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隨著建設(shè)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度所需要的法律體系逐漸趨于完備，從第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)開始，我國(guó)各級(jí)人大在繼續(xù)推進(jìn)立法的同時(shí)，對(duì)執(zhí)法監(jiān)督越來越重視。加強(qiáng)監(jiān)督功能成為了人大工作的又一個(gè)重點(diǎn)。迄今為止，我國(guó)學(xué)界對(duì)國(guó)外立法系統(tǒng)的研究偏重于立法方面，對(duì)其監(jiān)督功能的介紹和研究尚有不足。本文集中分析美國(guó)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能，以期對(duì)我們現(xiàn)實(shí)生活中正在發(fā)展的立法監(jiān)督有所借鑒和幫助。

美國(guó)國(guó)會(huì)的基本功能有三項(xiàng)，即代表人民、制定法律、對(duì)行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督與制約。[1]也有美國(guó)學(xué)者對(duì)國(guó)會(huì)的功能進(jìn)行了更細(xì)致的劃分，認(rèn)為國(guó)會(huì)至少履行了六項(xiàng)重要職責(zé)：代表、立法、形成一致意見、監(jiān)督、闡明政策和給予合法地位。[2](P483)不管如何劃分，人們都承認(rèn)對(duì)行政和司法部門進(jìn)行監(jiān)督是美國(guó)國(guó)會(huì)的一項(xiàng)基本功能。事實(shí)上，英國(guó)功利主義哲學(xué)家穆勒和曾任美國(guó)總統(tǒng)的威爾遜就反復(fù)強(qiáng)調(diào)，在看待立法機(jī)構(gòu)的權(quán)力實(shí)踐時(shí)，要更注意其對(duì)監(jiān)督權(quán)的運(yùn)用。[3](P2)

所謂國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能是指：“國(guó)會(huì)必須持續(xù)地檢討行政當(dāng)局是否有效地執(zhí)行了國(guó)會(huì)所通過的法案?！盵4](P201)威爾遜寫道：“嚴(yán)密監(jiān)督政府的每項(xiàng)工作，并對(duì)所見到的一切進(jìn)行議論，乃是代議機(jī)構(gòu)的天職”。[5](P167)

從重要性的角度看，通過立法進(jìn)行決策無疑是國(guó)會(huì)最重要的活動(dòng)，但是就日常政治來講，監(jiān)督是國(guó)會(huì)進(jìn)行得最頻繁的行為。從某種意義上說，立法是特定時(shí)刻的事件，而監(jiān)督是無時(shí)無刻不在發(fā)生的過程。

一、國(guó)會(huì)監(jiān)督功能的一般表現(xiàn)方式

無論是理論上還是實(shí)踐中，國(guó)會(huì)的監(jiān)督和制約功能主要是針對(duì)總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)構(gòu)的。本文也是在此意義上來探討國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能的。

具體地說，國(guó)會(huì)對(duì)行政部門的監(jiān)督涉及五個(gè)方面的內(nèi)容：第一，行政方面執(zhí)行法律的情況；第二，行政方面使用國(guó)會(huì)撥款的情況；第三，政府人員的從政行為；第四，行政方面的機(jī)構(gòu)設(shè)置；第五，行政方面的決策程序。[6](P468)

國(guó)會(huì)擁有的憲法手段都可以用來履行監(jiān)督功能，大致包括：立法權(quán)、財(cái)權(quán)(錢袋權(quán))、任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))、條約批準(zhǔn)權(quán)、彈劾權(quán)、調(diào)查權(quán)。此外，還有制定“日落法”的權(quán)力，一度(1983年以前)還有立法否決權(quán)。

1.立法權(quán)。

立法權(quán)為國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能提供了基本的保障。所有行政機(jī)構(gòu)中的部、署、委、局的設(shè)立與撤銷，以及其內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)，都是由國(guó)會(huì)立法明確規(guī)定的。國(guó)會(huì)可以聯(lián)合決議的形式批準(zhǔn)或否決總統(tǒng)提出的行政改組計(jì)劃。國(guó)會(huì)立法建立各政府職位并規(guī)定其權(quán)限，同時(shí)規(guī)定擔(dān)任各種職位的資格。此外，國(guó)會(huì)規(guī)定各級(jí)官員的薪金等級(jí)，決定哪些職位分別由政治任命官員、高級(jí)文官或低級(jí)文官擔(dān)任，確定差旅費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、辦公用品及設(shè)備的購(gòu)置費(fèi)用等。

所有總統(tǒng)和行政機(jī)構(gòu)提出的立法倡議，都必須經(jīng)國(guó)會(huì)審議并制定成法律才能實(shí)施。有時(shí)國(guó)會(huì)還通過立法直接干預(yù)總統(tǒng)行使權(quán)力的方式。比如，1973年國(guó)會(huì)推翻了尼克松總統(tǒng)的否決而通過了《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法》，限制了總統(tǒng)發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力。又如，針對(duì)此前總統(tǒng)經(jīng)常擅自扣壓國(guó)會(huì)已經(jīng)批準(zhǔn)的撥款的做法，國(guó)會(huì)在1974年通過了《預(yù)算與扣壓撥款控制法》(TheCongressionalBudgetandImpoundmentControlActof1974)，限制總統(tǒng)獨(dú)自決定扣壓國(guó)會(huì)撥款的權(quán)力。[1](P369-370)

2.財(cái)權(quán)(錢袋權(quán))。

就監(jiān)督而言，國(guó)會(huì)的“錢袋權(quán)”可能是最有效的。從法律上講，美國(guó)政府支出的每一分錢都必須經(jīng)由國(guó)會(huì)通過撥款法批準(zhǔn)。

如果國(guó)會(huì)不通過撥款法，政府機(jī)構(gòu)就會(huì)因無錢運(yùn)轉(zhuǎn)而陷入停頓。1995年底和1996年初，因共和黨國(guó)會(huì)議員與克林頓總統(tǒng)發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)，撥款法遲遲未能通過，結(jié)果聯(lián)邦政府的部分機(jī)構(gòu)兩次關(guān)門，引發(fā)美國(guó)公眾的強(qiáng)烈不滿。

國(guó)會(huì)的預(yù)算監(jiān)督主要體現(xiàn)在預(yù)算授權(quán)法和撥款法的過程中，各常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì)要舉行一系列聽證會(huì)，要求有關(guān)行政部門的官員到會(huì)作證，說明上年度預(yù)算和各種聯(lián)邦項(xiàng)目的執(zhí)行情況，并匯報(bào)下個(gè)財(cái)年的計(jì)劃等等。出席官員必須回答議員提出的各種問題。這種聽證過程實(shí)際上是對(duì)政府各機(jī)構(gòu)工作的年度全面檢查。

3.任命批準(zhǔn)權(quán)(人事權(quán))。

根據(jù)美國(guó)憲法和有關(guān)法律的規(guī)定，總統(tǒng)提名任命的部分官員須經(jīng)參議院批準(zhǔn)。這種人事批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)制約行政當(dāng)局的一個(gè)重要手段，不過，就對(duì)政府政策的監(jiān)督而言，其作用是比較間接的。

每?jī)赡陞⒆h院都要審議10萬左右的提名，不過其中大部分是軍官，參議院的批準(zhǔn)只不過是例行公事。比如，1987—1988年，參議院受理總統(tǒng)提名89193人，批準(zhǔn)88721人。[7](P296)

在需經(jīng)參議院批準(zhǔn)的職務(wù)中，最重要的是內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)、副部長(zhǎng)和助理部長(zhǎng)、駐外大使、聯(lián)邦各級(jí)法院法官(包括最高法院大法官)、法院的聯(lián)邦執(zhí)行官和聯(lián)邦檢察官。一般來說，參議院對(duì)內(nèi)閣部長(zhǎng)的提名大都予以批準(zhǔn)，迄今為止，總統(tǒng)提名的內(nèi)閣級(jí)部長(zhǎng)僅有8人遭到參議院拒絕，但參議院對(duì)助理部長(zhǎng)的提名則嚴(yán)格審查。當(dāng)然，參議院對(duì)于批準(zhǔn)最高法院大法官的任命最為慎重，這一是因?yàn)榇蠓ü俚穆毼惶貏e重要，其某些決定會(huì)對(duì)美國(guó)的憲政結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，而總統(tǒng)總是任命與自己觀點(diǎn)相同的人為大法官，以期他的政策能得到聯(lián)邦法院的支持；二是因?yàn)榕c民選官員和政治任命官員不同，大法官是終身職，非經(jīng)彈劾并定罪不得被免職，因此，其政治作用往往長(zhǎng)于一般政治官員。在美國(guó)歷史上，大約有20%總統(tǒng)提名的大法官人選被參議院拒絕。[1](P371)

參議院人事批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能主要體現(xiàn)在兩方面：一是通過拒絕提名或發(fā)出相應(yīng)威脅對(duì)政府的政策趨向加以制約；二是通過舉行提名聽證會(huì)，對(duì)候選官員個(gè)人的政策取向加以制約，有時(shí)候要求候選官員作出明確的政策承諾。

4.條約批準(zhǔn)權(quán)。

總統(tǒng)與外國(guó)政府訂立的條約必須經(jīng)參議院批準(zhǔn)，這也是美國(guó)憲法明確授予參議院的權(quán)力。從理論上講，條約批準(zhǔn)權(quán)是國(guó)會(huì)監(jiān)督政府對(duì)外行為的有效手段。但是，在實(shí)踐中總統(tǒng)往往通過與外國(guó)政府訂立行政協(xié)定來繞過國(guó)會(huì)。根據(jù)美國(guó)最高法院的有關(guān)判決，行政協(xié)定具有與條約一樣的法律效力，而且無須參議院批準(zhǔn)。因此，條約批準(zhǔn)權(quán)的監(jiān)督功能是打了折扣的。

自開國(guó)總統(tǒng)華盛頓時(shí)代以來，美國(guó)政治家就認(rèn)識(shí)到條約與行政協(xié)定的不同?？偨y(tǒng)們?cè)絹碓蕉嗟剡\(yùn)用這種不同來爭(zhēng)取其決策自由度。從1789年至1985年，美國(guó)政府與外國(guó)訂立的條約與行政協(xié)定之比是：1320比10873。特別是20世紀(jì)40年代后，行政協(xié)定的數(shù)量一直是條約的20倍以上。[2](P564)這種現(xiàn)象的高潮是20世紀(jì)的60和70年代。當(dāng)時(shí)，使國(guó)會(huì)特別惱火的不僅是條約與行政協(xié)定之比絕對(duì)不平衡，更重要的是總統(tǒng)只是將一些無關(guān)緊要的國(guó)際協(xié)議交參議院批準(zhǔn)，而至關(guān)重要的互助和軍事協(xié)定卻連招呼都不打一聲。比如，當(dāng)參議院正在批準(zhǔn)保護(hù)墨西哥古代文物和維修紅海中的某些航標(biāo)燈的條約的時(shí)候，總統(tǒng)卻在用行政協(xié)定作出關(guān)于美國(guó)在越南、老撾、朝鮮和泰國(guó)的軍事存在的重大決定。

5.彈劾權(quán)。

根據(jù)美國(guó)憲法，國(guó)會(huì)有權(quán)對(duì)犯有叛國(guó)罪、賄賂或其他重罪和輕罪的“總統(tǒng)、副總統(tǒng)和合眾國(guó)的所有文職官員”進(jìn)行彈劾。近代彈劾制度始于14世紀(jì)的英國(guó)。自1789年以來，共有14名聯(lián)邦官員受到眾議院彈劾，13人受到參議院審判。其中，法官9人，參議員1人，總統(tǒng)2人(安德魯·約翰遜和克林頓)，部長(zhǎng)1人(格蘭特政府的陸軍部長(zhǎng))。最終只有4人被判有罪，均為法官。對(duì)于參議員的彈劾案，參議院以無管轄權(quán)為理由予以駁回。

彈劾權(quán)是一項(xiàng)令人生畏的權(quán)力，對(duì)總統(tǒng)和其他政府官員具有巨大的威懾力，但是，就監(jiān)督而言，它的作用也是間接的。

6.“日落法”。

所謂“日落法”，就是國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)成立一個(gè)新的行政機(jī)構(gòu)或批準(zhǔn)一個(gè)聯(lián)邦計(jì)劃項(xiàng)目時(shí)，明確規(guī)定該機(jī)構(gòu)或該項(xiàng)目的終止日期。在政府行政管理中，建立一個(gè)機(jī)構(gòu)和批準(zhǔn)一個(gè)項(xiàng)目是比較容易的，但要撤消它們卻很困難，因?yàn)檫@將使許多人失去工作，會(huì)損害許多方面的利益。如何控制自然趨于膨脹的行政機(jī)構(gòu)，對(duì)于任何政府來講都是一個(gè)頭疼的問題。制定“日落法”這種特殊形式的法律，目的就是為了對(duì)抗機(jī)構(gòu)自我膨脹的趨勢(shì)。

“日落法”對(duì)于適時(shí)終止那些時(shí)過境遷已無存在必要的機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目是有作用的，但沒有完全達(dá)到國(guó)會(huì)預(yù)想的目的?！叭章浞ā币话愣家?guī)定，在機(jī)構(gòu)或項(xiàng)目的結(jié)束日期到來之前，國(guó)會(huì)要對(duì)該機(jī)構(gòu)的工作和該項(xiàng)目的執(zhí)行情況進(jìn)行全面審查，以決定它們是否繼續(xù)下去。這條規(guī)定為某些機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目的生存提供了機(jī)會(huì)。當(dāng)然，也就是在這一審查過程中，“日落法”成為了國(guó)會(huì)監(jiān)督行政的一種重要手段。[8](P153)

7.立法否決權(quán)。

所謂立法否決，就是國(guó)會(huì)在一項(xiàng)法律中寫入這樣的條款：總統(tǒng)或行政機(jī)構(gòu)根據(jù)該法委托的權(quán)力，可以為執(zhí)行該法而采取行動(dòng)和制定行政條例，但是這些行動(dòng)和條例必須得到國(guó)會(huì)的同意方可付諸實(shí)施；國(guó)會(huì)可以在一定期限內(nèi)(一般為30到90天)以兩院共同決議或一院決議，甚至一個(gè)委員會(huì)的決議否決該項(xiàng)行動(dòng)或規(guī)章。與一般法律不同，這項(xiàng)決議無需總統(tǒng)簽署。對(duì)于國(guó)會(huì)行使監(jiān)督功能而言，立法否決權(quán)是比較有效的手段。

立法否決權(quán)始于1932年，直至1983年，共有210項(xiàng)法律附加了這種立法否決條款。立法否決的努力并不都是成功的，例如，從1960年到1975年，在國(guó)會(huì)提出的立法否決的決議案共351件，但只有71件獲得通過。[8](P144)不過，立法否決權(quán)畢竟對(duì)行政部門的行動(dòng)和權(quán)力形成了直接的制約，因此，國(guó)會(huì)的這種權(quán)力遭到自胡佛以來歷屆美國(guó)總統(tǒng)的反對(duì)。1983年6月，美國(guó)最高法院在查哈訴移民歸化局一案中，以7∶2的票數(shù)裁決立法否決權(quán)違憲，作出了對(duì)行政當(dāng)局有利的決定。最高法院認(rèn)為，如果允許國(guó)會(huì)干涉行政機(jī)構(gòu)的行動(dòng)，就違反了三權(quán)分立的憲法原則。

查哈案之后，國(guó)會(huì)再不可能用決議這種簡(jiǎn)潔的形式否決行政部門的行動(dòng)或規(guī)定了。此后，國(guó)會(huì)如果想用立法形式否決行政部門的做法，就必須走更繁瑣的正常立法程序，即先形成兩院共同決議，然后送總統(tǒng)簽署，若總統(tǒng)不同意，國(guó)會(huì)就必須以兩院2/3的多數(shù)票推翻總統(tǒng)的反對(duì)才能達(dá)到目的。

8.調(diào)查權(quán)。

在監(jiān)督總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)的行政部門方面，最常見和最有戲劇性的形式就是國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)。關(guān)于國(guó)會(huì)的這種權(quán)力，下面將進(jìn)行專門的討論。

二、國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)

國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的基本作用是：監(jiān)督行政過程，收集立法信息，在特別重大的問題上發(fā)揮作用，讓人民了解政府運(yùn)作情況。[9](P203)

國(guó)會(huì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用一般涉及如下方面：第一，圍繞行使立法權(quán)進(jìn)行的調(diào)查；第二，選舉調(diào)查；第三，政治調(diào)查，主要指涉及有關(guān)行政部門及其工作人員違法行為的調(diào)查；第四，涉及有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員侵犯公民權(quán)利的調(diào)查。[10](P175)

國(guó)會(huì)行使調(diào)查權(quán)的一般形式是，利用現(xiàn)有的委員會(huì)或?qū)ｉT設(shè)立的委員會(huì)就某一個(gè)具體問題進(jìn)行調(diào)查，或調(diào)檔審查，或舉行聽證，即要求或接受有關(guān)政府部門、利益集團(tuán)代表或公民個(gè)人在會(huì)議上公開或秘密地提供證詞和記錄。為此，國(guó)會(huì)的委員會(huì)可以發(fā)出傳票；任何人如果無視傳票，都可能被國(guó)會(huì)以“藐視國(guó)會(huì)罪”提交法院論處。不過，按照美國(guó)政治的慣例，總統(tǒng)和主要官員可以援引“行政特權(quán)”拒絕回答國(guó)會(huì)的詢問。另外，在國(guó)會(huì)行使調(diào)查權(quán)時(shí)，不得使用搜查、扣押、逮捕等警察手段，不得對(duì)證人施加不正當(dāng)?shù)男睦韷毫蛴绊憽?/p>

國(guó)會(huì)第一次行使調(diào)查權(quán)的案例出現(xiàn)在1792年。當(dāng)時(shí)，眾議院成立了一個(gè)7人委員會(huì)，專門調(diào)查克萊爾將軍(St.Clair)在與印第安部落作戰(zhàn)時(shí)失敗的原因。此后，國(guó)會(huì)調(diào)查就成為美國(guó)立法—行政關(guān)系中經(jīng)?；默F(xiàn)象。在戰(zhàn)后的美國(guó)，比較著名的國(guó)會(huì)調(diào)查案例包括：越戰(zhàn)調(diào)查，水門事件調(diào)查，伊朗軍售問題調(diào)查，1986年挑戰(zhàn)者號(hào)航天飛機(jī)爆炸事件發(fā)生后對(duì)國(guó)家宇航局(NASA)的調(diào)查，等等，由于冷戰(zhàn)后政黨政治激化，加上國(guó)會(huì)與白宮的矛盾加劇，在克林頓時(shí)期，國(guó)會(huì)對(duì)調(diào)查權(quán)的運(yùn)用達(dá)到一個(gè)高潮。先是1995年1月開始的第104屆國(guó)會(huì)要求每個(gè)委員會(huì)在每次開會(huì)之前，必須提交對(duì)政府全面監(jiān)督的報(bào)告；然后是105屆國(guó)會(huì)對(duì)1996年大選中募捐過程中存在的“軟錢”問題窮追不舍；最后是106屆國(guó)會(huì)對(duì)克林頓緋聞案的調(diào)查和關(guān)于彈劾的爭(zhēng)論。[11](P122-123)其間，國(guó)會(huì)還組織了一個(gè)以加州眾議員考克斯領(lǐng)導(dǎo)的專門委員會(huì)，調(diào)查所謂中國(guó)從美國(guó)盜取核技術(shù)問題，該委員會(huì)于1999年5月發(fā)表一份以猜測(cè)和臆斷為依據(jù)的報(bào)告(“考克斯報(bào)告”)，全面攻擊中美核技術(shù)合作，對(duì)當(dāng)時(shí)的中美關(guān)系造成了很壞的影響。國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)曾受到挑戰(zhàn)，但依賴最高法院的支持而得以維持。最高法院在肯定國(guó)會(huì)擁有調(diào)查權(quán)的同時(shí)，也指出調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則，更不能侵犯?jìng)€(gè)人自由。1881年，最高法院在科爾本訴湯普遜(Kilbouornv.Thompson)一案的判決中提示，國(guó)會(huì)有調(diào)查權(quán)，但是，調(diào)查事項(xiàng)應(yīng)限于國(guó)會(huì)的立法權(quán)范圍，而且調(diào)查權(quán)的行使不能破壞三權(quán)分立的原則。[12]

在另外一個(gè)案件的判決中，最高法院則從保護(hù)個(gè)人自由的角度出發(fā)，為國(guó)會(huì)的調(diào)查權(quán)劃了一條不可逾越的界限。1957年，國(guó)會(huì)眾議院的非美活動(dòng)委員會(huì)指控約翰·瓦特金斯(JohnWatkins)犯有“藐視國(guó)會(huì)罪”。瓦特金斯曾經(jīng)參加美國(guó)共產(chǎn)黨，當(dāng)時(shí)非美活動(dòng)委員會(huì)要求他講出另外一些已經(jīng)脫離美共的人員名單，瓦特金斯拒絕回答，他認(rèn)為，這類問題與非美活動(dòng)委員會(huì)的工作無關(guān)，該委員會(huì)無權(quán)暴露人們過去的生活。在遭到國(guó)會(huì)指控后，瓦特金斯反訴至法院，這個(gè)案件最后到達(dá)了最高法院。同年，最高法院就瓦特金斯訴美國(guó)(Watkinsv.U.S.)一案進(jìn)行判決，正式否定了國(guó)會(huì)侵害個(gè)人自由的做法。最高法院的判決書指出：“國(guó)會(huì)若無正當(dāng)理由，不能揭發(fā)個(gè)人私事。調(diào)查本身并不是目的，而必須與國(guó)會(huì)的正當(dāng)職務(wù)有關(guān)而且有所幫助，人民雖有義務(wù)到國(guó)會(huì)作證，但國(guó)會(huì)也應(yīng)尊重被調(diào)查人的憲法上的權(quán)力，國(guó)會(huì)的調(diào)查如有威脅憲法修正案第一條所保障的自由時(shí)，參議院或眾議院應(yīng)明確規(guī)定調(diào)查委員會(huì)之權(quán)限及調(diào)查目的，以確保調(diào)查只能用于幫助立法工作?！盵9](P214)

三、國(guó)會(huì)的聽證制度

國(guó)會(huì)聽證制度是當(dāng)代美國(guó)國(guó)會(huì)政治生活中一個(gè)重要的環(huán)節(jié)，具體是指國(guó)會(huì)的常設(shè)委員會(huì)或?qū)ｉT委員會(huì)就某個(gè)具體問題舉行公開會(huì)議，傳喚或接受政府官員、利益集團(tuán)代表或某些公民個(gè)人與會(huì)，并聽取他們提供的證據(jù)和意見。這一制度既可以服務(wù)于立法過程，又可以服務(wù)于監(jiān)督過程。正是在聽證過程中，議員的質(zhì)詢權(quán)才得以行使，公民的請(qǐng)?jiān)笝?quán)才得以實(shí)現(xiàn)。

國(guó)會(huì)聽證制度起源很早，但是在20世紀(jì)中期才固定下來，即所謂被“制度化”了。一方面，隨著國(guó)會(huì)日益開放或透明化，公眾對(duì)立法過程的關(guān)心或干預(yù)持續(xù)增長(zhǎng)，特別是利益集團(tuán)從中推波助瀾，終于形成了美國(guó)式的聽證制度。另一方面，國(guó)會(huì)議員也逐漸感受到聽證制度的好處，認(rèn)為聽證是“獲取真相和事實(shí)，聽取各方面意見”的最佳途徑，也是國(guó)會(huì)加強(qiáng)與一般民眾聯(lián)系，向民眾宣講法律要義的渠道，是議員向人民表達(dá)心聲的重要方式。總的看來，聽證制度具有如下功能：第一，實(shí)現(xiàn)不同利益集團(tuán)或潛在利益團(tuán)體之間，以及它們與國(guó)會(huì)委員會(huì)之間的信息交流(技術(shù)層面和政治層面)；第二，在聽證過程中對(duì)公民進(jìn)行教育、宣傳和說服；第三，在聽證這種“半儀式化”的活動(dòng)中，調(diào)解不同的利益沖突，消除安全隱患，從而起到社會(huì)安全閥的作用。[13](P373)一般來說，在聽證過程中，很少有人著意關(guān)注國(guó)家整體利益，都是就事論事，著意追求自己的特殊利益，不過，正是在多種利益較量的過程中，國(guó)家或社會(huì)的利益也就達(dá)到了。這是美國(guó)政治制度設(shè)計(jì)的一個(gè)特點(diǎn)。

從形式上看，委員會(huì)(包括常設(shè)委員會(huì)和小組委員會(huì))聽證是最普通的樣式。此外，還有聯(lián)合聽證會(huì)(jointhearing)，實(shí)地聽證會(huì)(fieldhearing)，預(yù)備聽證會(huì)(prehearing)等種類。聯(lián)合聽證會(huì)是一個(gè)以上委員會(huì)或全院舉行的聽證會(huì)，所涉及的問題一般是跨領(lǐng)域的。實(shí)地聽證會(huì)是在國(guó)會(huì)以外的某個(gè)地區(qū)舉行的聽證會(huì)，如眾議院預(yù)算委員會(huì)現(xiàn)在每年都在各大城市舉辦聽證會(huì)，使國(guó)會(huì)更容易聽取公眾對(duì)預(yù)算的意見。預(yù)備聽證會(huì)是指在正式聽證會(huì)舉辦之前，委員會(huì)先對(duì)聽證所涉及的問題的實(shí)質(zhì)進(jìn)行評(píng)估。

從性質(zhì)上看，國(guó)會(huì)聽證大致分為立法性、監(jiān)督性、審查性和調(diào)查性四種類型：[11](P128)

第一，立法性聽證?，F(xiàn)在美國(guó)國(guó)會(huì)的立法一般都要事先進(jìn)行聽證，聽證被認(rèn)為是獲得信息和知識(shí)的重要途徑，是立法過程不可缺少的組成部分。在聽證會(huì)中，各種不同利益集團(tuán)的代表就某件法案向議員們陳述意見，議員專業(yè)知識(shí)不足之處可以由此得到彌補(bǔ)，信息得到補(bǔ)充，同時(shí)還可以與各方面進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)，這就使法案的制定更加完善。根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定，聽證會(huì)的記錄一般必須公開，這樣一來，委員會(huì)成員和利益集團(tuán)就某法案所持的立場(chǎng)就被公開了，從而使國(guó)會(huì)活動(dòng)具有更大的透明度。

第二，監(jiān)督性聽證。國(guó)會(huì)參議院在行使人事同意權(quán)，批準(zhǔn)對(duì)內(nèi)閣級(jí)官員、高級(jí)法官、駐外大使和高級(jí)將領(lǐng)等的任命時(shí)，也要舉行聽證會(huì)，其目的是為了考核提名人的背景，以確定此人是否勝任未來的工作，同時(shí)國(guó)會(huì)還可以對(duì)行政當(dāng)局的政策走向形成制約，這種聽證就是監(jiān)督性聽證。國(guó)會(huì)在批準(zhǔn)條約時(shí)的聽證也屬于同一性質(zhì)。

第三，審查性聽證。預(yù)算聽證屬于典型的審查聽證會(huì)，主要是借此對(duì)政府工作進(jìn)行審查。其他如“日落法”聽證、立法否決聽證以及彈劾聽證等也屬于這個(gè)范疇。審查聽證如涉及國(guó)家機(jī)密或個(gè)人隱私，可以不公開舉行。公開與否，一般由委員會(huì)主席或小組委員會(huì)主席決定。但有時(shí)候如不公開舉行，則要先由委員會(huì)成員公開投票決定。

第四，調(diào)查性聽證。這一般是針對(duì)某個(gè)具體問題進(jìn)行的通常由國(guó)會(huì)某個(gè)常設(shè)委員會(huì)或特別委員會(huì)來主持。這是與狹義的政府監(jiān)督最直接相關(guān)的聽證活動(dòng)。

對(duì)于國(guó)會(huì)聽證制度，主要的批評(píng)在于：議員及其助手不是聽取意見，而是制造意見，他們介入聽證程序，左右聽證結(jié)果。他們選擇性地邀請(qǐng)與自己觀點(diǎn)相同的團(tuán)體和代表與會(huì)，宣講自己的觀點(diǎn)，給對(duì)手制造麻煩，同時(shí)限制對(duì)方的發(fā)言和立場(chǎng)表達(dá)；對(duì)于已獲得的信息，隨意曲解，任意剪裁，以支持自己的立場(chǎng)或觀點(diǎn)，結(jié)果導(dǎo)致信息混亂。[11](P131)

在了解了國(guó)會(huì)聽證制度之后，有必要對(duì)國(guó)會(huì)調(diào)查和聽證的異同進(jìn)行一番分析。調(diào)查權(quán)是從立法權(quán)引申出來的一種國(guó)會(huì)的固有權(quán)力，調(diào)查是國(guó)會(huì)經(jīng)常進(jìn)行的一種活動(dòng)，調(diào)查過程可以與國(guó)會(huì)的所有功能相關(guān)，如調(diào)查既可以為立法服務(wù)，又可以專注于監(jiān)督，同時(shí)在這一過程中反映民意，不過，國(guó)會(huì)調(diào)查在監(jiān)督方面的作用最突出。聽證是國(guó)會(huì)活動(dòng)的一種重要形式，可以服務(wù)于各種性質(zhì)的國(guó)會(huì)活動(dòng)，如立法、監(jiān)督和代表等。聽證往往是調(diào)查過程的一個(gè)重要組成部分。正如調(diào)查具有強(qiáng)烈的監(jiān)督取向一樣，聽證制度也有很強(qiáng)的監(jiān)督效用。需要指出的是，調(diào)查與聽證通常是一起進(jìn)行的，如國(guó)會(huì)常常舉行聽證會(huì)，調(diào)查政府的開支情況。通過對(duì)政府經(jīng)費(fèi)進(jìn)行核準(zhǔn)和稽查，有效控制“支票本”，從而顯示國(guó)會(huì)掌握的“錢包的權(quán)力”。

四、國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)的擴(kuò)大

從20世紀(jì)30年代開始，美國(guó)的政治權(quán)力逐漸向聯(lián)邦集中，而在聯(lián)邦政府內(nèi)部，權(quán)力又向總統(tǒng)及其領(lǐng)導(dǎo)下的行政部門集中。結(jié)果，一方面，國(guó)會(huì)立法所涉及的社會(huì)生活的范圍越來越廣，另一方面，國(guó)會(huì)的實(shí)際決策作用越來越小于行政部門。在此情況下，國(guó)會(huì)越來越著重于對(duì)政策進(jìn)行監(jiān)督，因此，國(guó)會(huì)的監(jiān)督作用日益突出。特別是從20世紀(jì)70年代初起，國(guó)會(huì)權(quán)力開始整體復(fù)興，于是國(guó)會(huì)不僅參與決策更加積極，而且其監(jiān)督功能也更加擴(kuò)大。

在20世紀(jì)70年代，參眾兩院制定了一系列新規(guī)則，授予各常設(shè)委員會(huì)更廣泛的監(jiān)督權(quán)。國(guó)會(huì)擴(kuò)大調(diào)查權(quán)的努力也得到了最高法院的支持。除了擴(kuò)大監(jiān)督授權(quán)，國(guó)會(huì)還從組織上加強(qiáng)了監(jiān)督的制度安排。

自20世紀(jì)70年代以來的30多年中，國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)擴(kuò)大的過程與國(guó)會(huì)開放的過程是同步進(jìn)行的。從人民主權(quán)思想出發(fā)，作為代議機(jī)構(gòu)的國(guó)會(huì)理論上是應(yīng)該向人民公開的，但是過去很長(zhǎng)時(shí)間里美國(guó)國(guó)會(huì)的開放性和透明度都是有限的?，F(xiàn)在，美國(guó)國(guó)會(huì)的大部分調(diào)查和聽證都可以自由旁聽和自由報(bào)道。如果說過去國(guó)會(huì)的開放主要限于結(jié)果的話(即要詳細(xì)記載立法和監(jiān)督過程中的議事記錄，供公民自由索閱)，那么現(xiàn)在國(guó)會(huì)的開放還包括了過程。人們現(xiàn)在能夠旁聽或直接觀察國(guó)會(huì)活動(dòng)的整個(gè)過程，新聞媒體可以自由采訪。通過運(yùn)用現(xiàn)代技術(shù)手段(衛(wèi)星、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等)轉(zhuǎn)播國(guó)會(huì)調(diào)查和聽證活動(dòng)，使更多的美國(guó)民眾可以了解國(guó)會(huì)的議事日程和內(nèi)容，進(jìn)而觀察到國(guó)會(huì)政治的實(shí)情。國(guó)會(huì)議事制度的公開化是戰(zhàn)后美國(guó)民主進(jìn)程深化的一個(gè)重要組成部分。

在加強(qiáng)國(guó)會(huì)透明度方面，電視轉(zhuǎn)播影響最大。目前，美國(guó)已經(jīng)形成了以C—SPAN頻道為核心的國(guó)會(huì)議事活動(dòng)電視直播制度。國(guó)會(huì)的開放增加了議員的獨(dú)立性，國(guó)會(huì)領(lǐng)袖和委員會(huì)主席更難控制那里的權(quán)力游戲，因此也增加了妥協(xié)的難度。同時(shí)，議員的活動(dòng)受到媒體、選民、利益集團(tuán)和其他政治勢(shì)力更嚴(yán)格的監(jiān)督，“責(zé)任政治”得到發(fā)展。由于議員背后的壓力加大，國(guó)會(huì)對(duì)政府的監(jiān)督趨于更加嚴(yán)格，也更理直氣壯。

五、國(guó)會(huì)監(jiān)督中的問題

美國(guó)的憲政學(xué)者認(rèn)為，國(guó)會(huì)監(jiān)督中的一個(gè)重要問題是缺乏整體性。無論兩院之間，還是一院內(nèi)部，都沒有一個(gè)機(jī)構(gòu)或機(jī)制來集中組織、全面領(lǐng)導(dǎo)各委員會(huì)的監(jiān)督活動(dòng)。結(jié)果，國(guó)會(huì)很少?gòu)恼w上把握政府工作，很難從全局觀念去控制行政部門。與此同時(shí)，這種缺乏集中性和全面性的狀況又使一些不被注意的政府機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期逍遙，受不到足夠的監(jiān)督，直到出現(xiàn)問題才能引起國(guó)會(huì)重視。另外，缺乏協(xié)調(diào)往往導(dǎo)致監(jiān)督活動(dòng)重復(fù)，結(jié)果對(duì)國(guó)會(huì)和行政部門都造成嚴(yán)重的時(shí)間、精力的浪費(fèi)。如國(guó)會(huì)兩院的若干委員會(huì)或小組委員會(huì)經(jīng)常就同一個(gè)問題，輪番傳喚同一行政機(jī)構(gòu)的主管人員，使行政部門苦不堪言。[14](P225)

不過，國(guó)會(huì)監(jiān)督中最大的問題還是調(diào)查和聽證被濫用的問題。這方面最著名的例子是麥卡錫主義時(shí)期國(guó)會(huì)“非美活動(dòng)委員會(huì)”的調(diào)查和聽證活動(dòng)。1938年，眾議院設(shè)立“非美活動(dòng)調(diào)查委員會(huì)”，與參議院工作委員會(huì)內(nèi)的一個(gè)小組委員會(huì)共同調(diào)查美國(guó)國(guó)內(nèi)的“極權(quán)主義活動(dòng)”。1950年，來自威斯康星州的共和黨參議員約瑟夫·R·麥卡錫(JosephR.McCarthy，1908—1957)在為紀(jì)念林肯生日舉行的活動(dòng)中發(fā)表演說，利用“共產(chǎn)主義顛覆”這個(gè)話題，開始大肆宣言共產(chǎn)主義威脅論，并且直指美國(guó)政府內(nèi)部就有不少共產(chǎn)主義的信徒和蘇聯(lián)間諜。此后，麥卡錫利用“非美活動(dòng)委員會(huì)”和他領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查委員會(huì)，在美國(guó)掀起了一股“紅色恐怖”狂潮，美國(guó)歷史進(jìn)入了麥卡錫主義時(shí)期。

當(dāng)時(shí)正值冷戰(zhàn)時(shí)期，許多美國(guó)人確實(shí)對(duì)共產(chǎn)黨主義運(yùn)動(dòng)持有恐懼感。麥卡錫正好利用了美國(guó)人的這種恐懼心理。他的基本推論是：如果沒有美國(guó)國(guó)內(nèi)的內(nèi)奸或共產(chǎn)黨的同情者，美國(guó)不會(huì)如此之快地喪失它在二戰(zhàn)中獲得的優(yōu)勢(shì)。因此，為了消除共產(chǎn)黨人對(duì)美國(guó)的威脅，必須首先清除內(nèi)在的敵人，他所謂的敵人包括了少數(shù)民族、外國(guó)人、左派人士和美國(guó)共產(chǎn)黨人等，打擊面極大。麥卡錫在毫無根據(jù)的情況下，公開指責(zé)杜魯門政府內(nèi)部至少隱蔽著250位共產(chǎn)黨人，其中竟然包括美國(guó)副總統(tǒng)華萊士、著名參議員富布賴特和著名科學(xué)家愛因斯坦等人。除了當(dāng)時(shí)不正常的政治氣氛，麥卡錫顛倒黑白、捕風(fēng)捉影、大搞政治迫害的做法之所以能夠得逞一時(shí)，一個(gè)重要原因就是杜魯門政府采取了默許和縱容的態(tài)度，他們也想借此除掉異己，擊敗自己的政治對(duì)手。1950年9月23日，杜魯門總統(tǒng)簽署了“國(guó)家安全法”(即臭名昭著的“麥卡錫法”)，該法限制共產(chǎn)黨的活動(dòng)，要求政府公務(wù)員進(jìn)行“忠誠(chéng)宣誓”，從而極大程度上推動(dòng)了反共大潮的蔓延。此后，麥卡錫發(fā)起了新一輪政治迫害的浪潮。他利用“非美活動(dòng)委員會(huì)”和他領(lǐng)導(dǎo)的調(diào)查委員會(huì)，到處給人貼上“陰謀顛覆分子”的標(biāo)簽，大量傳喚政府官員和一般公民到國(guó)會(huì)作證或接受質(zhì)詢，不到會(huì)者即以“藐視國(guó)會(huì)罪”論處。當(dāng)時(shí)，不少人僅僅因?yàn)橹{言、社會(huì)關(guān)系或家庭出身等就被免職或失去工作，大量專家被清洗，有些人更受到無端的法律指控。

麥卡錫的政治瘋狂逐漸失控，連聯(lián)邦調(diào)查局局長(zhǎng)胡佛和國(guó)務(wù)卿艾奇遜都被指為“顛覆分子”，而且遠(yuǎn)在大西洋彼岸的英國(guó)首相艾德禮也成了“共產(chǎn)黨人”。1954年，麥卡錫更將恐怖清洗的矛頭指向軍隊(duì)，這終于引起了眾怒。1954年12月，參議院以67票對(duì)22票通過決議，對(duì)麥卡錫違反參議院傳統(tǒng)行為方式的做法進(jìn)行正式譴責(zé)。從此，麥卡錫的政治影響力一落千丈，美國(guó)終于離開了“麥卡錫主義”時(shí)期。“麥卡錫主義”不僅使美國(guó)的公民自由受到嚴(yán)重?fù)p害，而且干擾了美國(guó)政府的內(nèi)外政策，如對(duì)華政策就更加僵硬，從而大大危害了美國(guó)的國(guó)家利益，最終成為美國(guó)歷史的一個(gè)污點(diǎn)。

近年來國(guó)會(huì)濫用調(diào)查和聽證制度的例子是前面提到的并且與中國(guó)有關(guān)的考克斯報(bào)告。1998年美國(guó)眾議院依據(jù)該院特別委員會(huì)的《關(guān)于美國(guó)國(guó)家安全及對(duì)華軍事及商業(yè)關(guān)系的報(bào)告》形成了第463號(hào)決議案，然后，再根據(jù)該決議案在眾議院成立了“美國(guó)在同中國(guó)交往時(shí)對(duì)國(guó)家安全以及軍事、商業(yè)方面的關(guān)注特別委員會(huì)”，由加州議員考克斯擔(dān)任主席，專門調(diào)查美國(guó)向中國(guó)轉(zhuǎn)讓軍事技術(shù)問題，同時(shí)負(fù)責(zé)評(píng)估中國(guó)增強(qiáng)軍事和情報(bào)能力對(duì)美國(guó)國(guó)家安全的影響。該特別委員會(huì)對(duì)150多人進(jìn)行了近700小時(shí)的采訪和質(zhì)詢，開了34次正式會(huì)議討論有關(guān)問題和證詞，最后形成的報(bào)告被稱為“考克斯委員會(huì)報(bào)告”。[11](P139)需要指出的是，1999年5月8日，美國(guó)戰(zhàn)機(jī)轟炸了中國(guó)駐南斯拉夫聯(lián)盟的大使館，中美關(guān)系驟然緊張，而眾議院卻在5月25日拋出這份報(bào)告，無疑是故意火上加油?！翱伎怂刮瘑T會(huì)報(bào)告”羅列大量不實(shí)的數(shù)據(jù)、圖表和其他材料，以論證“中華人民共和國(guó)利用各種人員、組織機(jī)構(gòu)和手段獲取美國(guó)的敏感技術(shù)，中國(guó)的科學(xué)家、學(xué)生、商人和官員以及職業(yè)情報(bào)人員對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅”。[15](P1)報(bào)告攻擊中國(guó)“偷竊”美國(guó)的尖端核彈頭技術(shù)，但事實(shí)上它列舉的包括W—88在內(nèi)的7種核彈頭的結(jié)構(gòu)、尺寸、重量、形狀、威力、圓概率偏差以及服役時(shí)間等數(shù)據(jù)，在因特網(wǎng)和許多公開出版物上都可以查到。中國(guó)政府認(rèn)為，這種無中生有的指控“是一種典型的種族偏見，是對(duì)中華民族的極大污蔑。是美國(guó)50年代麥卡錫主義幽靈的重現(xiàn)，是美國(guó)一些反華政客仇視中國(guó)發(fā)展和強(qiáng)大的變態(tài)心理的表現(xiàn)”。[16]

六、小結(jié)

在美國(guó)的立法—行政關(guān)系中，立法機(jī)構(gòu)對(duì)行政部門的監(jiān)督是一種重要而持久的關(guān)系。作為研究者，必須對(duì)此有足夠的重視。這里我們還要引用美國(guó)前總統(tǒng)威爾遜的一段話：“如果不是國(guó)會(huì)擁有并運(yùn)用能對(duì)政府行政官員的行為和氣質(zhì)進(jìn)行了解的一切手段，全國(guó)民眾是無法知道這些官員們是怎樣為他們工作的。如果不是國(guó)會(huì)對(duì)這些情況進(jìn)行檢查，并通過各種形式的議論進(jìn)行細(xì)微的審查，全國(guó)民眾對(duì)他們應(yīng)該了解和給予指導(dǎo)的最重要的大事，仍會(huì)一無所知。這是極為不利的。國(guó)會(huì)作為消息來源的作用，甚至大于它的立法作用”。[5](P167)國(guó)會(huì)監(jiān)督權(quán)仍處于擴(kuò)大的過程之中。20世紀(jì)70年代開始的國(guó)會(huì)復(fù)興有助于加強(qiáng)國(guó)會(huì)的監(jiān)督功能，國(guó)會(huì)改革后透明度的增加也驅(qū)使國(guó)會(huì)發(fā)揮更大的監(jiān)督作用。冷戰(zhàn)后，國(guó)會(huì)權(quán)力有進(jìn)一步抬頭的趨勢(shì)，其中的一個(gè)表現(xiàn)也在監(jiān)督活動(dòng)更加頻繁這個(gè)方面。

需要注意的是，國(guó)會(huì)的監(jiān)督作用也會(huì)被濫用的。特別是在外交領(lǐng)域，由于得不到有效的制約，國(guó)會(huì)的調(diào)查和聽證權(quán)力極易被用于不正確的目的。近年的中美關(guān)系就見證了這種不正常的現(xiàn)象。

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[8]BurdettA.Loomis.TheContemporaryCongress[M].NewYork:St.Martin''''sPress,1996.

[9]ArthurMaass.CongressandtheCommonGood[M].NY:BasicBooks,1983.

[10]徐育苗.中外代議制度比較[M].北京：商務(wù)印書館，2000.

[11]孫哲.左右未來——美國(guó)國(guó)會(huì)的制度創(chuàng)新和決策行為[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

[12]Kilbouornv.Thompson[R].103U.S.168,190(1881).

[13]DavidTruman.TheGovernmentalProcess[M].NY:Knopf,1953.轉(zhuǎn)引自孫哲.左右未來——美國(guó)國(guó)會(huì)的制度創(chuàng)新和決策行為[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2001.

[14]ChristopherJ.Deering,mitteesinCongress[M].3[rd]edition.WashingtonD.C.:CQPress,adivisionofCongressionalQuarterlyInc.,1997.

[15]美國(guó)眾議院特別委員會(huì).考克斯報(bào)告：關(guān)于美國(guó)國(guó)家安全以及對(duì)華軍事及商業(yè)關(guān)系的報(bào)告[M].北京：新華出版社，1999.

[16]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.事實(shí)勝于雄辯，謊言不攻自破——再駁考克斯報(bào)告[R].1997—07—15.