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[內(nèi)容提要]財政扶貧資金的治理關(guān)系到扶貧效率和效果，目前已經(jīng)有很多研究開始關(guān)注因為管理問題帶來的扶貧資金投入效果不善，但對于扶貧資金治理中其他環(huán)節(jié)，如投入、分配、撥付和使用所產(chǎn)生的扶貧資金投入效果和效率的研究很少，但恰恰是這些環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的制度上的缺陷更容易造成扶貧資金出現(xiàn)目標(biāo)瞄準(zhǔn)偏離，從而直接影響到貧困農(nóng)戶參與和受益于我國的扶貧投資。本文嘗試全方位分析我國目前財政扶貧資金運行情況和效果。

[關(guān)鍵詞]財政扶貧資金，瞄準(zhǔn)，偏離，治理結(jié)構(gòu)

財政扶貧資金的治理涉及到財政扶貧資金的投入、管理、分配、撥付和使用等各個方面，財政扶貧資金只有在這幾個方面都做到科學(xué)、合理、公平和公正，才能有效地提高其扶貧效率。雖然近些年有很多學(xué)者關(guān)注扶貧效果，并且對扶貧效果不善的原因進(jìn)行了很多研究，但從資金治理的角度來看，大部分研究仍然是將討論的焦點放在了資金的管理環(huán)節(jié)，比較一致的觀點是認(rèn)為項目和資金管理問題也是我國政府扶貧過程中的薄弱環(huán)節(jié)，成為影響扶貧效果的重要因素。夏英(1994)的研究指出：由于項目管理方面制度不全、監(jiān)控不力，導(dǎo)致大量資金的外溢；或者是由于甄別受益貧困戶的工作不力或方法不當(dāng)，導(dǎo)致了目標(biāo)組認(rèn)證錯誤，致使扶貧資金流向偏離目標(biāo)，從而發(fā)生“目標(biāo)轉(zhuǎn)換”問題?？禃怨?1995)認(rèn)為，許多部委、部門參加意味著配套資金短缺變得更加突出，很多項目不能完成，項目資金過于分散，難以產(chǎn)生影響。項目資金使用的監(jiān)督也變得更加復(fù)雜，有的項目資金被轉(zhuǎn)移。汪三貴(1997)在研究中發(fā)現(xiàn)，1993年財政撥款55.4億元，占扶貧資金的1/2。然而財政撥款的75.2%用于貧困縣財政補貼、維持行政事業(yè)費開支和職工工資，即將近2/3的總扶貧資金沒有落實到貧困戶的生產(chǎn)與交換環(huán)節(jié)中。因此扶貧資金被貧困地方政府挪作他用，直接抵達(dá)貧困戶比例低。李含琳等(1998)認(rèn)為，同20世紀(jì)80年代初中期相比較，20世紀(jì)90年代初反貧困的資本供給是比較充足的，但由于管理和體制方面的原因，扶貧資金的使用效果不十分理想。扶貧資金管理體制機構(gòu)龐大，手續(xù)繁雜，管理層次、環(huán)節(jié)多，扶貧資金經(jīng)常被截留挪用，造成扶貧資金的低效率。扶貧資金的來源和管理分散，多頭管理，并且在資金的分配過程中平均分散使用，難以形成效益，大大降低了扶貧資金的使用效果。扶貧貸款的期限與生產(chǎn)周期不相適應(yīng)、資金被用于非貧困戶和地區(qū)、扶貧貸款財政化現(xiàn)象嚴(yán)重，都使其很難發(fā)揮脫貧的作用。吳國寶(1997)等指出，由于扶貧是由地方政府具體管理實施的，因而地方政府在目標(biāo)上可能與中央政府設(shè)定的目標(biāo)相沖突，加之政治體制的各種弊端、官僚主義、尋租腐敗等，從而可能出現(xiàn)扶貧資金不用于扶貧的現(xiàn)象。

一、我國財政扶貧資金投入和管理機制及影響

我國財政扶貧資金投入和管理機制的典型特點是分項投入、多頭管理。雖然說我國政府有組織的大規(guī)模的專項扶貧行動開始于1986年，但實際上早在1980年中國政府就設(shè)立了“支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金”，專門支持老革命根據(jù)地、少數(shù)民族地區(qū)、邊緣地區(qū)和貧困地區(qū)發(fā)展，當(dāng)年的資金規(guī)模為5億元；1982年設(shè)立了“三西農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金”，每年投入資金2億元；并且也開始以實物形式來進(jìn)行以工代賑扶貧活動。隨著市場化經(jīng)濟改革的逐漸展開，農(nóng)村經(jīng)濟增長對減緩貧困的影響日趨減弱，繼續(xù)采用以往增長為主、輔以適當(dāng)救濟的反貧困戰(zhàn)略已經(jīng)很難有效地對減緩貧困發(fā)生積極的作用?；谶@種形勢，國家成立了國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組，并下設(shè)辦公室，開始了專項扶貧活動，所采取的扶貧模式為開發(fā)式扶貧。在財稅政策方面，繼續(xù)執(zhí)行前述的各項資金扶持政策，并擴大了資金的規(guī)模。在“八七”扶貧攻堅階段，國家又增設(shè)了“新增財政扶貧資金”，同時將以工代賑資金原有財政部和中國人民銀行按比例承擔(dān)改由中央財政專項撥款，并擴大了資金規(guī)模。就目前情況來看，我國財政扶貧資金主要包括支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金、新增財政扶貧資金、“二西”農(nóng)業(yè)建設(shè)專項補助資金(以下簡稱“三西”扶貧資金)、少數(shù)民族發(fā)展資金、以工代賑資金。通常將支援經(jīng)濟不發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展資金和新增財政扶貧資金統(tǒng)稱為財政發(fā)展資金。

從總體上來說，中央財政扶貧資金是國家為解決少數(shù)貧困人口溫飽問題，進(jìn)一步改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，鞏固溫飽成果，提高貧困人口生活質(zhì)量和綜合素質(zhì)，加強貧困鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善生態(tài)環(huán)境，逐步改變貧困地區(qū)經(jīng)濟社會文化的落后狀況，為達(dá)到小康水平創(chuàng)造條件而設(shè)立的專項扶貧資金，但具體來看，每項資金的用途都有自己的投向重點(見表1)。資金的多部門管理雖然可以鼓勵政府各部門都能積極地參與到扶貧工作中，但是卻帶來資金管理成本的增加和效果的降低，同時由于缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和溝通機制，各部門在資金管理和使用方面都從本部門利益出發(fā)制定了相應(yīng)的管理規(guī)定和程序，從而造成了實際中財政扶貧資金管理上的混亂，同時也給資金的監(jiān)測工作帶來了很多的不便。

根據(jù)財政部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，1986～2003年，我國政府共投入扶貧資金2383.6億元，其中以以工代賑資金、財政發(fā)展資金、三西扶貧資金及少數(shù)民族發(fā)展資金為主的財政扶貧資金為1039.6億元，占到扶貧資金總量的43.6%。雖然從絕對數(shù)量上看，我國中央財政扶貧資金每年都在增加，但從財政扶貧資金占全國GDP的比重波動圖可以看出，中央政府財政扶貧資金投入強度年度間波動較大，1988～1990年投入強度最低，1994盡管是“八七”扶貧攻堅開始年，但1994～1996年政府財政扶貧資金投入強度逐年下降，1996～2000年略有上升，而到了2000年以后又開始略下降。從整條波動曲線來看，我國政府的扶貧投入強度有明顯的下降趨勢。出現(xiàn)這種情況的原因可能有兩點：(1)官方報道的我國的貧困發(fā)生率以喜人的成績逐年下降，國家扶貧資金的投入強度也就有可能相應(yīng)地下降；(2)目前對實際扶貧資金的最佳需求量與規(guī)模還缺少科學(xué)的測算與估計，也就是說，政府扶貧資金投入規(guī)模的客觀依據(jù)還不存在。

二、我國財政扶貧資金的分配機制及影響

1978年以后，農(nóng)村改革極大地解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，在很大程度上緩解了我國貧困問題，農(nóng)村貧困從廣泛的普遍貧困狀態(tài)過渡為特征性和結(jié)構(gòu)性貧困，農(nóng)村貧困人口在分布上更加集中，因此1986年開始的開發(fā)式扶貧開始以貧困縣為瞄準(zhǔn)單元來分配國家財政扶貧資金。由于在國家層面直接向貧困縣分配資金缺乏可操作性，并且同時由于我國財政扶貧資金省級負(fù)責(zé)制的實施，中央財政扶貧資金的分配原則為：(1)中央財政扶貧資金按照因素法分配到各個省區(qū)，考慮因素分別是貧困人口數(shù)、地方財力、農(nóng)民人均純收入、人均GDP四項指標(biāo)數(shù)據(jù)和政策調(diào)整因素。(2)中央財政扶貧資金全部直接用到國家確定的扶貧開發(fā)重點縣(以下簡稱重點縣)*和各省區(qū)確定的貧困縣(或貧困鄉(xiāng)村)，至少70%中央扶貧資金用于國家扶貧開發(fā)工作重點縣。這些規(guī)定無疑為規(guī)范我國財政扶貧資金的使用起到了一定的作用，但在實際操作過程中仍然還存在著不少問題。

因素法使扶貧資金的分配方法更明確，按因素法分配財政扶貧資金是力圖為扶貧資金的公平分配提供政策依據(jù)。但是財政扶貧資金的無償性質(zhì)使地方政府有獲得無償資金的巨大努力，同時也形成了地方政府為獲得無償資金的博弈行為。理論上講，如果因素法依據(jù)的各因素的計算方法很明確、透明，那么地方政府的努力將會是無效的，博弈也是無結(jié)果的；反之就為地方政府的努力與博弈留有很大的空間與余地。但實際工作中，我國還沒有形成一套公開、透明和可操作的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集方法、具體標(biāo)準(zhǔn)、計算影響因子的方法，使得因素法分配仍然停留在口號的層面，缺乏具體的可操作方案，其作用也就很難真正發(fā)揮。

中央下達(dá)給各省區(qū)的扶貧資金必須全部用到貧困縣的規(guī)定，試圖從政策層面杜絕層層挪用財政扶貧資金的做法，減少扶貧資金目標(biāo)偏離的機會。至少70%的扶貧資金要用到國家扶貧開發(fā)工作重點縣的政策本身考慮了貧困人口在重點縣和非重點縣不平衡分布的實際情況，隱含的假定是國家扶貧工作重點縣與非重點縣對財政扶貧資金的實際需求強烈程度比值為7:3。這一方面為更高程度地瞄準(zhǔn)貧困人口提供了機會，另一方面為進(jìn)一步減少扶貧資金的層層挪用與流失、減少扶貧資金目標(biāo)偏離提供了政策保障。但是在實際操作中，扶貧資金在重點縣和非重點縣之間的分配并沒有嚴(yán)格按照規(guī)定的比例進(jìn)行，2001～2003年的財政扶貧資金流向上看，大約只有60%的資金是流向重點縣的(見表2)。

這種目標(biāo)偏離可以從以下兩方面去解釋：(1)假設(shè)“至少70%的財政扶貧資金用到重點縣”的規(guī)定本身是合理的，那么這種偏離至少可以說明為保證財政扶貧資金準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)的監(jiān)管不力，財政資金使用的約束性不強，以及制度保證不完善。從某種程度上說，扶貧資金層層下?lián)?、層層管理所形成的多元化的?quán)利資源可能會誘發(fā)項目尋租，從而導(dǎo)致目標(biāo)偏離。(2)這一目標(biāo)偏離至少從一定程度上暗示了“70%的扶貧資金用于重點縣”的某種不合理性。如果以貧困人口分布作為決定財政扶貧資金分配比重的主要依據(jù)，那么2001年重點縣覆蓋了全國61.9%的貧困人口，應(yīng)該規(guī)定至少60%的財政扶貧資金用于重點縣。因此，如果按照70%的分配要求分配扶貧資金，會有許多分布在非重點縣的貧困人口不能公平地受益于國家財政扶貧資金的扶持。

三、我國財政扶貧資金的撥付機制及影響

在中央一級，資金的分配是從每年3月全國人大通過國家財政預(yù)算開始的。根據(jù)規(guī)定，財政扶貧資金必須在預(yù)算通過后的1個月內(nèi)下?lián)艿礁魇^(qū)財政廳。地方各級財政在收到上一級財政下達(dá)的財政扶貧資金后，應(yīng)盡快與扶貧辦、計委(以工代賑辦)銜接項目計劃，分批下達(dá)資金。首批下達(dá)時間不得超過1個月，比例不得低于80%。當(dāng)年計劃的項目和資金應(yīng)該在財政年度之前完成和撥付。財政扶貧資金的撥付規(guī)定考慮了貧困人口需求項目生產(chǎn)的季節(jié)性與市場的變化性，從政策上限制了延遲撥付的可能。但實際中發(fā)現(xiàn)，從中央到省區(qū)的撥付都能按時，但從省再到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象。2004年8月份筆者調(diào)查時，有的縣2003年的資金還沒有完全到位。遲到的資金影響了扶貧資金的及時有效使用，降低了扶貧資金的使用效率。

財政扶貧資金遲到的主要原因是行政層層撥付的制度，使得經(jīng)手機構(gòu)實際上無形中把經(jīng)手權(quán)變成了控制權(quán)，形成了一種無形的權(quán)力資源。權(quán)力資源的利用會弱化資金分配的公平與合理性，也同時為縣級單位最大化獲取財政無償扶貧資金的目標(biāo)提供了博弈的機會，這也是各地出現(xiàn)“跑項目、爭資金”的主要原因。跑項目、爭資金不管是多么隱蔽的形式都增加了獲得資金的交易成本，這一交易成本相當(dāng)大，而這些成本最終都來自于扶貧資金，會極大地降低扶貧資金的使用效率。據(jù)非正式調(diào)查，每年每個縣扶貧辦的非項目活動經(jīng)費超出行政開支達(dá)3～8萬元，如果按照3萬元的最低數(shù)估算，全國592個重點縣每年就會有1776萬扶貧資金被“挪用”，占2002年重點縣財政扶貧資金總量的0.5%；如果按照8萬元的最高數(shù)估計，每年會有4736萬元被“挪用”，占2002年重點縣財政扶貧資金總量的1.3%。以上分析說明了：(1)目前保證財政扶貧資金及時足額到位的撥付方式缺乏高效率的技術(shù)措施；(2)目前的行政層層撥付資金方式本身效率很低且不合理。

四、我國財政扶貧資金的使用機制及影響

我國財政扶貧資金在使用上有幾個特點：(1)明確規(guī)定了資金的投向，這種規(guī)定在實際中的反應(yīng)就是財政扶貧資金投向重點，從產(chǎn)業(yè)上看以農(nóng)業(yè)為主，從項目類型上來看以農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主。1998～2002年的5年間的中央財政扶貧資金的平均投向，農(nóng)業(yè)占40.8%，工業(yè)占22.5%，其中還有約6%左右是投向農(nóng)副產(chǎn)品加工業(yè)，用于農(nóng)村文教衛(wèi)生和科技培訓(xùn)的社會服務(wù)約為5%，用于包括道路、農(nóng)田水利、人畜飲水等農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的約占22.8%，而用于其他方面的約占到9%。(2)資金使用上必須以項目為承載，即通常說的“資金跟著項目走”。中央對財政扶貧資金使用上的這兩點規(guī)定的根本目的是想從制度層面上為扶貧資金不被挪用提供制度保證，從而降低扶貧資金的目標(biāo)偏離。但是在實踐中這種規(guī)定并沒有達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)，并且還對扶貧資金的使用效率產(chǎn)生了負(fù)面影響，主要表現(xiàn)為扶貧資金的使用在很大程度上偏離了貧困農(nóng)戶的需求，排斥了真正的貧困農(nóng)戶受益于扶貧干預(yù)。

由于中央對財政扶貧資金用途有嚴(yán)格的限制，地方政府則把這部分扶貧資金的用途限制在更小的范圍內(nèi)，如村路、沼氣池—豬圈一改廁三位一體、人畜飲水、小水窖、灌溉小水窖及少量的技術(shù)培訓(xùn)。而實際上，我國農(nóng)村貧困問題非常復(fù)雜，剩余貧困人口面臨的生存環(huán)境差異巨大，貧困人口的需求也是千差萬別，這種差別不僅體現(xiàn)在省區(qū)間，即便在同一個縣內(nèi)也十分普遍，因此采取這種一刀切的扶貧方式很難適應(yīng)貧困問題的多樣性特點和滿足貧困人口的不同需求，這也就不可避免地會造成扶貧資金的使用偏離貧困人口的實際需求，從而也無形中降低扶貧資金的使用效果。

表4顯示了在某省2個縣的8個貧困村農(nóng)戶扶貧需求與扶貧項目對接情況。村民的第一需求是道路修建，這和其大石山區(qū)的貧困特征密切相關(guān)，排在第二至九位的是提供蓋房子方面的支持、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)、提供教育補助、發(fā)展沼氣、解決人畜飲水、進(jìn)行科技培訓(xùn)、解決通訊問題和進(jìn)行農(nóng)田水利建設(shè)。將農(nóng)戶需求與兩縣扶貧資金投向作比較，不難發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的需求基本上能夠得到滿足，如道路建設(shè)、沼氣池、人畜飲水和農(nóng)田水利建設(shè)，但是對于住房改造、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)和教育補助等具有明顯的個體性特征的需求基本上沒有涉及。

“資金跟著項目走”從制度設(shè)計上是為了避免財政扶貧資金被截留和挪用，從而保證財政扶貧資金的?？顚Ｓ谩５窃趯嶋H操作上，扶貧部門為了降低扶貧項目的實施成本和利于監(jiān)測，從而在項目選擇時考慮的重點是：(1)項目有一定的規(guī)模；(2)以扶持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為重點?！绊椖坑幸欢ǖ囊?guī)模”的審批偏好，往往使多樣性、分散性及小規(guī)模性的貧困人口需求因為不能滿足這一偏好而被篩選掉，在一定程度上會造成扶貧資金的目標(biāo)偏離。同時實際中具有一定規(guī)模的項目多是更能使非貧困人口受益的項目，如大規(guī)模修建需要農(nóng)產(chǎn)配套資金的沼氣池多是把難以支付配套資金的最貧困的農(nóng)戶排除在外，更多受益者是有能力支付配套資金的相對富裕農(nóng)產(chǎn)。而如果不需要配套資金，只是把有限的扶貧資金用來扶持真正的貧困戶，讓富裕農(nóng)戶自費修建沼氣池，可能的結(jié)果是沼氣池的規(guī)模(數(shù)量)短期內(nèi)不會很大，達(dá)不到審批偏好的“有一定規(guī)模的項目”?！耙苑龀只A(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目為重點”的項目審批偏好，考慮到了項目的覆蓋度與受益范圍，能使更多的人口得到扶貧資金的扶持，但是對商品生產(chǎn)程度低、經(jīng)濟收入來源缺乏的農(nóng)產(chǎn)，有限的扶貧資金只便利了他們的生活，而不能增加其持續(xù)發(fā)展、擺脫貧困的經(jīng)濟收入來源。也就是說，扶貧資金的使用偏離了最貧困人口的實際需求。

從表5中可以看出，在XX縣6項扶貧項目覆蓋貧困農(nóng)戶比重平均僅為18%，除了沼氣池—豬圈—改廁三位一體項目覆蓋51%的貧困戶與貧困人口外，其他扶貧項目對貧困農(nóng)戶及貧困人口的覆蓋度都很低，最低的易地開發(fā)項目只有6%。

利用參與式評價工具對一些到村的具體扶貧項目進(jìn)行受益群體分析，其結(jié)果同樣也表明貧困戶受益比重要遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于中等戶和富裕戶，貧困戶受益比重僅為16%，中等戶為51%，富裕農(nóng)產(chǎn)為33%，詳細(xì)情況見表6。出現(xiàn)這種情況的核心原因是一旦扶貧資金的投入轉(zhuǎn)為項目機制以后就面臨著項目成本與扶貧資金投入缺口的問題，地方政府往往會把不足的部分以農(nóng)戶提供配套資金的形式轉(zhuǎn)嫁到目標(biāo)群體身上。

五、簡短結(jié)論

1.中央財政扶貧資金類型多樣，資金數(shù)量可觀，充分反映了我國政府解決貧困問題的決心和努力，但是資金分散到各個部門管理，部門之間缺乏有效的協(xié)調(diào)機制和信息交流平臺，從而造成了扶貧資金管理上的不一致性和使用上的重復(fù)性，帶來了扶貧資源的浪費，同時也為資金的有效監(jiān)測帶來了諸多的不便。

2.中央財政扶貧資金的分配根本上仍然遵循著以重點縣為基本單元的縣級瞄準(zhǔn)，但實際上中央財政扶貧資金在重點縣的投入比重遠(yuǎn)小于“至少70%”的目標(biāo)規(guī)定，大約僅為60%左右。

3.財政扶貧資金在各層次的撥付時間有明確的規(guī)定，中央到省區(qū)的撥付都能按時到位，但從省到市、縣的撥付就有延遲的現(xiàn)象，這種延遲勢必導(dǎo)致扶貧資金使用效率的降低。

4.依托項目進(jìn)行日標(biāo)瞄準(zhǔn)長期以來受到了研究者的質(zhì)疑。一方面，對扶貧項目的類型限制使得扶貧項目并不能適應(yīng)我國農(nóng)村貧困問題的復(fù)雜性特點和農(nóng)戶需求的多樣性，項目的選擇受到了管理方便與農(nóng)戶需求分散這一矛盾的制約而無法做到準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)，從而造成了我國扶貧資金不能準(zhǔn)確瞄準(zhǔn)窮人的結(jié)果；另一方面，對于項目的資金配套要求和技術(shù)要求也為排斥窮人受益、鼓勵富人參與提供了合理性，從而造成了扶貧資源在目標(biāo)群體瞄準(zhǔn)上的偏離，研究表明，扶貧項目對貧困群體的覆蓋率只有16%，而對中等戶與富裕戶的覆蓋率分別為51%和33%。