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以撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的改革達(dá)到減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的目的，實(shí)際是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作了壓榨農(nóng)民百姓的“土匪強(qiáng)盜”機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)表現(xiàn)出的“掠奪性”，是在長期承擔(dān)為工業(yè)化、城市化汲取資源之功能的過程中逐漸養(yǎng)成的，而本來它主要是應(yīng)該承擔(dān)為鄉(xiāng)村社會(huì)服務(wù)功能的。所以，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，要著眼于功能轉(zhuǎn)換，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)從汲取型的政府打造成服務(wù)型政府，而不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量上動(dòng)腦筋。受益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)汲取功能的城市和工業(yè)，應(yīng)該反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)型埋單。 背景：星期四（2005年9月30日），在鄭州做記者的朋友打電話和我聊天，問我對(duì)河南正全面推行的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的改革發(fā)表評(píng)論。據(jù)說，河南在幾年之前就搞過幾次撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，但是當(dāng)時(shí)都敷衍了事，因?yàn)橄旅孀枇艽?，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的阻力非常大，因?yàn)榉至髑烙邢?，精簡下去的人謀生沒有門路。所以，當(dāng)時(shí)撤掉的，后來多又恢復(fù)了。有一個(gè)縣，將6個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成3個(gè)，在經(jīng)過了簡短的幾年之后，又重新分成了6個(gè)。這一次，省里下了最大決心，特別規(guī)定，平原、丘陵地區(qū)原則上不保留3萬人以下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，山區(qū)原則上不保留面積不足100平方公里、人口不足3萬人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤銷后按整建制并入相鄰鄉(xiāng)鎮(zhèn)。14萬超編人員面臨分流。省里規(guī)定：每分流1名財(cái)政全供人員，省財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助5000元；每分流1名差供人員，省財(cái)政對(duì)縣級(jí)財(cái)政補(bǔ)助3000元；每撤掉一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，省財(cái)政給縣財(cái)政補(bǔ)貼50萬元。據(jù)說，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的主要目的是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。了解到這些情況之后，我對(duì)這位朋友坦言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是應(yīng)該改革，但是不能這樣的“強(qiáng)盜邏輯”來改啊……

為什么死路一條卻有人趨之若鶩

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨的基層組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利機(jī)構(gòu)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。由于這三個(gè)組織機(jī)構(gòu)是密切相關(guān)的一個(gè)系統(tǒng)，所以，說到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的時(shí)候，應(yīng)該是包括三種組織在內(nèi)的總體的改革。當(dāng)說到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的時(shí)候，不單單是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而是指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的、經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生首腦并接受其監(jiān)督的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是一個(gè)無法完全分割的組織系統(tǒng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)要實(shí)行改革，已經(jīng)成為社會(huì)各界的共識(shí)。究竟怎樣改？鄉(xiāng)鎮(zhèn)的前途和出路在哪里？有的說鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為一級(jí)政府，已經(jīng)完成了它的歷史使命，已經(jīng)變成了與農(nóng)民爭利益的政府，沒有繼續(xù)存在的價(jià)值，可以撤掉這一級(jí)政府了，是為取消派；有的說鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府雖然沒有必要了，但是可以把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改為自治機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的范圍之內(nèi)實(shí)行民主監(jiān)督，全民直選，是為自治派；也有的說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，當(dāng)務(wù)之急是轉(zhuǎn)變職能，從過去的以催糧催款催命為己任的政府，轉(zhuǎn)變?yōu)橄蜣r(nóng)村社會(huì)提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的服務(wù)型政府，是為轉(zhuǎn)型派。各個(gè)派別的專家學(xué)者們各自搭建自己的理論體系，進(jìn)行全方位的論證，同時(shí)嘗試著選擇試點(diǎn)，進(jìn)行各種試驗(yàn)。

但是，當(dāng)學(xué)者們見仁見智地論證、爭論、試驗(yàn)的時(shí)候，一場大規(guī)模的對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的傷筋動(dòng)骨的大手術(shù)已經(jīng)在進(jìn)行之中了。這個(gè)大改革已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年的時(shí)間，在上級(jí)政府的強(qiáng)力推動(dòng)下進(jìn)行，已經(jīng)形成了燎原之勢(shì)。這個(gè)改革的名字叫：撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)改革是在20世紀(jì)90年代末，農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益顯得沉重的情形下，國家所采取的一項(xiàng)對(duì)應(yīng)措施。支持這個(gè)改革的理論支點(diǎn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)是造成農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的罪魁禍?zhǔn)祝獪p輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就要先拿鄉(xiāng)鎮(zhèn)開刀；鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)臃腫，人員膨脹，官民比例嚴(yán)重失調(diào)，食之者眾而生之者寡。在分稅制的條件下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入從本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍自行籌集，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員多，吃皇糧的就多，需要向農(nóng)民收取的就越多，這是導(dǎo)致農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的直接原因。

基于以上理由，要想減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，就必須減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和人員。

但是，一個(gè)時(shí)期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)反復(fù)精簡，反復(fù)膨脹，已經(jīng)屢次證明，倘若只是就精簡而精簡，斷然見不到實(shí)際效果。于是，不知道哪位智者恍然大悟，想出了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)這一對(duì)策。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的對(duì)策，其實(shí)是對(duì)以前屢次精簡屢次膨脹的反思的結(jié)果。鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量太多，而每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都是按照黨、政、人大加上七站八所建構(gòu)的，麻雀雖小，五臟俱全，精簡人員難度太大，效果不顯著，因?yàn)闊o論你怎樣減，機(jī)構(gòu)還是那么多，機(jī)構(gòu)多就需要相應(yīng)的人員堅(jiān)守崗位。而撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)則首先在壓縮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的總體數(shù)量上下功夫，兩個(gè)或三個(gè)甚至更多的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并成一個(gè)，相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府黨委人大政協(xié)七站八所，從兩套、三套甚至更多，一下子合并成一套。相應(yīng)地，鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)，正職副職，七站八所工作人員，都要按照只有一套政府機(jī)構(gòu)的編制來設(shè)置，多余的人員勢(shì)必要找出路，分流出去。這樣一來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量少了，干部少了，人員少了，機(jī)構(gòu)精簡了，消耗少了，而負(fù)責(zé)供養(yǎng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)民數(shù)量卻大幅度增加了，官民比例減小了，于是鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)民的壓迫自然就減輕了。這當(dāng)然是個(gè)很流暢的邏輯了。于是，我們的中央政府，我們的各個(gè)省級(jí)政府，就完整地接受了這樣的邏輯推斷，信誓旦旦地啟動(dòng)了撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的偉大工程。

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，這幾年各地一直在做，已經(jīng)成燎原之勢(shì)。大量的實(shí)踐證明，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的效果并不理想。一些地方的所謂撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，不過是將幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員集中在一起辦公，總數(shù)并沒減少下來。撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，首要的問題是要找到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的分流渠道。但是目前為止人們?nèi)匀粵]有找到有效的辦法來安置那些被從鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)中分流出去的人員。一些地方曾經(jīng)探討過動(dòng)員鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到南方打工保留干部身份的辦法；也有的地方創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部投身市場創(chuàng)業(yè)謀生。但事實(shí)證明這些辦法只能惠及少數(shù)人員，不能作為一個(gè)普遍推廣的對(duì)絕大多數(shù)人員有效的辦法。比如，投身市場創(chuàng)業(yè)，那些有能力、有條件的人，本身有比較過硬的功夫和適應(yīng)市場的能力，又享受政府提供的優(yōu)惠，下海實(shí)在是求之不得的好事。但大部分人并不具備同等的能力。所以，許多地方的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，只是追求形式而已，不少地方分流出去的人員已經(jīng)開始回流，因?yàn)檎畬?shí)在無法應(yīng)對(duì)被分流人員的上訪壓力。找不到分流人員的可行辦法，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)就注定難以走得通。但是這項(xiàng)改革的推動(dòng)者卻樂此不疲！這實(shí)在是一個(gè)很奇怪的事情：各地政府為什么如此青睞撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)呢？??！為什么明知困難重重還趨之若鶩呢？??！大概是因?yàn)?，在所有的改革方案中，這還算是最“切實(shí)可行”的一個(gè)方案吧；也許是因?yàn)?，在所有改革的方案中，這是最不冒政治風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)方案吧；不過，最根本的原因，也許是因?yàn)?，在所有的改革方案中，這是最容易改出成果、改出政績的一個(gè)方案吧。不是嗎？不管用什么辦法，只要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)目壓下來，就立即可以計(jì)算出減少財(cái)政支出多少，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)若干了！在這減少的背后，根本不用考慮被分流的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部有怎樣的生活出路，不用考慮因?yàn)槌粪l(xiāng)并鎮(zhèn)而給集鎮(zhèn)上的商戶帶來的損失，不用考慮因鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的擴(kuò)大而給當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民群眾帶來的不便，不用考慮因鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍擴(kuò)大而給政府的農(nóng)村工作帶來的困難。把所有這些都留給基層的干部和群眾去吧，改革的推動(dòng)者只管站在光榮的領(lǐng)獎(jiǎng)臺(tái)上接受中央的褒獎(jiǎng)和領(lǐng)受熱烈的掌聲了。（具體到河南的改革措施，有一點(diǎn)值得特別推敲：省政府將分流鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員和撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補(bǔ)貼，直接補(bǔ)貼到了縣財(cái)政，如何能保證如狼似虎的縣財(cái)政把這些補(bǔ)貼充分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的成本支付呢？鬼才相信縣會(huì)充分用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革?？h里必定要大肆截流，到時(shí)候可憐鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并之后的困難，就讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部自己承擔(dān)吧）

撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)實(shí)際在遵循著一個(gè)“強(qiáng)盜邏輯”

這里需要指出，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，實(shí)際是在遵循一個(gè)“強(qiáng)盜邏輯”：把鄉(xiāng)鎮(zhèn)看作“土匪強(qiáng)盜”機(jī)構(gòu)。以前歷史上的土匪強(qiáng)盜專事掠奪自己勢(shì)力范圍內(nèi)的百姓，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)土匪強(qiáng)盜機(jī)構(gòu)則專事掠奪本鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的農(nóng)民群眾。上級(jí)政府以拯救農(nóng)民于水火的英雄面目出現(xiàn)。拯救百姓的具體辦法就是設(shè)法減少“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)的總體數(shù)量，“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)數(shù)量減少了，“強(qiáng)盜土匪”的數(shù)量少下來了，需要老百姓供養(yǎng)的錢糧相應(yīng)就少了，老百姓受到壓榨的程度不就大大減輕了嗎。

不錯(cuò)，上級(jí)政府之中誰也沒明確地說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就等同于強(qiáng)盜土匪機(jī)構(gòu)——事實(shí)上誰這樣說都可能要承擔(dān)政治風(fēng)險(xiǎn)，惹火燒身。但是撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的做法，實(shí)際不就是遵循這樣的“強(qiáng)盜邏輯”嗎？呵呵，我用“強(qiáng)盜邏輯”這個(gè)詞，可能要引起誤會(huì)。我這可不是在影射上級(jí)政府是強(qiáng)盜，而是說上級(jí)政府從事鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并改革的思路，明顯是把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)作“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)來看待。按照這個(gè)邏輯，即便撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)成功了，也要面臨這樣一個(gè)尷尬的問題：400個(gè)土匪強(qiáng)盜機(jī)構(gòu)撤并成200個(gè)土匪強(qiáng)盜機(jī)構(gòu)，那不照樣還是土匪強(qiáng)盜機(jī)構(gòu)嗎？因?yàn)槟愕母母锊]有改變強(qiáng)盜土匪機(jī)構(gòu)的性質(zhì)，只是減少了強(qiáng)盜土匪機(jī)構(gòu)的數(shù)量??！河南省此番再次開啟撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工程，要涉及400多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，裁撤成200多個(gè)，其規(guī)模之大、力度之大、決心之大，前所未有。但是這樣規(guī)模大、力度大、決心大的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，并沒有在人員分流方面設(shè)計(jì)更穩(wěn)妥有效的配套措施，這就意味著在實(shí)施計(jì)劃的進(jìn)程中所遭遇的困難和阻力也是大規(guī)模大力度的?？梢灶A(yù)見，這樣的改革同樣面臨著半途而廢的風(fēng)險(xiǎn)，同樣也面臨著減少“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)的數(shù)量而不肯改變“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)性質(zhì)的尷尬。老百姓也許會(huì)這樣認(rèn)為：你減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量，無非是為了讓保留下來的人日子過得更舒坦一些罷了，誰會(huì)相信你是為了減輕百姓的負(fù)擔(dān)呢？如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)的存在只能給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)，那你從減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)出發(fā)，就應(yīng)該徹底取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，現(xiàn)在卻要保留一部分，繼續(xù)由農(nóng)民供養(yǎng)，讓農(nóng)民承擔(dān)經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，這是什么道理??？

看來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的推動(dòng)者似乎應(yīng)改變一下思路，放棄“強(qiáng)盜邏輯”。之所以要放棄這個(gè)邏輯，是因?yàn)檫@是個(gè)荒唐的邏輯，一個(gè)既陷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)于不仁不義又讓改革的推動(dòng)者十分被動(dòng)的邏輯，一個(gè)注定很難行得通的邏輯。

誰把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府塑造成了“掠奪性政府”

當(dāng)新中國建立并開始了工業(yè)化的進(jìn)程的時(shí)候，注定需要農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和農(nóng)民為國家工業(yè)化提供物質(zhì)的積累，為工業(yè)化和城市化做出巨大犧牲。這樣的發(fā)展格局，需要一個(gè)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)牢固控制的強(qiáng)力政府機(jī)構(gòu)，而這個(gè)政府機(jī)構(gòu)必須有效地承擔(dān)從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源的使命，擁有強(qiáng)大的汲取和輸送資源的能力。建國以來一直到上個(gè)世紀(jì)90年代，國家一直順利地進(jìn)行著工業(yè)化和城市化的進(jìn)程，而這期間，按照國家需要構(gòu)建起來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一直高效率地運(yùn)轉(zhuǎn)著，源源不斷地把資源財(cái)富從鄉(xiāng)村社會(huì)輸送到工業(yè)化和城市化的陣地。

后來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源汲取和輸送能力卻逐漸衰減了。為什么會(huì)衰減呢？在的高效率汲取輸送體制解體后，在包產(chǎn)到戶和村民自治的新形勢(shì)下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)汲取和輸送資源的能力遭遇到前所未有的挑戰(zhàn)。為了完成對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的有效控制，為了繼續(xù)承擔(dān)國家賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的汲取輸送職能，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好采取增加機(jī)構(gòu)、擴(kuò)充人員的辦法來增強(qiáng)自身的能力。增加機(jī)構(gòu)和人員的后果之一，是增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身運(yùn)行的成本，而越是增加人員，越是增大了成本，就越是降低了自身的控制能力和汲取資源的能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成這樣的惡性循環(huán)，越陷越深，不能自拔。差不多與此同時(shí)，國家實(shí)行了分稅制，把豐厚的稅源收歸中央，貧瘠的稅源留給地方。作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)，國家實(shí)在是照顧不了那么多了，干脆你自己需要多少，就自己想辦法籌集吧，這叫國家給政策，鄉(xiāng)鎮(zhèn)想辦法。比如，各省級(jí)人民政府紛紛出臺(tái)《農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理?xiàng)l例》，實(shí)際是給了基層政府和村級(jí)組織向農(nóng)民征收稅費(fèi)的依據(jù)，能不能收上來，你有沒有錢花，就看你自己有沒有本事了，反正國家也不再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)要什么了。這也標(biāo)志著，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為國家工業(yè)化和城市化汲取輸送資源的職能削弱了，甚至基本消失了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)存在的價(jià)值，是在自己籌集經(jīng)費(fèi)養(yǎng)活自己的同時(shí)，竭力完成計(jì)劃生育工作，完成上級(jí)安排下來的數(shù)不清的鄉(xiāng)村建設(shè)指標(biāo)。而上級(jí)安排的幾乎所有指標(biāo)，都是只給指標(biāo)不給經(jīng)費(fèi)，只給指標(biāo)不給辦法。鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成指標(biāo)的辦法有兩條，要么想方設(shè)法加大對(duì)農(nóng)民收取稅費(fèi)的項(xiàng)目和征收力度，要么想方設(shè)法編造一套虛假的數(shù)據(jù)匯報(bào)上去蒙混過關(guān)。巧立名目加大對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的力度，既進(jìn)一步加重農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，加重了農(nóng)民群眾與基層政府的對(duì)立程序，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會(huì)上蒙受更大的罵名；編造虛假數(shù)據(jù)的做法，就更使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“劣跡”在媒體上頻頻曝光，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的臉面越涂越黑。于是有學(xué)者在做了深入的調(diào)查之后一針見血地尖銳指出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府已經(jīng)成了“掠奪性政府”了。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走到這個(gè)地步，幾乎是到了眾叛親離的境地。

非常不幸的是，國家似乎接受了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成“掠奪性政府”的說法，把鄉(xiāng)鎮(zhèn)當(dāng)作只能征收稅費(fèi)，給農(nóng)民增加負(fù)擔(dān)的一級(jí)政權(quán)組織。當(dāng)然，學(xué)者們的判斷和國家接受學(xué)者的判斷，從某種意義上說是符合實(shí)際情況的。專事從鄉(xiāng)村社會(huì)汲取資源，用個(gè)通俗點(diǎn)的說法，不就是“掠奪”嗎？所不同的是，在分稅制改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“掠奪”的資源都輸送給了國家用于工業(yè)化和城市化建設(shè)；而分稅制改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“掠奪”的資源主要用于供養(yǎng)自身了。不過考慮到鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為基層政府，只有自身能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)，才有能力完成上級(jí)下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)，所以這時(shí)的“掠奪”也不能完全就是為了養(yǎng)活自身而掠奪。不管怎樣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)給人的最深刻的印象是其掠奪性，似乎鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)成了土匪、強(qiáng)盜的代名詞。對(duì)于這樣的政府機(jī)構(gòu)，再不改革似乎已經(jīng)是天怒人怨了。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)原本就應(yīng)該是個(gè)服務(wù)型機(jī)構(gòu)

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革迫在眉睫，不改不行，盡管撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治、直接選舉等改革方案目前實(shí)施起來有難度，盡管撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)有現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，但也不意味著撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)就是目前可以選擇的最好方案。與撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)相比，還有更值得期待、更值得選擇的方案，這個(gè)方案就是改變對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的偏見，努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)從汲取型政府打造成一個(gè)服務(wù)型政府。也就是說，轉(zhuǎn)型派的觀點(diǎn)還是值得考慮的。讓我們?nèi)匀唤柚粪l(xiāng)并鎮(zhèn)的“強(qiáng)盜邏輯”打個(gè)比方：如果我們一定認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)是個(gè)掠奪性的“土匪強(qiáng)盜”機(jī)構(gòu)，認(rèn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是強(qiáng)盜土匪，那我們?yōu)槭裁床辉O(shè)法把強(qiáng)盜土匪型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改造成人民性機(jī)構(gòu)，把“強(qiáng)盜土匪型”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收編為“八路軍”，改造成專門為老百姓辦好事，為老百姓提供服務(wù)的機(jī)構(gòu)呢？

何況，法律意義上的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，原本就是服務(wù)型的機(jī)構(gòu)。

《中國共產(chǎn)黨章程》（中國共產(chǎn)黨第十六次全國代表大會(huì)部分修改，2002年11月14日通過）第五章《黨的基層組織》第三十一條規(guī)定，黨的基層組織是黨在社會(huì)基層組織中的戰(zhàn)斗堡壘，是黨的全部工作和戰(zhàn)斗力的基礎(chǔ)。它的基本任務(wù)是：

（一）宣傳和執(zhí)行黨的路線、方針、政策，宣傳和執(zhí)行黨中央、上級(jí)組織和本組織的決議，充分發(fā)揮黨員的先鋒模范作用，團(tuán)結(jié)、組織黨內(nèi)外的干部和群眾，努力完成本單位所擔(dān)負(fù)的任務(wù)。

（二）組織黨員認(rèn)真學(xué)習(xí)馬克思列寧主義、思想、鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想，學(xué)習(xí)黨的路線、方針、政策及決議，學(xué)習(xí)黨的基本知識(shí)，學(xué)習(xí)科學(xué)、文化和業(yè)務(wù)知識(shí)。

（三）對(duì)黨員進(jìn)行教育、管理和監(jiān)督，提高黨員素質(zhì)，增強(qiáng)黨性，嚴(yán)格黨的組織生活，開展批評(píng)和自我批評(píng)，維護(hù)和執(zhí)行黨的紀(jì)律，監(jiān)督黨員切實(shí)履行義務(wù)，保障黨員的權(quán)利不受侵犯。

（四）密切聯(lián)系群眾，經(jīng)常了解群眾對(duì)黨員、黨的工作的批評(píng)和意見，維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)利和利益，做好群眾的思想政治工作。

（五）充分發(fā)揮黨員和群眾的積極性創(chuàng)造性，發(fā)現(xiàn)、培養(yǎng)和推薦他們中間的優(yōu)秀人才，鼓勵(lì)和支持他們?cè)诟母镩_放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)中貢獻(xiàn)自己的聰明才智。

（六）對(duì)要求入黨的積極分子進(jìn)行教育和培養(yǎng)，做好經(jīng)常性的發(fā)展黨員工作，重視在生產(chǎn)、工作第一線和青年中發(fā)展黨員。

（七）監(jiān)督黨員干部和其他任何工作人員嚴(yán)格遵守國法政紀(jì)，嚴(yán)格遵守國家的財(cái)政經(jīng)濟(jì)法規(guī)和人事制度，不得侵占國家、集體和群眾的利益。

（八）教育黨員和群眾自覺抵制不良傾向，堅(jiān)決同各種違法犯罪行為作斗爭。

根據(jù)《中國共產(chǎn)黨章程》對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層黨組織任務(wù)的規(guī)定可以看出，這級(jí)組織的使命，除了搞好自身建設(shè)，最集中的使命就是維護(hù)和保護(hù)人民群眾的利益，比如“維護(hù)群眾的正當(dāng)權(quán)利和利益”、“不得侵占國家、集體和群眾的利益”、“堅(jiān)決同各種違法犯罪行為作斗爭”等等。

《中國地方各級(jí)人大和地方人民政府組織法》（根據(jù)2004年10月27日第十屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法〉的決定》第四次修正）第九條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)行使下列職權(quán)：

（一）在本行政區(qū)域內(nèi)，保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)決議的遵守和執(zhí)行；

（二）在職權(quán)范圍內(nèi)通過和決議；

（三）根據(jù)國家計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃；

（四）審查和批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算和預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；

（五）決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實(shí)施計(jì)劃；

（六）選舉本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席；

（七）選舉鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長；

（八）聽取和審查鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的工作報(bào)告；

（九）撤銷鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令；

（十）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（十一）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（十二）保障少數(shù)民族的權(quán)利；

（十三）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的職權(quán)也是直接保障、保護(hù)本區(qū)域內(nèi)人民群眾的權(quán)益。選舉合格的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首腦，聽取和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的報(bào)告，審查批準(zhǔn)本行政區(qū)域內(nèi)的財(cái)政預(yù)算、決算，決定本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、文化事業(yè)和公共事業(yè)的建設(shè)計(jì)劃，決定本行政區(qū)域內(nèi)的民政工作的實(shí)施計(jì)劃，也都是為了確保政府的工作在符合廣大人民群眾利益的前提下進(jìn)行。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)也是一個(gè)完全的服務(wù)于人民的服務(wù)型機(jī)構(gòu)。

該法第六十一條規(guī)定，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府行使下列職權(quán)：

（一）執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)的決議和上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令，決定和命令；

（二）執(zhí)行本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃、預(yù)算，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作；

（三）保護(hù)社會(huì)主義的全民所有的財(cái)產(chǎn)和勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公民私人所有的合法財(cái)產(chǎn)，維護(hù)社會(huì)秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利；

（四）保護(hù)各種經(jīng)濟(jì)組織的合法權(quán)益；

（五）保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣；

（六）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項(xiàng)權(quán)利；

（七）辦理上級(jí)人民政府交辦的其他事項(xiàng)。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的事業(yè)和行政工作，也是服務(wù)于民眾利益的，它也直接承擔(dān)著保障和保護(hù)民眾各項(xiàng)權(quán)益的使命。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的上述法定職能告訴我們，鄉(xiāng)鎮(zhèn)最基本的使命就是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的百姓造福，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的百姓服務(wù)，保護(hù)百姓的權(quán)利。所以，理想的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，根本不是什么“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)，而是不折不扣的為人民服務(wù)的機(jī)構(gòu)。這些法定職能在有的地方完全沒有兌現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)，在有的地方?jīng)]有完全兌現(xiàn)為現(xiàn)實(shí)，在有的地方不但沒能兌現(xiàn)，反而異化為對(duì)百姓的掠奪功能，這只能說是特定歷史條件下鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定職能的缺位和異化，并且所有這一切都不能取代人們對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)積極的、正面的價(jià)值期待。無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)實(shí)是多么讓人不滿意，無論當(dāng)今的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)承受了多少來自社會(huì)各界的譴責(zé)與批判，作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的推動(dòng)者，永遠(yuǎn)也不能放棄這樣一個(gè)觀念：鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)應(yīng)該是一個(gè)服務(wù)型的機(jī)構(gòu)，我們改革的目標(biāo)是為了促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)朝向這個(gè)目標(biāo)轉(zhuǎn)變，而不是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的總體數(shù)量上殫精竭慮做文章，不是考慮如何把鄉(xiāng)鎮(zhèn)像一個(gè)沉重的包袱一樣無情地甩掉。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的數(shù)量多少固然是一個(gè)應(yīng)該考慮的因素，但絕不是一個(gè)現(xiàn)在必須非考慮不可的因素；改革的最迫切目標(biāo)是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實(shí)際功能與其法定功能不相符合的問題，即如何通過積極的改造措施，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)名副其實(shí)地承擔(dān)起服務(wù)于百姓、服務(wù)于社會(huì)的功能，也就是所謂的轉(zhuǎn)型。

雖然困難重重，轉(zhuǎn)型卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最近便的出路

最近幾年來，上下到處都在吵吵，說要轉(zhuǎn)變政府職能，把政府變革成服務(wù)型政府。那么這個(gè)轉(zhuǎn)變，理所當(dāng)然地應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也包含在內(nèi)。我們不能把轉(zhuǎn)變政府職能只定位于縣級(jí)以上政府的轉(zhuǎn)變和城市政府的職能轉(zhuǎn)變，我們也應(yīng)該把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的轉(zhuǎn)變納入議程。因?yàn)椴恢皇浅鞘芯用窈魡菊D(zhuǎn)變職能，搞好公共物品供給。我們有9億人口生活在農(nóng)村，他們也同樣需要政府提供公共物品和公共服務(wù)啊。而可以直接為9億農(nóng)民服務(wù)的基層政府，只有鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，又怎能使在轉(zhuǎn)變政府職能的戰(zhàn)略安排中不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型問題呢？考慮到需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供服務(wù)的人口是如此巨大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型問題應(yīng)該作為重點(diǎn)才更符合情為民所系、權(quán)為民所用、利為民所謀的宗旨。

不過，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變職能，說說容易，要真正做起來又何其艱難。說到服務(wù)，政府的最大服務(wù)功能是提供公共物品。那么現(xiàn)實(shí)中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有供給公共物品的能力嗎？這可以從財(cái)政能力和人才結(jié)構(gòu)兩方面來看。時(shí)期，政社合一的，集中掌控著全公社范圍內(nèi)的人財(cái)物，可以輕易地調(diào)集物力財(cái)力，組織成千上萬人的生產(chǎn)大會(huì)戰(zhàn)，從事水利建設(shè)、開山修路架橋等公共物品的生產(chǎn)。解體之后，重新建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，隨著包產(chǎn)到戶政策的實(shí)施，生產(chǎn)活動(dòng)的權(quán)力下移到村和農(nóng)戶，鄉(xiāng)鎮(zhèn)再想組織全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)的公共物品生產(chǎn)，已經(jīng)力不從心了。實(shí)際上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政資源，除了提供教師工資和保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，已經(jīng)沒有能力用于供給公共物品了。為了開辟財(cái)源，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也曾適應(yīng)形勢(shì)，開辦了許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，可惜好景不長，這些企業(yè)在轟轟烈烈地崛起之后，又轟轟烈烈地關(guān)門倒閉，留給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的是巨額債務(wù)包袱。為了完成上級(jí)壓下來的名目繁多的各項(xiàng)任務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不惜借債達(dá)標(biāo)，終于使自身債臺(tái)高壘，高如珠峰?，F(xiàn)在，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員的工資和教師的工資都不能全額發(fā)放甚至要拖延數(shù)月發(fā)放，根本沒有什么財(cái)政能力來從事公共物品的生產(chǎn)。再從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人員結(jié)構(gòu)上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部兩個(gè)主要來源是大學(xué)畢業(yè)生和轉(zhuǎn)業(yè)軍人。不能否認(rèn)，進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的人員，本來都是學(xué)有專長的。大學(xué)畢業(yè)生都有自己的專業(yè)特長，自不必說了，就是從軍隊(duì)大熔爐里鍛煉出來的退伍軍人，也多半通過軍地兩用人才的培養(yǎng)機(jī)制，各有專長。但是，資源汲取型的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)決定了它只需要“管理型”人才，無論你原先有什么本事也要先放棄，全力以赴地訓(xùn)練“抓攔堵截”的功夫和催糧催款的功夫，把進(jìn)入鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人一律培養(yǎng)成“治安”能手、“協(xié)稅”能手以及編造材料哄騙上級(jí)的能手。所以人們會(huì)發(fā)現(xiàn)一個(gè)奇特的現(xiàn)象，一些在村里橫行霸道的小混混，突然有一天會(huì)被吸收進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府聘用的人才隊(duì)伍。這些人雖然在村民中口碑極差，但是卻能在催糧催款、抓攔堵截工作中大顯身手，所以竟頗受鄉(xiāng)鎮(zhèn)青睞。這樣的人才需求導(dǎo)向，導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理型人才充足，而專業(yè)技術(shù)型人才奇缺，客觀上缺乏為農(nóng)民提供服務(wù)的能力。比如，農(nóng)民迫切需要基層政府為其提供種植養(yǎng)殖方面的技術(shù)咨詢服務(wù)，哪怕是有償?shù)姆?wù)，農(nóng)民也會(huì)非常歡迎。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)這樣的公共服務(wù)需求卻完全一籌莫展。河北張家口涿鹿縣有位姓趙的年輕女村民，曾經(jīng)和筆者談她的創(chuàng)業(yè)故事。她去買了頭母豬來喂，希望通過繁殖豬崽賣了賺錢。第一窩，母豬生了11頭豬崽，這些豬崽如果全部出售，可以有將近3000塊錢的收入，可惜全被母豬咬死了。小趙去鄉(xiāng)獸醫(yī)站請(qǐng)來獸醫(yī)給母豬看病，獸醫(yī)診治的結(jié)果是：你不該發(fā)這路財(cái)，趕緊把豬賣了，干點(diǎn)別的事情吧！小趙有高中文化水平，她并不相信獸醫(yī)的迷信說法，她很想再賣一頭母豬，再嘗試一次。但是她的丈夫和她的父母都相信了獸醫(yī)的說法，對(duì)小趙強(qiáng)行阻止，小趙只好放棄了養(yǎng)母豬的計(jì)劃。筆者在互聯(lián)網(wǎng)上搜索了一下，很快找到有關(guān)資料，得知咬死豬崽是首次產(chǎn)崽的母豬的常見病，雖然病因不明，但是可以預(yù)先采取一些辦法防止母豬咬死豬崽的。如果那位獸醫(yī)懂得這些常識(shí)性的知識(shí)，也不至于誤導(dǎo)了前來為母豬求診的農(nóng)民，切斷了人家養(yǎng)豬致富的道路。目前，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣站，已經(jīng)成為門前冷落鞍馬稀的站所。其實(shí)并非農(nóng)民不需要技術(shù)指導(dǎo)，而是鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏能夠提供技術(shù)指導(dǎo)的人才啊。

雖然鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)型困難重重，但轉(zhuǎn)型卻是鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革最近便的出路。首先，如果不實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型，如果繼續(xù)缺失服務(wù)功能，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)就真的失去了繼續(xù)存在的價(jià)值了。作為基層政府，既不能服務(wù)于國家的工業(yè)化、城市化戰(zhàn)略，又不能服務(wù)于轄區(qū)內(nèi)的民眾，那么它繼續(xù)存在的價(jià)值又在哪里呢？當(dāng)國家不再需要基層政府的汲取功能的時(shí)候，換句話說，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)完成了汲取資源的使命的時(shí)候，它只有承擔(dān)起本來應(yīng)該承擔(dān)的為民眾服務(wù)的功能，才有繼續(xù)存在的價(jià)值。其次，只有把鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)打造成了服務(wù)型的機(jī)構(gòu)，才有可能使鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成可持續(xù)的進(jìn)步能力。比如說，有學(xué)者主張鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)該實(shí)行自治，有的在推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的直接選舉，這些主張都反映了學(xué)者們的遠(yuǎn)見卓識(shí)。但是，正因?yàn)檫@些設(shè)想太長遠(yuǎn)了，太超前了，因而也太缺乏可行性和法律依據(jù)了，所以沒有可行性。但這并不意味著這些不能作為我們的前進(jìn)方向。如果我們現(xiàn)在著手努力把鄉(xiāng)鎮(zhèn)打造成服務(wù)型的機(jī)構(gòu)，那么將來就可以很方便地朝鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治制度或者直接選舉的民主制度過渡，因?yàn)樗鼈兣c“服務(wù)型”的價(jià)值趨向是完全一致的。第三，只有轉(zhuǎn)型改革，才能減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，使改革充滿建設(shè)性。轉(zhuǎn)型，并不是甩包袱之舉，也不是過河拆橋、卸磨殺驢之舉，而是在充分認(rèn)識(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的歷史價(jià)值和現(xiàn)實(shí)價(jià)值的前提下，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行趨向服務(wù)型演變的改造，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)具有服務(wù)的功能；對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作人員進(jìn)行趨向服務(wù)型發(fā)展的培訓(xùn)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員具備服務(wù)的本領(lǐng)。這將是最大限度地減少社會(huì)動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)損失，最大限度地提高改革的建設(shè)性的改革，也是使廣大鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部和農(nóng)民群眾最容易接受的改革。

國家應(yīng)該支付“收編”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的成本

如果我們能夠同意，目前最要緊的改革是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)型趨向的改造和對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員進(jìn)行服務(wù)型趨向的培訓(xùn)教育，那么接下來的問題就是這一改革的可行性問題了。而可行性的最突出要素，恐怕就是改革的成本由誰來支付了。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)型改造還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員的培訓(xùn)費(fèi)用，都需要數(shù)額不菲的成本支出。首先應(yīng)該明確，總體上來講，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身已經(jīng)沒有支付改革成本的能力，這一點(diǎn)不需要做更多論證，只需看看鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債的巨額數(shù)字就知道了。那么縣級(jí)財(cái)政能否支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革成本呢？恐怕也不完全可以，因?yàn)樵S多縣級(jí)財(cái)政也只能維持正常運(yùn)轉(zhuǎn)而已，支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革對(duì)縣級(jí)財(cái)政來說是一個(gè)承擔(dān)不起的額外負(fù)擔(dān)，何況縣級(jí)機(jī)構(gòu)自身也需要改革。能夠支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)型改革的，只能是省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)本來就是按照汲取型的組織機(jī)構(gòu)來打造的，這個(gè)組織的設(shè)計(jì)，一切都是服務(wù)于人力動(dòng)員功能和財(cái)富動(dòng)員功能的。幾十年來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)把資源汲取功能發(fā)揮到了極致。日久天長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)便完全習(xí)慣了專長發(fā)揮資源汲取功能，而不太擅長服務(wù)的工作了。所以，退一萬步說，即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)真如某些學(xué)者所說的是“掠奪性政府”，成了“土匪強(qiáng)盜”機(jī)構(gòu)，那么這也是幾十年慣性繼續(xù)發(fā)揮作用的結(jié)果，也與國家對(duì)這級(jí)政府的功能要求和結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)密切相關(guān)。因?yàn)樗恢本椭饕袚?dān)著從農(nóng)村汲取資源、集中財(cái)富的功能，國家的工業(yè)化和城市化建設(shè)也曾經(jīng)深受這個(gè)“強(qiáng)盜土匪”機(jī)構(gòu)的裨益。因此，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不在具備汲取輸送資源的價(jià)值，需要向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的時(shí)候，國家理應(yīng)承擔(dān)起推動(dòng)這個(gè)轉(zhuǎn)變的責(zé)任，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的轉(zhuǎn)型支付必要的成本。而這個(gè)所謂的“國家”，主要的應(yīng)該是指集中了最大的財(cái)政資源的省級(jí)政府和中央政府。省級(jí)財(cái)政和中央財(cái)政的收入中，來自城市經(jīng)濟(jì)的收入占了絕大多數(shù)。我國的工業(yè)化、城市化發(fā)展到今天的水平，得益于幾十年來農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的巨大奉獻(xiàn)犧牲，也得益于主要承擔(dān)了汲取資源和向城市、工業(yè)化輸送資源的功能。所以，從工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市反哺農(nóng)村的角度來說，需要反哺的不僅僅是億萬農(nóng)民，也應(yīng)該反哺為城市化、工業(yè)化做出了巨大貢獻(xiàn)而因此失去了生存能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)。

國家如何反哺鄉(xiāng)鎮(zhèn)？這是一個(gè)需要下大力氣專門研究的問題。但是我想，只要確定了對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)型改造戰(zhàn)略，那么遇到的一切問題都是可以解決的。比如改革的成本問題，如果撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)的成本支付用于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，就可以解決很大一部分成本來源。把錢用于撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)，得到的是沒有服務(wù)能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和一系列新的社會(huì)沖突；而用于服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造，得到的是具有服務(wù)型能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)和整個(gè)農(nóng)村的繁榮。