因而它為效率的提高提供了一條最為現(xiàn)實的途徑。

長期以來，我國行政體系的制度化程度是較低的，主要表現(xiàn)在：

·缺乏一套較為完備的制度安排，人們習慣上將之稱為“無法可依，無章可循”。

·政治動員偏好，我們不習慣于用制度解決問題，習慣于用政治動員或者運動的形式解決問題，因而在體制運轉(zhuǎn)上的不確定性程度很大。

·規(guī)則多變，制度與政策等約束規(guī)則的穩(wěn)定性程度差，所謂朝令夕改即是。

·特殊取向，缺乏一種普遍性的行為取向，制度常常受到血緣、地域、人情等特殊關(guān)系取向的影響，所謂“有法不依，執(zhí)法不嚴”即為這種表現(xiàn)。

·權(quán)力崇拜，以人代法，以言代法，以權(quán)壓法現(xiàn)象時有發(fā)生。

制度化程度比較低，在現(xiàn)實中導致下列一系列弊病：·法律的權(quán)威和政府的權(quán)威受損；

·非理性的行政行為；

·職責不清和相互沖突；

·公共利益的受損；

·貪污腐化與少數(shù)人利益，不負責任；

·命令貫徹危機；

·管理成本增大與效率低下。

因此，制度化的行政是中國行政改革的一個最基本的目標，同時也是行政改革能否取得成效的制度保證。

5、行政組織管理系統(tǒng)的網(wǎng)絡(luò)化

幾乎從人類誕生的那個時代起，在人類組織結(jié)構(gòu)的形式中，占絕對統(tǒng)治地位的是金字塔的組

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織結(jié)構(gòu)，甚至于是政府行政體系唯一的組織管理形式，這個金字塔形的組織體系最為明顯的特征在于：

·比較封閉，試圖選擇和盡量減少環(huán)境的影響；

·活動的正規(guī)化；

·明確的，但又相互孤立的職能部門；

·通過等級結(jié)構(gòu)來實現(xiàn)協(xié)調(diào)；

·權(quán)力結(jié)構(gòu)是集中的；

·權(quán)力來源于職位；

·交互作用和影響的形態(tài)為上級－下級的等級關(guān)系，層級節(jié)制；

·層次的等級權(quán)力、地位各方面存在著較大的差異；

·決策的制定是集中的，而且集中于高層；

·結(jié)構(gòu)形式持久不變，具有很強的穩(wěn)定性。

這種穩(wěn)定的，機械式的組織體系，被馬克斯·韋伯稱為“最理性組織形態(tài)”和加爾布雷斯稱為“工業(yè)時代技術(shù)結(jié)構(gòu)”的確具有其優(yōu)點，如果它設(shè)計得較為完善和維護保養(yǎng)的很好，它便會像一架機器一樣在不停的運轉(zhuǎn)。同樣，其最大的缺點也在于它的機器性質(zhì)，一旦一個環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，那么整個機器的運轉(zhuǎn)便會出現(xiàn)問題。更重要者，這種機械式的組織機構(gòu)存在著自身不可克服的弱點：·對外界環(huán)境的適應能力較差；

·形式主義；

·文牘主義；

·缺乏有機的聯(lián)系于協(xié)調(diào)；

·對創(chuàng)新力量的抑制；

·機構(gòu)臃腫和人員的膨脹；

·缺乏橫向的聯(lián)系；

·效率的低下。

正是由于上述缺陷的存在，幾乎使每一個組織陷入不可自拔的危機之中。具有諷刺意義的是，官僚制（Bureaucracy）一詞在本來意義上意味著理性和效率，現(xiàn)在卻成為官僚主義的代名詞，失去了其本來的真正涵意。金字塔形的機械式組織結(jié)構(gòu)是與集中管理的大機器工業(yè)、高度集中的權(quán)力結(jié)構(gòu)相適應的，其主導的觀念是通過權(quán)力實現(xiàn)控制、秩序和效率。在現(xiàn)時代，金字塔式組織結(jié)構(gòu)賴以生存的基礎(chǔ)發(fā)生了動搖，這主要表現(xiàn)為：

·政府管理的環(huán)境由穩(wěn)定到不斷變化；

·政府管理的環(huán)境由簡單到復雜；

·信息經(jīng)濟的興起和信息與知識密集產(chǎn)業(yè)的興起；·跨行業(yè)、區(qū)域、國家的聯(lián)系與協(xié)作；

·參與的擴大；

·社會結(jié)構(gòu)的開放；

·信息技術(shù)的廣泛應用。

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在上述幾個因素中，信息技術(shù)廣泛應用于社會領(lǐng)域特別是廣泛應用于政府管理之中，使層級控制的組織體系的存在顯得過時和陳舊，因為促使組織之間發(fā)生聯(lián)系的是信息網(wǎng)絡(luò)，而不是層級的控制。

因此，政府組織體系由金字塔形的機械式走向網(wǎng)絡(luò)化的有機式組織顯得更加重要和迫切。

所謂網(wǎng)絡(luò)，簡單說來就是人們之間的共享的信息和資源聯(lián)系。網(wǎng)絡(luò)組織是一種以信息溝通和聯(lián)系為基礎(chǔ)而結(jié)合成的一個管理的協(xié)作系統(tǒng)。這種協(xié)作系統(tǒng)與機械式組織相比，有下述基本的特點：

·組織與環(huán)境的界限不那么明顯，是開放的；

·基本的價值觀在于效率、適應、創(chuàng)新；

·權(quán)力結(jié)構(gòu)是分散的網(wǎng)絡(luò)式的；

·組織結(jié)構(gòu)上存在著分工，更重視相互的依存和聯(lián)系；

·決策是分散化的，而非集中的，方法是參與的；

·控制結(jié)構(gòu)是相互控制的，重在內(nèi)部的自我約束和控制；

·領(lǐng)導風格是民主的，以人為中心的、參與的；

·管理計劃是彈性的，靈活的和變化的；。

總體上來講，這種網(wǎng)絡(luò)化的有機式組織管理系統(tǒng)是以信息共享、重視橫向聯(lián)系與協(xié)調(diào)，權(quán)力分散，自我約束，民主參與為基本的特征。它的基本目的在于適應動蕩、復雜的外部環(huán)境，它的社會技術(shù)基礎(chǔ)是信息技術(shù)。嚴格來講，它并不是一種穩(wěn)定的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，而是一種元組織，一種新型組織構(gòu)建的基礎(chǔ)。

依據(jù)網(wǎng)絡(luò)化組織的基本要求，我國的行政改革，在組織體系上也面臨著重組的任務(wù)，在現(xiàn)在，甚至于未來很長一段時期內(nèi)，這種重組都是必要的。

6、行政管理的職業(yè)化

隨著整個社會分化程度的提高，隨著政府職能的強化和擴張，隨著科學技術(shù)的不斷發(fā)展和進步，行政管理日趨專業(yè)化和技術(shù)化，這是世界范圍內(nèi)行政發(fā)展的一個共同的趨向。以美國為例，美國公務(wù)職位分類下的公務(wù)員職系，共有500多種，在所有的專業(yè)人員、技術(shù)人員和相類似的工作人員中，有40％的人員由政府雇用，這個數(shù)字還不包括一大批通過政府合同附屬機構(gòu)資助的單位所間接雇用的大批科學家，工程師和其它技術(shù)人員。在政府雇員中大約三分之一左右的人是從事專業(yè)化和技術(shù)化工作的。在現(xiàn)時代，各國政府是許多職業(yè)的提供者，同時又是職業(yè)團體的知識和技能的主要利用者。還是在這個意義上，現(xiàn)代政府的行政體系成為“職業(yè)人員的國家”，也正是從這個意義上，形成了所謂的“技術(shù)統(tǒng)治”或“專家治國”（Technocrgcy）。行政管理成為：

·一個職業(yè)領(lǐng)域；

·這個領(lǐng)域有其系統(tǒng)化的知識和技術(shù)；

·有其職業(yè)的規(guī)范和道德；

·有一大批優(yōu)秀的，有技術(shù)專長的專業(yè)人員。

（15）

對于中國行政體系而言，走向職業(yè)化是最基本的目標。具體而言，職業(yè)化意味著：

（1）公職制度的優(yōu)化

公職制度是實現(xiàn)職業(yè)化的制度性前提，在這方面，我國的主要任務(wù)是走向以功績?yōu)閷虻墓珓?wù)員制度，改變傳統(tǒng)中制度存在的缺乏科學分類、權(quán)力集中、治事與用人相脫節(jié)缺乏競爭機制等弊病。在這方面主要的著眼點在于：·優(yōu)化錄用機制，在公開、平等、競爭的基礎(chǔ)上選拔優(yōu)秀人才；

·強化管理機制，建立嚴格、科學、公正的考核、獎懲的管理激勵機制；

·建立保障與激勵機制；

·建立人力資源的發(fā)展機制；

·優(yōu)化人事管理體制和建立監(jiān)控機制。

（2）行政人員的現(xiàn)代化

行政管理的現(xiàn)代化在本質(zhì)上取決于行政人員的現(xiàn)代化的實現(xiàn)程度，因為再先進的管理制度、方法和技術(shù)在傳統(tǒng)人的手中也會變成一個空的外殼，行政人員的現(xiàn)代化，意味著：

·管理觀念的理性化；

·管理人員的知識化；

·管理人員的專業(yè)化。

考慮到行政人員的知識化、專業(yè)化需要以教育為基礎(chǔ)，加強行政人員的發(fā)展和培養(yǎng)具有十分重要的戰(zhàn)略意義。

（3）管理技術(shù)的電子計算機化與自動化

電子計算機應用于管理，為處理龐大的管理信息，提高決策的質(zhì)量和速度，更有效的管理人、財、物資源，減少資源的浪費，提高管理的效率提供了革命性的發(fā)展前景。

（4）職業(yè)道德的建立

既然行政管理是一個職業(yè)，它便必須具有與職業(yè)要求相適應的職業(yè)規(guī)范，作為共同遵循的行為準則。行政職業(yè)道德的價值在于為行政人員提供一種自我約束的機制，并通過道德的內(nèi)化培養(yǎng)高尚的行政人格。

7、行政文化的世俗化

行政文化涉及到政府官員或公務(wù)人員對現(xiàn)實行政生活的態(tài)度、觀念、意識、精神、心理等方面，它是政府官員或公務(wù)人員應共同遵守的價值觀念，行為模式和生活方式。

行政改革，需要改革的不僅是政府的職能、結(jié)構(gòu)、管理的技術(shù)與方法，更重要的，應是新型行政文化建立的過程，是行政文化世俗化的過程。所謂行政文化的世俗化，亦是理性化，它是指管理的觀念和行為模式要與現(xiàn)代社會的要求相一致，拋棄宗教的、封建的、迷信的種種關(guān)系以及諸種被賦予神圣意義的圣訓，傳統(tǒng)和教條，使行政更具理性的精神。

從現(xiàn)代中國社會發(fā)展和變化的要求出發(fā)，理性行政文化的主要取向應是：

·現(xiàn)實主義的取向。

這要求公共政策的制定和行政行為的確立，均要從客觀的事實出發(fā)，把握現(xiàn)實尋找解決問

（16）

題的良好途徑，而不依傳統(tǒng)、情感或主觀上的偏見。

·理性主義的取向。

理性主義在這里是指搜集客觀知識，由其中尋求最適規(guī)模的政策制定的態(tài)度和行為。也就是令所有的意見能夠自由地發(fā)表并彼此修正，從其中尋找出最具普遍性和理解性的意義。理性主義可視為尋求主觀的客觀化?！は鄬χ髁x的取向

相對主義強調(diào)的是任何管理的政策和行為均沒有永遠性，不變性與固定性，它是對教條主義的反叛和脫離。

·創(chuàng)新主義的取向

與慣性的保守主義的行為取向不同，創(chuàng)新主義強調(diào)的是精力旺盛的、敢于冒險的、富于創(chuàng)造和創(chuàng)新的精神。政府人員的行為是接受變革，接受新技術(shù)，愿意進行試驗和革新。

·非人情主義的取向

人情主義取向的最大特征在于人格的取向，即一個人如果與權(quán)威有私人關(guān)系，盡管他沒有資格從事某項工作，占據(jù)某種地位，他也會得到這個地位和工作。在此情況下，人們之間的關(guān)系是人情關(guān)系，而非契約關(guān)系，上下級之間也不是職務(wù)關(guān)系，而是人格關(guān)系，對于個人權(quán)威來說，集體的權(quán)威是次要的，規(guī)則要從屬于命令，裙帶關(guān)系和任人唯親盛行非人情主義強調(diào)的是契約、規(guī)則?！す冎髁x的取向

與先賦性行為模式以身份和某些先賦性原則來分配收入和安排角色不同，功績主義強調(diào)的是獲得性行為模式，即行政人員選用和晉升，不問其出身、宗教信仰、血緣、地緣等其它特殊關(guān)系，而是以個人的能力和成就作為基礎(chǔ)，而且在這里還存在規(guī)定的競爭關(guān)系。

從另一個層面來看，行政文化的世俗化的過程，實際上是行政文化的社會化過程，也就是將基本的行政文化教導或傳遞給行政人員的過程，是行政人格不斷培養(yǎng)和塑造的過程。這個過程比其它改革環(huán)節(jié)相比，更具艱難性，因為文化的建立具有遲滯的特點。

8、行政的國際化

我們生活在一個相互依賴的世界之中。通信衛(wèi)星、高音速飛機的發(fā)明與廣泛應用，縮短了全球信息流動的時間，跨國經(jīng)濟的聯(lián)合使經(jīng)濟走向了國際經(jīng)濟一體化的道路，在核時代，國際政治上的合作和協(xié)調(diào)已成為最佳的，幾乎是唯一的選擇。全球變成了地球村。盡管世界大同思想的實現(xiàn)仍有一段距離，但國際一體化確是真實存在和現(xiàn)實。在政治、經(jīng)濟走向一體化的背景下，沒有一個國家能夠閉關(guān)封國和自成一統(tǒng)，閉關(guān)鎖國的時代已一去不復返了。在此情況下，傳統(tǒng)的內(nèi)政與外政之分的界限變得愈來愈模糊，且已成為一種過時的觀念。隨著中國改革開放的不斷擴大，走向國際化已成為政府行政的一個主要變革目標。

國際化作為中國行政改革的一個目標，它的涵意是多方面的，具體而言，它意味著：

·開放的觀念。開放作為中國社會發(fā)展的一個重要價值得到確立和強化，大膽學習，借鑒和吸收一切國家、特別是發(fā)達資本主義國家的文明成果，建立一種跨越意識形態(tài)的合作意識。

（17）“公務(wù)員之家”版權(quán)所有

·政策的制定。公共政策的制定，不僅要考慮到國內(nèi)的環(huán)境因素，更要考慮到國際政治、經(jīng)濟、社會、科學技術(shù)發(fā)展的特點和趨向。

·國際化的制度。政府的各項制度、特別是經(jīng)濟管理的制度與政策，要依據(jù)國際的慣例進行變革，加快與國際慣例與制度接軌的過程。

·國際的合作。在政府運作的諸領(lǐng)域，進行國際的協(xié)作，這不僅僅限于經(jīng)濟與技術(shù)領(lǐng)域，也要擴及社會諸領(lǐng)域。