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摘要：非稅收入是政府收入體系的一個(gè)有機(jī)組成部分。我國(guó)非稅收入管理的突出問(wèn)題是數(shù)額大,征收主體多元化,管理監(jiān)督的法制建設(shè)滯后。文章在分析非稅收入管理存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上提出了建立健全法制監(jiān)督機(jī)制,明確監(jiān)管部門的職責(zé)及相互關(guān)系,將政府非稅收入納入財(cái)政預(yù)算體系,完善“綜合預(yù)算”等加強(qiáng)非稅收入管理與監(jiān)督的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：非稅收入；管理；監(jiān)督

隨著財(cái)政改革的不斷深化和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立與完善，預(yù)算外資金管理已逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榉嵌愂杖氲墓芾?，但是非稅收入的管理與監(jiān)督等方面，還存在不少薄弱環(huán)節(jié)。本文就非稅收入的管理與監(jiān)督，談一些粗淺的認(rèn)識(shí)。

一、非稅收入管理方面存在的問(wèn)題

由于非稅收入管理是隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的逐步深入和公共財(cái)政框架的逐步構(gòu)建，在預(yù)算外資金管理基礎(chǔ)上形成、演變和發(fā)展起來(lái)的，還缺乏嚴(yán)格、科學(xué)、有效的管理方法。目前非稅收入管理中存在的問(wèn)題主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）對(duì)非稅收入管理與監(jiān)督的認(rèn)識(shí)不到位

一些部門、單位甚至領(lǐng)導(dǎo)同志往往對(duì)政府非稅收入的管理與監(jiān)督?jīng)]有足夠的認(rèn)識(shí)，把預(yù)算外資金視為單位自有資金，似乎非稅收入不是正規(guī)的財(cái)政收入，政府不必調(diào)控，財(cái)政無(wú)須管理，割裂了管理與監(jiān)督的必然聯(lián)系。從財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，重分配輕監(jiān)督、重收入輕支出，忽視了對(duì)整個(gè)非稅收入資金流程過(guò)程的監(jiān)督，從而使得我國(guó)對(duì)非稅收入財(cái)政監(jiān)督體系的建設(shè)長(zhǎng)期處于低水平，不能適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的管理要求。

（二）管理機(jī)制不健全、管理范圍不到位

1.管理機(jī)制不健全。一是非稅收入管理沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)。1996年以來(lái)，隨著預(yù)算外資金管理形勢(shì)的發(fā)展變化，縣級(jí)財(cái)政部門都相繼成立了預(yù)算外資金管理機(jī)構(gòu)，對(duì)加強(qiáng)和規(guī)范預(yù)算外資金管理起到了積極的作用。目前這些機(jī)構(gòu)大部分承擔(dān)著非稅收入的管理職能。但隨著近年來(lái)地方機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施，原有的這些機(jī)構(gòu)發(fā)生了很大變化，就目前機(jī)構(gòu)設(shè)置的情況看，有的繼續(xù)保留了原有的預(yù)算外資金管理辦公室，有的改為非稅收入管理辦公室，還有的撤消了原有機(jī)構(gòu)，將其職能并入到國(guó)庫(kù)支付中心或分解到其他有關(guān)機(jī)構(gòu)，使得政府非稅收入征管形成多頭管理格局，分散了征管力量，造成管理脫節(jié)、收入流失、分配失控、監(jiān)督失靈；同時(shí)，也大大增加了政府非稅收入管理成本，降低了管理效率。二是尚未建立科學(xué)、規(guī)范、完善的非稅收入收支管理運(yùn)行機(jī)制。在非稅收入征收政策制定、財(cái)務(wù)管理、預(yù)算編制與執(zhí)行、會(huì)計(jì)核算、監(jiān)督檢查等方面，存在職責(zé)交叉不清，管理政策不明，沒(méi)有形成一套合理的征收管理機(jī)制、科學(xué)的支出運(yùn)行機(jī)制和有效的監(jiān)督約束機(jī)制。

2.管理范圍不到位。從掌握的資料看，管理范圍基本上還延續(xù)著預(yù)算外資金管理的范圍，僅局限于行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金以及罰沒(méi)收入等方面。象國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益，國(guó)有企業(yè)應(yīng)上繳的稅后利潤(rùn)，股份制企業(yè)、聯(lián)營(yíng)企業(yè)、合資合作企業(yè)、國(guó)有股權(quán)分紅(分利、出售、轉(zhuǎn)讓)收入，國(guó)家機(jī)關(guān)和事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)出租(出讓、轉(zhuǎn)讓)收入，以及其他國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收益等沒(méi)有明確納入政府非稅收入管理范圍,管理實(shí)際與形勢(shì)發(fā)展要求不相適應(yīng)。

（三）非稅收入管理監(jiān)督的法制建設(shè)滯后

目前，非稅收入從立項(xiàng)、定標(biāo)、征收、票據(jù)管理和資金使用各個(gè)管理環(huán)節(jié)尚沒(méi)有一套統(tǒng)一規(guī)范的法律、法規(guī)。一方面財(cái)政部門缺乏對(duì)非稅收入實(shí)施有效管理和監(jiān)督的法律依據(jù)，造成政府非稅收入的安全與完整受到威脅，甚至?xí)魇?；另一方面由于非稅收入的所有?quán)、使用權(quán)和管理權(quán)未能真正歸位，目前仍由各個(gè)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰單位分散征收，給政府非稅收入監(jiān)管工作帶來(lái)困難，擴(kuò)大了監(jiān)管成本，監(jiān)管檢查的成果難于鞏固，影響監(jiān)管整體效能的發(fā)揮。

（四）收費(fèi)行為不規(guī)范，監(jiān)管分工不明確

目前，凡是擁有行政管理職權(quán)的部門和單位，一般都有收費(fèi)項(xiàng)目或罰沒(méi)收入，一些部門擅自提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、自立收費(fèi)項(xiàng)目，有的甚至還搭車收費(fèi)，而承擔(dān)政府非稅收入監(jiān)管任務(wù)的部門則較多，包括審計(jì)監(jiān)督、財(cái)政檢查、紀(jì)檢監(jiān)察等。由于這些部門之間缺乏明確分工，日常監(jiān)管與專項(xiàng)檢查缺乏制度化的界定與配合，造成了監(jiān)管上“缺位”與“越位”現(xiàn)象十分普遍。

（五）收支管理約束“軟”

政府非稅收入征收實(shí)行“票款分離”的管理方式未能得到很好的執(zhí)行，違法亂紀(jì)行為時(shí)有發(fā)生，管理效果不理想。由于一些部門、單位推行部門預(yù)算不徹底，使得政府非稅收入征管和支出安排存在較大的隨意性，缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制。財(cái)政部門在非稅收入管理上，處于被動(dòng)狀態(tài)，缺少?gòu)?qiáng)有力的法規(guī)約束。如在非稅收入征收環(huán)節(jié)上，先由資金使用單位征收后再繳入財(cái)政專戶，在這種征管模式下，財(cái)政無(wú)法對(duì)政府非稅收入的征收過(guò)程進(jìn)行有效監(jiān)督，為隨意減免、巧立項(xiàng)目、坐收坐支以及私設(shè)小金庫(kù)等行為提供了條件；在使用上，“誰(shuí)收誰(shuí)支”模式?jīng)]有得到根本性的改變，綜合預(yù)算、部門預(yù)算沒(méi)有徹底落實(shí)，即使納入預(yù)算，也不完整，從而導(dǎo)致各部門存在“多收多用、多罰多返”的現(xiàn)象，加之支出安排沒(méi)有真正落實(shí)到項(xiàng)目，使預(yù)算約束和監(jiān)管流于形式。二、加強(qiáng)非稅收入的管理與監(jiān)督的對(duì)策

（一）統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)

增強(qiáng)監(jiān)管意識(shí)，加強(qiáng)監(jiān)督管理。這是財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，也是財(cái)政監(jiān)督管理創(chuàng)新與改革的需要，確切地講，是維護(hù)財(cái)政秩序，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)環(huán)境，確保財(cái)政經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的迫切要求。非稅收入的監(jiān)管，是解決非稅收入活動(dòng)的合理性、合規(guī)性，實(shí)現(xiàn)財(cái)政收入有效配置的需要，也是解決非稅收入按時(shí)征收、資金合理使用，及時(shí)防止浪費(fèi)和不良現(xiàn)象發(fā)生的有效途徑。按照建立和發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求，逐步建立起非稅收入管理的新理念，把思想真正統(tǒng)一到非稅收入“所有權(quán)屬國(guó)家、使用權(quán)歸政府、管理權(quán)在財(cái)政”的共識(shí)上來(lái)。進(jìn)一步明確非稅收入是國(guó)家財(cái)政收入的重要組成部分，不是部門和單位的自有收入，必須由政府財(cái)政部門統(tǒng)一歸口管理。

（二）建立健全法制監(jiān)督機(jī)制

建立完善系統(tǒng)的法律規(guī)章制度，是建立—個(gè)有效的非稅收入監(jiān)督體系的基礎(chǔ)。在完善非稅收入管理制度的同時(shí)，還必須建立一套專門的非稅收入管理機(jī)構(gòu)，形成一個(gè)管理有機(jī)構(gòu)、有人員、有職責(zé)的新局面，形成一個(gè)以政府財(cái)政為主體，執(zhí)收單位和物價(jià)部門相互配合的政府非稅收入管理模式。進(jìn)一步完善對(duì)違法違紀(jì)責(zé)任人的追究制度，堅(jiān)持把處理事與處理人結(jié)合起來(lái)，財(cái)政部門要與其他監(jiān)督部門、執(zhí)法部門密切配合，綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)的、行政的、法律的手段達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。同時(shí)，要比照稅收征管辦法，進(jìn)一步完善各項(xiàng)非稅收入“征、管、查”制度，實(shí)行非稅收入征、管、查相分離，確保非稅收入依法征收，應(yīng)收盡收，嚴(yán)格征管，規(guī)范運(yùn)作。

（三）進(jìn)一步明確監(jiān)管部門的職責(zé)及相互關(guān)系 

由于非稅收入的監(jiān)管各部門組成的運(yùn)行機(jī)制各有不同，因而各自相對(duì)獨(dú)立地發(fā)揮著非稅收入監(jiān)管作用。非稅收入是財(cái)政收入的重要組成部分，從其屬性來(lái)看，非稅收入的征管主體只能是財(cái)政部門。非稅收入的監(jiān)督部門主要有：立法機(jī)關(guān)、財(cái)政稽查與監(jiān)督、審計(jì)機(jī)關(guān)、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、司法監(jiān)督等。各監(jiān)督部門的主要作用是：立法機(jī)關(guān)主要對(duì)非稅收入活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，應(yīng)以收入立項(xiàng)審查批準(zhǔn)為主要內(nèi)容；財(cái)政稽查主要負(fù)責(zé)對(duì)非稅收入征收與使用的監(jiān)督；審計(jì)機(jī)關(guān)主要是對(duì)政府非稅收入活動(dòng)的監(jiān)督，是獨(dú)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)；社會(huì)中介機(jī)構(gòu)則受托參與對(duì)非稅收入繳納和使用情況進(jìn)行監(jiān)督；司法監(jiān)督主要是對(duì)嚴(yán)重違法違規(guī)的行為處罰；社會(huì)團(tuán)體和新聞監(jiān)督主要是對(duì)非稅收入活動(dòng)中違規(guī)行為進(jìn)行道德監(jiān)督，為其他監(jiān)督機(jī)構(gòu)履行其職責(zé)營(yíng)造出一個(gè)良好的外部環(huán)境。

（四）納入預(yù)算管理，規(guī)范收支行為

將政府非稅收入納入財(cái)政預(yù)算體系，這是健全非稅收入監(jiān)督系統(tǒng)的核心。非稅收入的規(guī)模越來(lái)越大，只有將其納入預(yù)算管理，才能增強(qiáng)預(yù)算編制的規(guī)范性、科學(xué)性和完整性，使監(jiān)督工作與財(cái)政資金運(yùn)行同步化、程序化；才能增強(qiáng)政府預(yù)算的剛性。同時(shí)要完善預(yù)算管理與監(jiān)督相結(jié)合的預(yù)算運(yùn)行機(jī)制，從制度上保證財(cái)政內(nèi)部監(jiān)督的經(jīng)?；?、規(guī)范化；并對(duì)各用款單位的資金支出和使用過(guò)程實(shí)施控制，強(qiáng)化監(jiān)督力度，確保有限的資金用在刀刃上。

（五）完善“綜合預(yù)算”，變“收支掛鉤”為“統(tǒng)籌安排”

各級(jí)財(cái)政部門要徹底改變對(duì)非稅收入按一定比例返還、收支掛鉤的管理模式。除有特定用途的非稅收入或個(gè)別非稅收入需補(bǔ)償征收成本支出外，非稅收入原則上由政府統(tǒng)一安排使用，不與有關(guān)部門的支出掛鉤，不再實(shí)行結(jié)轉(zhuǎn)部門下年使用的辦法。對(duì)非稅收入按資金性質(zhì)實(shí)行分類管理：一是對(duì)各種具有專項(xiàng)用途的專項(xiàng)收費(fèi)和政府性基金等，實(shí)行預(yù)算編制與統(tǒng)籌調(diào)劑相結(jié)合的辦法。二是用于執(zhí)收單位人員支出和公共支出的收費(fèi)，實(shí)行收支脫鉤。三是社會(huì)公共資源有償使用招標(biāo)、拍賣等所取得的收入，除安排必要的成本性支出外，其余由政府統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)非稅收入是政府性財(cái)政資金的屬性。從根本上解決行政事業(yè)性收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化的問(wèn)題和部門之間在收入再分配中苦樂(lè)不均的問(wèn)題。

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