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選舉制度的是現(xiàn)代國家民主政治制度的基礎(chǔ)，現(xiàn)代民主國家一般都在憲法中確立選舉的框架，選舉的原則和方式，然后通過制定選舉法將整個選舉過程規(guī)范化，制度化。在選舉制度中，選民登記是其重要組成部分，公民只能通過選民登記這道法定的、必須履行的程序，才能成為適格的選民，也才能獲得選舉和投票的權(quán)利。因此，確認(rèn)選民資格的選民登記程序在選舉制度中具有十分重要的法律意義，它不僅影響到公民個人政治權(quán)利的獲取和行使，也會影響到選舉活動的整個進(jìn)程和選舉的結(jié)果。

從廣義上看，我國的直接選舉既包括區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的直接選舉，也包括農(nóng)村村民委員會的和近年來城市的社區(qū)直接選舉。從狹義上理解，直接選舉只能是指我國基本法和選舉法所規(guī)定的區(qū)、縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉，也就是具備法律意義的地方權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員的代表選舉；村民委員會和城市社區(qū)居民委員會的直接選舉則是村民或市民自治組織的選舉，屬于基層民主的范疇。

本文所稱的直接選舉，是指狹義上的區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉。筆者試就目前我國直接選舉制度中選民登記存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外有關(guān)選民登記制度的理論和實(shí)踐，提出修改法律法規(guī)及改革選舉方式的建議。

一

我國是實(shí)行代議制民主的社會主義國家，國家權(quán)力機(jī)關(guān)通過直接或間接民主選舉方式產(chǎn)生的全國人民代表大會和地方各級人民代表大會來行使國家權(quán)力，因此，選舉制度是我國根本政治制度即人民代表大會制度的基礎(chǔ)和重要組成部分。1953年第一部選舉法《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》（以下簡稱《選舉法》）的頒布，標(biāo)志著我國人大代表選舉制度的初步確立。1954年的第一部《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）確立了我國的根本政治制度是人民代表大會制度，以后，隨著社會的發(fā)展與變化，這部《選舉法》經(jīng)過1979年、1982年、1986年和1995年四次修改，對直接選舉范圍的擴(kuò)大，實(shí)行差額選舉和無記名投票，選民聯(lián)合提名代表候選人等進(jìn)行了較大的修改，為我國人大代表的民主選舉提供了法律保障。

我國現(xiàn)行《憲法》第九十七條規(guī)定：“省、直轄市、設(shè)區(qū)的市的人民代表大會代表由下一級的人民代表大會選舉；縣、不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表由選民直接選舉?！边@表明，我國目前地方各級人大代表是直接選舉與間接選舉相結(jié)合的選舉方式產(chǎn)生的。從上海今年已經(jīng)結(jié)束的區(qū)縣人大代表換屆選舉情況看，廣大市民十分珍惜《憲法》賦予的選舉權(quán)與被選舉權(quán)，積極參加所在選區(qū)的選舉活動并提出不少建議意見。市民對黨的十六大報告中提出的加強(qiáng)社會主義政治民主和政治文明建設(shè)非常贊同，反映了選舉中存在的一些問題，從一定程度上體現(xiàn)出本市市民對代表直接選舉所表現(xiàn)出來的參政議政熱情和強(qiáng)烈的民主意識，也為我們思索如何完善現(xiàn)行的區(qū)縣人大代表直接選舉制度提供了直觀的素材。

相當(dāng)一部分市民的意見集中在選民登記上，他們反映：沒有接到任何單位或機(jī)構(gòu)通知他們參加選民登記，政治權(quán)利被變相的剝奪。這些未能參加選民登記的市民主要是部屬企業(yè)或外企、私企的員工，及本市一些下崗、退休職工。如某民營企業(yè)的員工來信說，今年的3月6日是全市區(qū)縣人大代表選舉日，他們的老板對此不感興趣，所以公司的員工都沒有拿到選民證和選票，也沒有參加任何選舉活動。一位從國有企業(yè)失業(yè)在家的市民在電子郵件中說，他原來的戶口掛在單位集體戶口內(nèi)，這次選民登記中，許多人都拿到了選民證，但無人通知他去進(jìn)行選民登記，于是他問，難道失業(yè)了，政治待遇也“失業(yè)”了嗎？

按照我國《憲法》規(guī)定，凡年滿十八周歲且未依法律剝奪政治權(quán)利的中華人民共和國的公民，不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況、居住期限，均享有選舉和被選舉的權(quán)利。這一規(guī)定，體現(xiàn)了我國人大代表直接選舉制度中普遍選舉權(quán)和平等選舉權(quán)的原則，表明了選舉與被選舉權(quán)是我國公民的一項(xiàng)普遍并平等的政治權(quán)利，應(yīng)當(dāng)給予充分的保障。1995年2月28日修改的《選舉法》第二十六條規(guī)定：“選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效。每次選舉前對上次選民登記以后新滿十八周歲的、被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民，予以登記。對選民經(jīng)登記后遷出原選區(qū)的，列入新遷入的選區(qū)的選民名單；對死亡的和依照法律被剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單上除名?！?/p>

從國內(nèi)其他省市人大制定或頒布的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉實(shí)施細(xì)則或辦法來看，也基本上大同小異，尤其是在確定選民所屬選區(qū)登記問題上，均采取有工作單位的在工作單位登記為主；無工作單位的以戶口所在地登記為輔的原則。如開平市選舉委員會2002年底的“關(guān)于選民登記的有關(guān)規(guī)定”[1]中明確：“以戶口（包括自理糧）所在地為原則，一般應(yīng)在戶口所在地進(jìn)行選民登記；戶口不在本鎮(zhèn)、辦事處的外地臨散工，一律回原籍參加選民登記。市直屬單位部門干部、職工及市國有、集體廠、企業(yè)的干部、職工在工作單位參加選民登記。戶口不在本市的行政、企事業(yè)單位的干部、職工在現(xiàn)單位參加選民登記。在國有、集體企業(yè)的勞動合同工，現(xiàn)仍在該單位工作的，參加該單位的選民登記。私營企業(yè)、民營企業(yè)、外資獨(dú)資企業(yè)合同工、臨時工回原戶口所在地參加選民登記，其他人員在企業(yè)所在地參加選民登記?！?/p>

1995年8月23日修改的《上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》[2]（以下簡稱《實(shí)施細(xì)則》）第十六條規(guī)定：每一選民只能在一個選區(qū)進(jìn)行選民登記。選區(qū)設(shè)立選民登記站，負(fù)責(zé)選民登記工作。選民登記名冊應(yīng)當(dāng)與單位職工名冊或者戶口簿等資料進(jìn)行核對，使每一個有選舉權(quán)利的人都能依法行使選舉權(quán)利。一九九八年區(qū)縣人大換屆選舉時，上海市選舉委員會特地作了書面的解答，對選區(qū)劃分上，要求按選舉法規(guī)定，以生產(chǎn)單位、事業(yè)單位、工作單位和居住狀況劃分選區(qū)，所以選民登記也就是按單位或者居住地進(jìn)行。確定選民所屬的選區(qū)，原則上是有工作單位的從單位，無工作單位的從戶口所在地。

二

選民登記是國家對公民的選民資格在法律上的確認(rèn)，也是每個公民有無選舉與被選舉權(quán)必經(jīng)的法律程序。選民登記的目的，是使公民通過登記這道程序，從法律上確定其是否擁有選舉和被選舉資格，然后才能確定其是否享有選舉與被選舉的權(quán)利。只有通過登記的公民才能成為選民，才享有選舉與被選舉的權(quán)利，才能順利地參加到人大代表直接選舉與被選舉活動中，充分行使《憲法》賦予的政治權(quán)利。因此，選民登記程序是我國《憲法》認(rèn)可或賦予公民選舉和被選舉權(quán)的前置性程序，是公民獲得選舉或被選舉資格的第一道關(guān)口。

從我國《選舉法》的有關(guān)規(guī)定來看，我國的選民登記制度具有以下特點(diǎn)：一是選民登記按選區(qū)進(jìn)行，經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效；二是每次選舉前需要登記的上次選民登記后新滿十八周歲的或被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的人；三是每次選民登記時的選民名單的核對、選民證的發(fā)放及選民名單公布等工作，由選舉委員會組織管理；四是規(guī)定組織直接選舉的機(jī)構(gòu)為：在不設(shè)區(qū)的市、市轄區(qū)、縣、自治縣、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設(shè)立選舉委員會，主持本級人民代表大會代表的選舉。除鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級選舉委員會受上級人大常委會領(lǐng)導(dǎo)外，其他的選舉委員會受同級人大常委會的領(lǐng)導(dǎo)。五是確立了對選民名單的申訴和訴訟制度。

但從現(xiàn)行的《選舉法》和各地的選舉實(shí)踐來看，我國的選民登記程序過于簡單、模糊，整部《選舉法》中關(guān)于選民登記的第六章只有三條四款，給我國的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉留下了立法空間。在選舉實(shí)踐中，具體的選民登記工作只能靠領(lǐng)導(dǎo)各級選舉委員會的地方人大用“細(xì)則”或“辦法”來加以規(guī)范，這種以簡單的全國性選舉法律和各地人大出臺地方性法規(guī)及選舉委員會發(fā)文補(bǔ)充等方式相結(jié)合而確立的直接選舉制度，確實(shí)在一定時期內(nèi)給地方各級人大代表直接選舉解決了操作規(guī)程上的困難，但隨著時間的推移及社會的進(jìn)步，這種選舉制度至少存在以下三個問題：

（一）“選民登記”與“登記選民”之間的矛盾

我國現(xiàn)行的《選舉法》規(guī)定按選區(qū)進(jìn)行選民登記，每次選舉前需要登記的是對上次選舉后，新滿十八周歲或被剝奪政治權(quán)利期滿后恢復(fù)政治權(quán)利的選民。按此可以理解為：只有選民信息發(fā)生變化或因達(dá)到法定年齡需要進(jìn)行選民登記之外，其他選民是一次登記長期有效。只要是進(jìn)行過選民登記的選民，其選舉資格無需重新確認(rèn)，只需在選舉日的二十日前注意選區(qū)內(nèi)公布的選民名單并領(lǐng)取選民證即可。登記后遷居到新的選區(qū)，需將名字列入新選區(qū)的選民名單。對死亡的或被依法剝奪政治權(quán)利的人，從選民名單中除名。

這種選民登記的方式實(shí)際上是登記選民性質(zhì)，即由選舉組織機(jī)構(gòu)主導(dǎo)式的登記選民。選民因無須主動登記，只是坐等選舉工作人員來核實(shí)選民資格和送選民證上門，不太會去關(guān)注選區(qū)內(nèi)公布的選民名單。一旦選民名單未列入而二十日時間已過，其選舉的資格已無從彌補(bǔ)。據(jù)新華網(wǎng)報道，合肥市今年區(qū)人大代表換屆選舉中，由于選區(qū)劃分的調(diào)整，某區(qū)的兩個鎮(zhèn)在選民登記時，竟然把安徽省社會科學(xué)院等單位“遺漏”了，有二百多名選民在不知不覺中失去了選舉人民代表的權(quán)利[3]。這起報道從表面看，是選區(qū)劃分后，相關(guān)的兩個鎮(zhèn)的選舉委員會都誤認(rèn)為被“漏登”二百多名單位選民應(yīng)參加對方鎮(zhèn)的選民登記而引起，是選舉委員會工作失誤而造成選民選舉權(quán)的失落。筆者認(rèn)為，如從另一個角度看，被“漏登”的二百多名單位選民為什么不去主動登記呢？如果他們關(guān)心所在選區(qū)已公布的選民名單，并在二十日內(nèi)及時向選舉委員會提出異議，其選民資格仍可得到確認(rèn)。

這種主導(dǎo)型登記選民的方式對選舉組織者和選民均無益處。從選舉組織者來看，《選舉法》只對少數(shù)選民信息發(fā)生變化的公民設(shè)定了需要登記的義務(wù)（這種義務(wù)設(shè)定也是模糊的），大量的選民名單核查工作難保萬無一失，而遺漏登記的后果，則是選民選舉權(quán)利的喪失；對選民而言，由于這種選民登記方式，導(dǎo)致他們的民主權(quán)利意識淡漠，特別是社會上下崗、失業(yè)人員及遷居或外來人員這些最容易被遺漏登記的人群，他們并不知道選民登記意味著什么，也不知道自己應(yīng)當(dāng)被劃入哪個選區(qū)怎樣進(jìn)行登記，更不知道選民名單公布后如何維護(hù)自己的權(quán)利。往往在選舉結(jié)束后，他們才意識到自己已被排除在人大代表選舉活動之外，產(chǎn)生自己的政治權(quán)利被漠視或被剝奪的感覺。安徽省社會科學(xué)院這樣單位的選民尚且不知道以主動登記來保障自己的選舉權(quán)利，社會弱勢群體就更無從談起了。

（二）選民名單公布方式中的問題

現(xiàn)行《選舉法》對選民登記程序的規(guī)定十分簡單，對具體的一些操作程序如選民名單公布的方式，選民證的發(fā)放與領(lǐng)取等均由各地方人大制定實(shí)施細(xì)則或辦法來具體化。單位選區(qū)的選民名單公布與選民證的發(fā)放中，因?yàn)榈攸c(diǎn)和人員都相對集中，不會存在太大的問題。但是一些私營企業(yè)及外資企業(yè)的問題就較為突出，主要是企業(yè)的負(fù)責(zé)人對選舉不感興趣或選舉觀念淡漠，因此，選民名單是否公布及如何公布，都會產(chǎn)生員工的選舉與被選舉權(quán)被侵害的后果。

此外，以居住地登記的選民名單的公布情況也不容樂觀，有些下崗或失業(yè)職工根本無從得知從何處看到選民名單，也不知找什么地方去領(lǐng)取選民證。遷居新住處的選民更是因?qū)Νh(huán)境不熟悉，或因新居住小區(qū)居委會尚未成立，或選舉委員會對新遷居民的不熟悉等因素，導(dǎo)致公布選民名單時有選民漏登情況的發(fā)生。

（三）選民登記時的選區(qū)歸屬選擇權(quán)問題

盡管《選舉法》對選民登記時的選區(qū)歸屬上沒有作限制性規(guī)定，但全國各地的區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉實(shí)踐中，基本都采用單位登記制為主，戶口（或居住地）登記為輔的原則。這種以單位劃分選區(qū)并以單位人登記選民資格的做法，是對選民在何處參加選舉的變相限制，也使得單位選區(qū)的選民根本沒有參加選舉的熱情。選舉與單位一旦掛鉤，就摻雜了許多復(fù)雜的因素，如上下級關(guān)系、人際關(guān)系等，無法使選民表達(dá)自己的真實(shí)意愿，而且以單位為選區(qū)選舉出來的代表，往往與單位利益聯(lián)系密切，不太會為單位所在選區(qū)內(nèi)其他選民的利益而履行代表的職責(zé)。

我國社會經(jīng)濟(jì)體制改革的成功和城市建設(shè)步伐的加快，給老百姓的居住條件和生活方式帶來極大的變化，原有的選區(qū)劃分與選民登記方式早在1998年就開始面對重重困難：一方面大量的人員流動及城鄉(xiāng)人戶分離等問題，使選區(qū)在登記選民時存在大量的不確定因素，無法在選民登記時做到不遺漏或不重復(fù)登記選民；另一方面，這種長期以來由選舉的操辦者包辦選民登記的做法，已經(jīng)使選民選舉意識淡漠，習(xí)慣于被動的接受選民登記。待選民登記和選民名單公布，特別是選舉結(jié)束后，未領(lǐng)到選民證參加選舉的選民就會產(chǎn)生選舉權(quán)被剝奪的想法。從許多市民的電話及來信中，我們可以得知，他們完全知道選民登記及選舉已經(jīng)或即將開始，但他們還是責(zé)問，為什么沒有人來為他們登記選民資格？

現(xiàn)行選舉中存在的種種弊端，從根本上講，應(yīng)從重視我國《選舉法》中選民登記的程序設(shè)置和改變選民登記觀念出發(fā)，修改我們的選舉法律和改革現(xiàn)行的直接選舉制度。因此，我們有必要拓寬視野，結(jié)合我國國情，研究和比較西方國家的選舉制度，學(xué)習(xí)和借鑒別國選舉制度中有益的精華，以提高我們選舉的民主程度，完善和發(fā)展我國的直接選舉制度。

早在古希臘的雅典城邦制度就是實(shí)行的“主權(quán)在民”的直接民主制度，不過，這是由全體公民直接參與城邦的治理，并非是通過選舉代表，組成議會或代表大會來治理國家的那種制度，選舉和選舉制度是伴隨著近代資產(chǎn)階級議會制度的產(chǎn)生和發(fā)展而逐步產(chǎn)生的[4]。因此，選舉制度是現(xiàn)代民主國家政治制度中相對獨(dú)立的一項(xiàng)重要政治制度。

美、英、法、澳等國家的選舉制度中，選民資格的確認(rèn)也是通過選民登記來完成的。但對選民資格的條件和選民登記的方式上，有著一段與封建勢力不斷斗爭的漫長的歷史過程。

英國1689年的《權(quán)利法案》中關(guān)于議員自由選舉的內(nèi)容，被公認(rèn)為是最早實(shí)行議會制度和選舉制度的國家。但是，當(dāng)時的英國對選民資格有著種種限制，如只限于擁有40先令以上收入并有自由土地者才有選舉權(quán)；而作為候選人的郡議員每年的收入必須在600英磅以上等等[5]。法國在1791年確立的君主立憲制和選舉制度中，把公民分為“積極公民”和“消極公民”，規(guī)定只有擁有一定財產(chǎn)和納稅的人才是享有選舉與被選舉權(quán)的積極公民。而美國最早的1787年憲法除了為國家公職人員設(shè)定一定的資格條件外，讓各個州自行規(guī)定選民的資格，這使得當(dāng)時的美國好幾個州在選舉制度開始的時候，也只限于擁有一定財產(chǎn)權(quán)或繳納一定數(shù)額稅金的白人成年男性才擁有選舉的資格[6]。盡管美國在1830年基本上取消了財產(chǎn)限制，但仍只有白人成年男性才有選舉權(quán)與被選舉權(quán)，婦女與黑人則因?yàn)樾詣e、種族甚至文字測試等規(guī)定，一直不享有選民資格，更不能參加選舉投票。這些西方國家早期在選舉制度中對選民資格的種種限制，經(jīng)歷了長達(dá)一百多年的爭取普選權(quán)運(yùn)動和不斷修改憲法和選舉法，才確立了向一切人開放的具有現(xiàn)代民主意義的選舉制度，其基本內(nèi)容可歸納為普遍、平等、直接、秘密四項(xiàng)基本原則[7]。

從西方國家現(xiàn)代選舉制度中的選民登記程序看，主要有兩種截然不同的制度性規(guī)定。絕大多數(shù)的西方國家包括美國在內(nèi)，都是公民自愿登記選民資格并領(lǐng)取選票，這種選民登記的方式主要源于西方國家對個人自由給予充分尊重的法律理念，即公民是否行使法律賦予的權(quán)利由其自主決定。但在美國近年來的選舉中，由于這種選民登記方式，出現(xiàn)投票率不高，很多人都不去投票的情況。即使在美國總統(tǒng)選舉中，選民的投票率也一直徘徊在50%左右，這意味著有半數(shù)合格選民沒有去參加投票選舉。這其中主要原因是選民必須先登記才能投票所致[8]。由于美國人口流動性大，而選民登記是按居住地劃分的選區(qū)進(jìn)行的，那些遷移到新的地方的人需要重新登記或者將他們原來的登記轉(zhuǎn)到新的選區(qū)，因此，總有一定數(shù)量的選民種種原因沒有去登記而無法參加投票。當(dāng)然，美國也有一些選民認(rèn)為投票與他們的利益沒有什么關(guān)系，而采取漠不關(guān)心的態(tài)度，因而也減少了參加投票的人數(shù)。這種現(xiàn)象已經(jīng)引起美國一些學(xué)者的關(guān)注，他們建議是否應(yīng)當(dāng)將選民登記系統(tǒng)簡便化到像申請或延長駕駛執(zhí)照那樣，可能有助于提高選民的投票率[9]？也有人認(rèn)為是美國選民的公民和社會義務(wù)感在下降。美國福蘭克林和馬歇爾學(xué)院的政府專業(yè)教授D·格里爾·斯蒂芬森（DGrierStephenson）在《民主選舉的原則》一文中指出：“鼓勵更多的選民參加投票應(yīng)該是選舉的重要目標(biāo)之一。低投票率即使不引起警覺，也應(yīng)該受到關(guān)注?！币?yàn)樵谒磥?，民主的主要表現(xiàn)形式就是選舉。低投票率有可能使一些善于組織、有強(qiáng)烈動機(jī)的利益集團(tuán)的影響力變得過于強(qiáng)大。只有在多數(shù)人認(rèn)為選舉公正而自由的情況下，選舉才能產(chǎn)生效果。

澳大利亞是世界上為數(shù)很少的對選民實(shí)行強(qiáng)制選舉登記與投票制度的國家之一。澳大利亞法律對參議員和眾議員的選舉均規(guī)定：凡年滿18周歲，在澳大利亞連續(xù)居住半年以上的公民均有選民資格；但候選人要求居住3年以上。此外，對選民登記方面則作了義務(wù)性的強(qiáng)制規(guī)定：即選民必須主動登記，有關(guān)選民信息的任何變化必須主動申報。選民必須參加投票，無故不投票者處以20澳元（約合100元人民幣）罰款。不交罰款者，將被澳大利亞獨(dú)立的選舉機(jī)構(gòu)AEC（AustralianElectoralCommission）起訴到法庭，處以更高的罰款或其他處罰[10]。

澳大利亞獨(dú)特的強(qiáng)制選民登記與投票方式，蘊(yùn)含著這樣的理念：對公民而言，選舉不僅僅是一種權(quán)利，更是一種義務(wù)。有些西方國家對澳大利亞的這種強(qiáng)制選民登記和投票提出責(zé)難，認(rèn)為這種規(guī)則侵犯了公民的個人自由，但澳大利亞并沒有因此而改變它，認(rèn)為這種強(qiáng)制性的選民登記與投票規(guī)則對澳大利亞而言是利大于弊。因?yàn)樵诘貜V人少，居住分散，人民生性散漫的澳大利亞，如果沒有一些強(qiáng)制性的要求，選舉的參選率就會很低，選出來的人就沒有代表性，選舉也就失去了意義[11]。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在實(shí)施強(qiáng)制登記與投票前，澳大利亞最高參選率為78%；實(shí)施強(qiáng)制登記與投票后，參選率逐步穩(wěn)定在95%----96%。從民意調(diào)查來看，澳大利亞人對強(qiáng)制登記與投票持歡迎與肯定的態(tài)度，認(rèn)為對澳大利亞有利并為這種選舉制度而自豪。

從我國港澳地區(qū)的選民登記制度看，也具有一定的特色。香港特別行政區(qū)有自成體系的《香港選民登記規(guī)則》，1999年，香港選舉管理委員會修訂了這一登記規(guī)則并送交立法會審議通過。香港選舉管理委員會稱，這一規(guī)則的修訂，將使登記成為2000年9月立法會選舉的選民會感到更方便[12]。按照這一登記規(guī)則，合格的選民可用圖文傳真方式向選舉事務(wù)處遞交申請表格。以往，選舉事務(wù)處只接受郵寄及市民親身交回的申請表格。此外，任何人在選民登記時明知而故意做出失實(shí)的聲明，或?yàn)E用選民登記冊所載資料，這一罪名若成立，該人士便會喪失候選人的資格及當(dāng)選為立法會議員的資格；并視乎情況，也不能登記成為選民及投票。同樣的罪名也會令該人士按區(qū)議會條例喪失類似的資格及擔(dān)任區(qū)議員的資格。

澳門特別行政區(qū)立法會在2000年11月21日通過了《選民登記法》。這部登記法共有五章五十五條，對選民登記的效力、選舉組織的維持和地點(diǎn)及管理、信息數(shù)據(jù)庫、選民資格的認(rèn)定、登記程序、選民登記冊及資料的更新、選舉訴訟程序、法人選民登記及相關(guān)的資格認(rèn)定和程序、妨礙選舉的罪名和不履行法定義務(wù)的處罰等等，作了十分詳盡的規(guī)定[13]。這部登記法的主要內(nèi)容是：任何人通過登記申請書辦理登記；一次登記具有永久的效力；已登記的選民應(yīng)使用更正申請書的方式，向選舉組織機(jī)構(gòu)更新法定須登記的個人信息；選民登記的資料使用信息工具制作、處理和更新；法人與自然人一樣具有選民資格；選名名冊的公開及查閱方式等等。其特點(diǎn)主要是：在適用范圍上，該法中選民登記程序的所有規(guī)定，既可用于立法會的直接選舉，也可用于立法會的間接選舉；在選民主體上，規(guī)定自然人和法人均享有選民資格并同樣予以登記；對選民登記名冊的展示，規(guī)定每年在選民登記地點(diǎn)或在負(fù)責(zé)選民登記事務(wù)的實(shí)體指定的其它地點(diǎn)展示，且連續(xù)展示時間為十天。

四

筆者認(rèn)為，我國的人大代表直接選舉制度的改革必須適合我國的國情。在人口眾多的中國組織人大代表的直接選舉，首先面臨的就是選民登記的問題，因?yàn)檫@關(guān)系到選民的對選舉的參與度以及選舉的民主程度。我們可以不必像澳大利亞那樣規(guī)定選民必須強(qiáng)制登記與投票，但可以改變選民登記的方式----即由選民被動登記改為選民主動登記，也就是實(shí)行真正的“選民登記”而不是“登記選民”。因此，建議修改1995年《選舉法》第二十六條中“經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效”一段為：“經(jīng)登記確認(rèn)的選民資格長期有效，但每次選舉前，選民仍應(yīng)主動履行選民登記手續(xù)?！?/p>

在選舉實(shí)踐中，因?yàn)楝F(xiàn)行《選舉法》的這項(xiàng)規(guī)定，使得選民認(rèn)為其在上次選民登記中已得到選民資格的確認(rèn)，如果這次選舉中漏登就是剝奪其選舉與被選舉權(quán)，事實(shí)上，這種漏登確實(shí)是產(chǎn)生了選民選舉與被選舉權(quán)在本次選舉中喪失的法律后果；其次，選民一旦沒有履行選民登記而未列入選民名單，無論其是否向選舉委員會提出申訴，都增加了選舉委員會與選民不必要的麻煩；再者，經(jīng)登記確認(rèn)選民資格長期有效與每次履行選民登記手續(xù)并不矛盾，只是對該屆選舉中選民身份的再審核，選民有義務(wù)主動履行登記。因此，這種對選民義務(wù)的設(shè)定，是為選民權(quán)利增加的一道程序保障，同時也能提高選民自己的民主權(quán)利意識，讓選民自己決定是否行使這項(xiàng)政治權(quán)利。

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公民遷徙的自由度不斷在加大，選區(qū)的劃分都有可能改變，選民的狀況不可能一成不變。那么，一次選民登記長期有效如何體現(xiàn)？如何操作？每三年或五年一次的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)縣人大代表換屆選舉前，與其讓各級選舉委員會去費(fèi)心耗力的核對上屆選舉登記的選民名冊，不如在原有選民名冊的基礎(chǔ)上，讓選民主動重新履行登記手續(xù)，在確保選民的權(quán)利前提下，提高我們選民登記的準(zhǔn)確率，增加選民在代表直接選舉中的參與度。

選民主動登記原則的確立，并不排斥各級選舉委員會在選民登記中的積極作用，更不是以減少選舉委員會工作量作為目的。組織形式多樣的選舉宣傳活動，做好選民登記包括核查選民名冊在內(nèi)的工作，是各級選舉委員會的重要職責(zé)。首先，選舉委員會應(yīng)當(dāng)公布本選區(qū)選民登記站的具體地點(diǎn)、登記的時間與登記的辦法；同時也應(yīng)將選民名單公布的時間及如何領(lǐng)取選民證和何時發(fā)放選票等一并公開告知，讓選區(qū)內(nèi)的每個選民知道何時開始選民登記，可以或者應(yīng)當(dāng)在何地并如何進(jìn)行選民登記及領(lǐng)取選票。選民在規(guī)定的登記時間內(nèi)不去主動登記及在選民名單公布后二十日內(nèi)又不提出異議，只能視作其放棄自己的權(quán)利。這種選舉委員會宣傳和組織選舉登記、核實(shí)并公布選民名單與選民自己關(guān)注與行使選民登記的權(quán)利相結(jié)合的做法，只會提高和強(qiáng)化廣大選民的民主權(quán)利意識和公民社會責(zé)任意識，也能更好地保障公民的這項(xiàng)政治權(quán)利不因制度的缺陷而失落。

其次，在選民登記方式改變的同時，建議放開選民登記的選區(qū)限制，并在修改《選舉法》時予以明確，即選民可以選擇在其工作單位所在地進(jìn)行選民登記，也可選擇在其戶籍所在地或經(jīng)常居住地進(jìn)行選民登記，使選民能在自己熟悉和關(guān)心的選區(qū)內(nèi)行使選舉權(quán)，選出選民信任的有參政議政能力的人大代表。這是我國現(xiàn)代社會由單位人向社會人身份轉(zhuǎn)變的必然結(jié)果，也是直接選舉民主性的體現(xiàn)。

嚴(yán)格地講，對選民選區(qū)歸屬的限制，使相當(dāng)一部分選民的自由表達(dá)度受到一定限制，選舉的平等原則很難得到落實(shí)。改變目前選民選區(qū)歸屬的方式，是我國選舉制度全面完善和發(fā)展的最終結(jié)果，我國《選舉法》雖然沒有限定選民登記時的選區(qū)歸屬，但正是由于這種法律規(guī)定的模糊做法，給整個選舉制度帶來缺陷。立法的修改，能使選民享有在其工作單位選區(qū)或在其居住地選區(qū)登記選民資格并參加選舉的選擇權(quán)，既可以增加選民對自己選出的人大代表的信任度，又可以加強(qiáng)被選出的人大代表向選民負(fù)責(zé)和為選民辦事的責(zé)任心，并可以極大地激發(fā)選民參加人大代表選舉的積極性，提高我們選舉的民主程度。正如某選民在電子郵件中所說：“我們的要求很簡單，我們選擇為老百姓說話的代表；我們選擇為老百姓干實(shí)事的代表。我們的民主權(quán)利應(yīng)該得到充分的保障?！?/p>

此外，對于選民名單的公布，建議采用在指定地點(diǎn)公布和選民主動到選舉登記地點(diǎn)查閱相結(jié)合的辦法，用立法的形式固定。指定的地點(diǎn)可以是選舉登記站，也可以是選舉管理機(jī)構(gòu)所在地，這有利于選民知情而為之。

值得欣喜的是，從2002年底開始的全國各地區(qū)縣或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表直接選舉情況來看，已經(jīng)出現(xiàn)選舉委員會倡導(dǎo)和要求選民主動登記的新舉措。據(jù)筆者從中國寧波網(wǎng)上看到的一則消息：去年10月24日寧波市某區(qū)選舉試點(diǎn)鎮(zhèn)的選舉委員會，第一次設(shè)立了大量的選民登記站，要求選民主動前來作選民登記。該選舉試點(diǎn)鎮(zhèn)在全鎮(zhèn)的七個選區(qū)設(shè)立了124個選民登記站，接受公民前來進(jìn)行選民登記。短短幾天內(nèi)，僅潘火橋村就有1319位選民到選民登記站進(jìn)行選民登記，選民的登記率達(dá)94%[14]。從過去由選舉工作小組按名單“登記選民”，到現(xiàn)在由具有選舉權(quán)的公民主動前來作“選民登記”，這種選民主動登記方式是否在全國屬第一還難說，但至少在浙江省和寧波市都是第一次。寧波市人大法工委某負(fù)責(zé)人認(rèn)為，這種選民登記方式的改變，有助于增強(qiáng)選民的民主意識、參與意識，提高選舉的民主程度。寧波市選舉工作辦公室則表示準(zhǔn)備在此基礎(chǔ)上，在全市范圍內(nèi)推廣這一做法[15]。

實(shí)際上，“各選區(qū)設(shè)立選民登記站，辦理選民登記”是2002年浙江省九屆人大常委會第三十五次會議修改了《浙江省縣、鄉(xiāng)兩級人民代表大會代表選舉實(shí)施細(xì)則》后新增加的一個條款。正是這一條款，使得寧波市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的選民登記時，邁出了選民主動到選舉登記站進(jìn)行選民資格登記的第一步，這對于如何修改我國的《選舉法》和完善選民登記制度，具有很重要的實(shí)踐意義。

另一件具有重要意義的選舉改革事件發(fā)生在2003年3月開始的深圳市南山區(qū)換屆選舉中。該區(qū)選舉委員會不但在“致選民的一封信”里對選舉的時間、地點(diǎn)和選民登記方式作了詳細(xì)的介紹，還十分懇切地要求選民珍惜自己的民主權(quán)利，在規(guī)定時間里，積極到自己所在的社區(qū)居委會里進(jìn)行選民登記，為選好人大代表投下莊嚴(yán)而神圣的一票[16]。更有意義的是，南山區(qū)選舉工作委員會辦公室在“選民登記必須注意的問題”的第二條和第五條中規(guī)定：“本次選舉原則上按社區(qū)居委會劃分選區(qū)。駐地在各社區(qū)居委會轄區(qū)內(nèi)的所有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位均由街道辦事處劃入其所在社區(qū)居委會選區(qū)?！薄霸谖覅^(qū)機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作的深圳戶籍干部職工，可在單位所在選區(qū)進(jìn)行選民登記，也可以在戶籍所在選區(qū)登記?！盵17]這一規(guī)定，打破了傳統(tǒng)的以單位選區(qū)登記為主，居住選區(qū)為輔的選民登記要求，使選民有了在單位或在社區(qū)進(jìn)行選舉登記的選擇權(quán)；此外，將所有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位由街道辦事處劃入其所在社區(qū)居委會選區(qū)，這意味著單位選區(qū)不復(fù)獨(dú)立存在，使選區(qū)的劃分更科學(xué)，更具有民主性，選民的自由表達(dá)度也得到了充分保障，也為我國選舉法的修改提供了重要依據(jù)。

當(dāng)然，選民登記制度的改革不可能完全達(dá)到民主選舉制度所必須具備的基本要求，改革與完善地方人大代表直接選舉制度還有許多問題有待于研究和探索，如代表候選人的提名與競選，秘密投票原則的運(yùn)用，獨(dú)立的選舉組織機(jī)構(gòu)等等，選民登記制度的改革只是完善我國整個人大代表直接選舉制度的第一步。在這方面，農(nóng)村已經(jīng)開展了多年的村民委員會直接選舉和近幾年在全國許多城市開始的社區(qū)直接選舉，已經(jīng)提供了許多成功的做法和經(jīng)驗(yàn)，也值得我們地方人大在代表直接選舉中學(xué)習(xí)和借鑒。

另外，建議全國人大在條件具備時，考慮起草并制定一部全國性的《選民登記法》，對選民登記的程序作更為詳細(xì)的規(guī)定，其適用范圍可以涵蓋直接選舉的人大代表、村民或社區(qū)自治組織中的所有選民登記。當(dāng)然，這需要在理論和實(shí)踐中進(jìn)一步研究和探索，使這部法律的制定更符合我國的國情，符合黨的十六大提出的政治民主的要求。

用格里爾·斯蒂芬森在《民主選舉的原則》一文中的最后一句話作為本文的結(jié)束，也許同樣意味深長：“認(rèn)識到一個選舉體制的缺陷與欣賞它的益處同樣重要。”

作者單位：上海市人大常委會信訪辦公室

注釋：

[1]《開平市選舉委員會關(guān)于選民登記的有關(guān)規(guī)定》

[2]《上海市區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會代表直接選舉實(shí)施細(xì)則》

[3]新華網(wǎng)安徽頻道----應(yīng)保障所有選民的政治民主權(quán)力張曙光沈翀

[4]《希臘城邦制度》選自《顧淮文集》

[5]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛(wèi)華

[6]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛(wèi)華

[7]《西方國家的選舉制度及其啟示》譚衛(wèi)華

[8]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[9]《民主選舉的原則》美國--D·格里爾·斯蒂芬森

[10]《獨(dú)具特色的澳大利亞聯(lián)邦選舉制度》范瑜

[11]《獨(dú)具特色的澳大利亞聯(lián)邦選舉制度》范瑜

[12]香港《香港選民登記規(guī)則》

[13]澳門特別行政區(qū)《選民登記法》

[14]中國寧波網(wǎng)----“登記選民”到“選民登記”龔哲民

[15]中國寧波網(wǎng)----“登記選民”轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑x民登記”夏紅霞

[16]深圳南山區(qū)人大常委會網(wǎng)----《致選民的一封信》

[17]深圳南山區(qū)人大常委會網(wǎng)----《選民登記必須注意的問題》