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論文關(guān)鍵詞：非政府組織；國(guó)家自主性；政府的角色定位；均衡發(fā)展；和諧社會(huì)

論文摘要：中國(guó)非政府組織的發(fā)展已經(jīng)形成了一種“非均衡發(fā)展”的態(tài)勢(shì)，這不僅將不會(huì)產(chǎn)生一個(gè)預(yù)期中的公民社會(huì)，反而會(huì)對(duì)國(guó)家的自主性產(chǎn)生嚴(yán)重威脅。從國(guó)家的立場(chǎng)，尤其是從中央政府的立場(chǎng)揭示這種非均衡發(fā)展所產(chǎn)生的邏輯和機(jī)制，分析其對(duì)我國(guó)政府行政管理尤其是政府職能轉(zhuǎn)變所提出的新挑戰(zhàn)，探討國(guó)家在面對(duì)這種威脅和侵蝕時(shí)所采取的策略并提出相關(guān)建議非常必要。

如果需要給中國(guó)近年來(lái)非政府組織的發(fā)展勾勒出一副圖景的話(huà)，我們可以把它概括為“非政府組織的非均衡發(fā)展”。無(wú)論是對(duì)非政府組織自身發(fā)展來(lái)說(shuō)，還是對(duì)整個(gè)社會(huì)和諧而言，這一發(fā)展的現(xiàn)狀及態(tài)勢(shì)，都隱藏著深深的隱患，其中一點(diǎn)，就是會(huì)影響到國(guó)家的自主性，進(jìn)而影響國(guó)家角色的扮演、政策制定的取向以及公共治理的績(jī)效。本文從國(guó)家的立場(chǎng)，尤其從中央政府的立場(chǎng)揭示這種非均衡發(fā)展所產(chǎn)生的邏輯和機(jī)制，分析其對(duì)我國(guó)政府行政管理尤其是政府職能轉(zhuǎn)變所提出的新挑戰(zhàn)。我們的主張是，國(guó)家作為一個(gè)利益主體，應(yīng)該努力促成非政府組織的均衡發(fā)展，以建構(gòu)一個(gè)各方利益都可以順暢表達(dá)和有效溝通的“好的市民社會(huì)”或和諧社會(huì)。

一、非政府組織的非均衡發(fā)展

（一）非政府組織：本文的界定

僅從名稱(chēng)上來(lái)說(shuō)，與“非政府組織”有聯(lián)系的概念很多，它們大體包括諸如第三部門(mén)、非營(yíng)利組織、民間社團(tuán)、獨(dú)立部門(mén)、志愿部門(mén)這樣的稱(chēng)謂。它們?cè)谶壿嬌系墓餐c(diǎn)是，它們都將注意力放在政府體制之外的社會(huì)利益空間的擴(kuò)展、國(guó)家—市場(chǎng)之外社會(huì)性力量的成長(zhǎng)上①。所以，本文筆者所使用的“非政府組織”實(shí)際上包含了上述各類(lèi)組織類(lèi)型。它的理想類(lèi)型，應(yīng)該指的是一種相對(duì)于“國(guó)家”獨(dú)立存在、不以營(yíng)利為目的、主要開(kāi)展各種志愿性公益活動(dòng)的組織類(lèi)型，它們的集合構(gòu)成了公民社會(huì)的主體。

但是在中國(guó)，這樣一個(gè)界定一旦面對(duì)實(shí)際的政治和社會(huì)生活，就出現(xiàn)了一個(gè)矛盾現(xiàn)象：一方面，合法的“非政府組織”的認(rèn)定需要經(jīng)過(guò)一套嚴(yán)格的法律程序②，但由于登記手續(xù)繁瑣、地方政府干涉等主客觀原因，在政府的法制空間外還存在著大量自發(fā)的社會(huì)團(tuán)體，它們中的大多數(shù)雖能提供社區(qū)服務(wù)、法制宣傳教育等社會(huì)服務(wù)，但卻沒(méi)有合法的身份；另一方面，大量以“非政府組織”身份出現(xiàn)的合法組織都帶有濃烈的官辦色彩，甚至實(shí)際上行使的是國(guó)家機(jī)關(guān)的管理職能③——換句話(huà)說(shuō)，在非政府組織的理想類(lèi)型與實(shí)際狀況之間存在著較大的差距。

為了客觀反映中國(guó)非政府組織的發(fā)展?fàn)顩r，必須把那些“有名無(wú)實(shí)”的組織從“非政府組織”的集合中排除出去；同時(shí)，那些未在政府相關(guān)部門(mén)登記的草根組織，也不能納入本文所定義的“非政府組織”的行列，因?yàn)橐环矫嫖覀儫o(wú)法通過(guò)實(shí)證研究來(lái)了解它們的數(shù)量和規(guī)模，另一方面，它們一直未獲得合法的地位。這樣，在本文中所指的非政府組織，是那些獲得合法身份④并相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家、政府力量之外的非營(yíng)利性群體組織。概括地說(shuō)，非政府組織是由教育和研究、健康、社會(huì)服務(wù)、文化和娛樂(lè)四種機(jī)構(gòu)組成的。［1］

（二）非政府組織的非均衡發(fā)展

從各類(lèi)公開(kāi)的統(tǒng)計(jì)資料來(lái)看，這幾年我國(guó)的非政府組織得到了快速的發(fā)展。依照民政部門(mén)的管理規(guī)定，我國(guó)民間組織可以分為兩大類(lèi)：一類(lèi)是社會(huì)團(tuán)體，另一類(lèi)是民辦非企業(yè)單位。黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，我國(guó)社會(huì)團(tuán)體數(shù)量呈現(xiàn)“爆發(fā)式增長(zhǎng)”的態(tài)勢(shì)。而在總量增長(zhǎng)的同時(shí)，另一種傾向也在發(fā)生，那就是我們所說(shuō)的“非政府組織的非均衡發(fā)展”。

其實(shí)，中國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展很不平衡，不同的公民社會(huì)組織之間在結(jié)構(gòu)建構(gòu)和內(nèi)部治理、社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)影響和地位方面差距很大，主要表現(xiàn)在四個(gè)方面：一是在數(shù)量上，大多數(shù)非政府組織集中在少數(shù)領(lǐng)域，其中商業(yè)力量的主導(dǎo)作用非常明顯。而由諸如農(nóng)民、工人、農(nóng)民工這樣的“弱勢(shì)群體”發(fā)起和主導(dǎo)的非政府組織數(shù)量很少，甚至在很多地方可以忽略不計(jì)。二是在實(shí)力上，一方面，中國(guó)非政府組織在總體上的實(shí)力與國(guó)外相比仍很弱小，另一方面，那些已經(jīng)成立的由“弱勢(shì)群體”發(fā)起和主導(dǎo)的非政府組織，其實(shí)力和規(guī)模與由其他社會(huì)強(qiáng)勢(shì)力量主導(dǎo)的非政府組織相比，也極其弱小。⑤這也直接導(dǎo)致了第三點(diǎn)，即在實(shí)際影響力上，或者更準(zhǔn)確地說(shuō)，在為自己謀取福利和利益的力量上，非政府組織之間的差別更是懸殊。最為重要和關(guān)鍵的“不平衡”來(lái)自于第四個(gè)方面，即由不同群體所發(fā)起的非政府組織在實(shí)際成立和發(fā)展難度上存在著嚴(yán)重的不平等和歧視。簡(jiǎn)單地說(shuō)，社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體無(wú)論是在申請(qǐng)成立非政府組織，還是在成立后的發(fā)展中都受到比弱勢(shì)群體小得多的阻力。⑥這一現(xiàn)象的關(guān)鍵在于：第一，這種不平衡也許暫時(shí)危害的只是弱勢(shì)群體，但最終危害的將是政府本身的合法性與治理能力。筆者將在文章的第三部分詳細(xì)論證這一點(diǎn)。第二，它背后反映出的是政府在對(duì)非政府組織在治理理念上的一個(gè)新誤區(qū)，即如果說(shuō)前幾年政府對(duì)非政府組織的認(rèn)識(shí)誤區(qū)還主要是認(rèn)為非政府組織的發(fā)展壯大會(huì)危害社會(huì)穩(wěn)定的話(huà)，那么近兩年來(lái)，政府對(duì)非政府組織治理的誤區(qū)已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)樵凇胺€(wěn)定話(huà)語(yǔ)”下，忽視非政府組織非均衡發(fā)展可能給政府治理帶來(lái)的潛在危害。

在這個(gè)意義上，本文所做的論述可以被看做是對(duì)一種長(zhǎng)期以來(lái)主導(dǎo)政府關(guān)于非政府組織政策制訂的態(tài)度的反思和提示。本文的出發(fā)點(diǎn)更多地是從國(guó)家政權(quán)自身利益的角度進(jìn)入，試圖回答政府在面對(duì)非政府組織非均衡發(fā)展的現(xiàn)象時(shí)究竟應(yīng)該怎樣做才符合自身的利益并進(jìn)而有利于人民的公共利益，以及政府之所以要這么做的原因和邏輯。這就涉及到國(guó)家自主性和政府角色定位的古老話(huà)題。

二、國(guó)家自主性與政府的角色定位

（一）國(guó)家自主性理論的緣起和發(fā)展

盡管最早關(guān)于國(guó)家自主性的論述至少可以上溯到黑格爾，但真正對(duì)于國(guó)家自主性進(jìn)行有實(shí)際意義探討的應(yīng)該是馬克思，他以法國(guó)波拿巴主義為例來(lái)論述國(guó)家自主性的問(wèn)題。馬克思指出：“只是在第二個(gè)波拿巴統(tǒng)治時(shí)期，國(guó)家才似乎成了完全獨(dú)立的東西?！雹唏R克思的這句話(huà)所蘊(yùn)涵的理論意義是，到了1852年，當(dāng)波拿巴終于實(shí)現(xiàn)了他的政變的時(shí)候，這個(gè)國(guó)家機(jī)器也終于從單純的統(tǒng)治階級(jí)的工具，從作為市民社會(huì)一部分的狀態(tài)中脫離出來(lái)，變成了一個(gè)有著自身利益和邏輯的自主結(jié)構(gòu)——一句話(huà)，“國(guó)家成為其本身”。正是在這個(gè)過(guò)程中，國(guó)家自主性得以顯現(xiàn)，即當(dāng)各種社會(huì)力量勢(shì)均力敵的時(shí)候，國(guó)家的權(quán)力作為表面上的調(diào)停人呈現(xiàn)出獨(dú)立性。

在繼承了馬克思國(guó)家理論的基礎(chǔ)上，西方新馬克思學(xué)派對(duì)國(guó)家自主性問(wèn)題進(jìn)行了充分論述。主要代表人物普郎查斯、密里班德等根據(jù)馬克思和恩格斯的一些表述，提出國(guó)家“仲裁者”的概念，認(rèn)為為了保持統(tǒng)治階級(jí)的長(zhǎng)久穩(wěn)定和整體利益，國(guó)家在日常的運(yùn)轉(zhuǎn)中必須與統(tǒng)治階級(jí)的各組成部分分離開(kāi)來(lái)。政府的政策可能與資本家階級(jí)的短期利益相沖突，但是在特定的條件下（如戰(zhàn)爭(zhēng)和危機(jī)期間），國(guó)家獲得了獨(dú)立于階級(jí)利益的自主性，這種自主性能夠保證國(guó)家制定的政策具有長(zhǎng)期的合理性。［2］

在他們的視野中，國(guó)家的自主性根源于資本家利益的離散性。國(guó)家只有相對(duì)獨(dú)立于不同階級(jí)的特殊利益，才能保證資本家長(zhǎng)期利益的穩(wěn)定。他們對(duì)國(guó)家自主性的探討使我們對(duì)國(guó)家自主性的認(rèn)識(shí)更進(jìn)一步深化。

20世紀(jì)80—90年代在西方政治學(xué)界興起的新制度主義也將國(guó)家自主性放在重要的位置。埃文思等人在其代表作《把國(guó)家?guī)Щ貋?lái)》一書(shū)中認(rèn)為，國(guó)家本身就是一個(gè)行動(dòng)者，國(guó)家具有自主性和能力，而國(guó)家自主性的實(shí)質(zhì)就是國(guó)家可以系統(tǒng)的表達(dá)和推進(jìn)自己的目標(biāo)，而不是簡(jiǎn)單反映集團(tuán)、階級(jí)和社會(huì)的利益與需求；［3］亨廷頓將自主性與國(guó)家的制度化聯(lián)系起來(lái)，他認(rèn)為自主性是政治組織和政治程序獨(dú)立于其他社會(huì)團(tuán)體和行為方式而生存的程度，衡量政治機(jī)構(gòu)的自主性要看是否具有有別于其它機(jī)構(gòu)和社會(huì)勢(shì)力的自身利益和價(jià)值。根據(jù)以上思路，亨廷頓認(rèn)為缺乏自主性的政治組織和程序就是腐敗的，會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)的不穩(wěn)定。［4］

（二）國(guó)家自主性理論對(duì)政府角色的要求

可以看出，從黑格爾到馬克思，再到埃文思、亨廷頓等人，政治學(xué)中國(guó)家自主性研究已經(jīng)發(fā)生了很大變化，但是對(duì)國(guó)家本身能力和行為的強(qiáng)調(diào)始終處于不變的位置。正如有的研究者所概括的那樣，國(guó)家自主性核心應(yīng)該在于對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，具體體現(xiàn)為國(guó)家通過(guò)自身的能力和行為對(duì)不同利益群體的超越，以提供更好和更多的公共產(chǎn)品。［5］

更進(jìn)一步說(shuō)，國(guó)家自主性的組成要素應(yīng)該包括理念要素和結(jié)構(gòu)要素兩部分。理念要素體現(xiàn)為對(duì)公共利益的追求和維護(hù)，這又往往和國(guó)家的角色定位聯(lián)系在一起。維護(hù)和增強(qiáng)國(guó)家的自主性，有利于維護(hù)和增強(qiáng)國(guó)家在履行角色上的效力和效率，兩者是密切相關(guān)的。尤其在中國(guó)，政府超越各階級(jí)（階層）的利益顯得尤為重要，這既與執(zhí)政黨對(duì)自身的定位密切相關(guān)，又是政府維護(hù)自身利益的必然要求。結(jié)構(gòu)要素體現(xiàn)為國(guó)家能力。它主要包括汲取能力、控制能力、合法化能力、創(chuàng)新能力，涉及到中央和地方兩個(gè)層次，其中國(guó)家的汲取能力體現(xiàn)在人和物兩方面，即對(duì)財(cái)政資源和人力資源的汲取能力。非政府組織的非均衡發(fā)展恰恰對(duì)國(guó)家能力構(gòu)成了挑戰(zhàn)，從而侵蝕了國(guó)家的自主性。政府的自主性程度會(huì)對(duì)政府在現(xiàn)代化中能否有效地發(fā)揮作用產(chǎn)生重要影響。因?yàn)閲?guó)家或政府超越于各種社會(huì)勢(shì)力集團(tuán)的程度如何，直接關(guān)系到這個(gè)國(guó)家或政府能否制定出一種穩(wěn)定的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、符合國(guó)家利益的現(xiàn)代化計(jì)劃與政策并將其付諸實(shí)施。

三、“非均衡發(fā)展”的非政府組織對(duì)國(guó)家自主性的侵蝕

（一）新動(dòng)向：強(qiáng)勢(shì)非政府組織⑧的興起

正如有的學(xué)者在研究中國(guó)20世紀(jì)90年代以后的社會(huì)變遷時(shí)所指出的那樣，90年代以來(lái)出現(xiàn)了一個(gè)令人矚目的趨勢(shì)，即強(qiáng)勢(shì)精英群體對(duì)政治經(jīng)濟(jì)的影響力日益擴(kuò)大，國(guó)家的自主性則日益降低。國(guó)家自主性的下降主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。第一，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)公正兩大政策目標(biāo)之間出現(xiàn)了明顯的不平衡，公共政策的制定沒(méi)有充分反映社會(huì)中下層民眾的利益和需要。第二，強(qiáng)勢(shì)群體對(duì)公共政策的影響力越來(lái)越大。［6］在這些表象的背后，真實(shí)地反映出中國(guó)社會(huì)上存在著一股力量開(kāi)始與政府爭(zhēng)取游戲規(guī)則的制定。問(wèn)題的關(guān)鍵已經(jīng)不在于游戲規(guī)則是什么，而是規(guī)則由誰(shuí)來(lái)制定。

（二）非均衡發(fā)展的消極后果

社會(huì)強(qiáng)勢(shì)群體已經(jīng)越來(lái)越明白組織起來(lái)對(duì)實(shí)現(xiàn)自身利益的重要性。其實(shí)，強(qiáng)勢(shì)群體的組織化本身并不一定是壞事，但是問(wèn)題的另一面在于，弱勢(shì)群體的組織化程度的低下乃至碎片化，使得強(qiáng)勢(shì)群體的組織化可能帶來(lái)兩方面的消極后果：一是當(dāng)某些弱勢(shì)群體成為強(qiáng)勢(shì)群體利益實(shí)現(xiàn)的障礙時(shí)，由于弱勢(shì)群體基本沒(méi)有抵制的資源和能力，結(jié)果要么是利益受損，要么就是導(dǎo)致激烈的針對(duì)政府的上訪(fǎng)或游行等群體性事件。二是沒(méi)有了公民社會(huì)制約的強(qiáng)勢(shì)集團(tuán)只會(huì)變得驕蠻和有恃無(wú)恐，其后果就是試圖干涉國(guó)家政權(quán)的政策，而沒(méi)有一個(gè)強(qiáng)大的公民社會(huì)支持的國(guó)家政權(quán)，在這個(gè)時(shí)候要么只能選擇與其合謀或聯(lián)盟，要么只能采取更加激烈的方式與之對(duì)抗，而后者顯然并不是一個(gè)雙贏的選擇。

有研究者歸納：政策制定方式分為市場(chǎng)式、官僚式、統(tǒng)合式三種，官僚式之國(guó)家機(jī)關(guān)自主性程度極強(qiáng)，市場(chǎng)式則極弱，統(tǒng)合式則居其間。［7］中國(guó)目前政府的政策制定方式正由原來(lái)的威權(quán)體制下的“官僚式”向可能的“市場(chǎng)式”轉(zhuǎn)變，這有可能使得國(guó)家機(jī)關(guān)在決策過(guò)程中的主導(dǎo)地位降低，從而影響政府行政的效果。尤其在當(dāng)今中國(guó)，這已經(jīng)不僅僅是一種“可能的趨向”，而是逐漸顯現(xiàn)的事實(shí)。

那么，面對(duì)這樣一個(gè)局勢(shì)，政府應(yīng)該選擇一個(gè)什么樣的治理模式才最為適當(dāng)呢？彼得斯曾經(jīng)把未來(lái)的政府治理模式歸納為四種：強(qiáng)調(diào)政府管理市場(chǎng)化的市場(chǎng)式政府，主張對(duì)政府管理有更多參與的參與式政府，認(rèn)為政府需要更多靈活性的彈性化政府以及減少政府內(nèi)部規(guī)則的解制型政府。［8］這四種治理模式并非截然沖突，國(guó)家完全可以在各種力量之間獲取一種平衡。事實(shí)上，學(xué)界已經(jīng)達(dá)成的一個(gè)基本共識(shí)是：一個(gè)成熟、完整的公民社會(huì)對(duì)促進(jìn)政府治理模式的改善并最終達(dá)到“善治”來(lái)說(shuō)具有非常重要的意義。其功能恰恰正是上述四種政府治理模式的一個(gè)綜合。接下來(lái)的問(wèn)題就是，政府該如何在此間發(fā)揮自己的作用，以及采取什么樣的策略和機(jī)制，在保證自身自主性的前提下維護(hù)社會(huì)最廣大群體的公共利益。

四、國(guó)家在非政府組織均衡發(fā)展中的作用和治理策略

（一）改造舊有協(xié)會(huì)，使其成為真正的“社會(huì)性”中介機(jī)構(gòu)

福斯特在一篇文章中向我們講述了中國(guó)中央政府幫助兩個(gè)協(xié)會(huì)解除其所受到的政府限制的個(gè)案⑨。這兩個(gè)協(xié)會(huì)，一個(gè)是中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)，另一個(gè)是中國(guó)連鎖經(jīng)營(yíng)協(xié)會(huì)。這兩個(gè)協(xié)會(huì)最終成為真正獨(dú)立的社會(huì)團(tuán)體的成功案例，顯示一個(gè)非政府組織的發(fā)育可以在經(jīng)濟(jì)和專(zhuān)業(yè)管理方面發(fā)揮獨(dú)特作用，并對(duì)政府機(jī)構(gòu)改革起積極的推動(dòng)作用。

事實(shí)上，這樣的方式在世界范圍內(nèi)已經(jīng)是一股普遍的發(fā)展潮流，有的研究機(jī)構(gòu)將這一現(xiàn)象命名為“分散化的治理”⑩。所謂“分散化的治理”，指的就是在政府核心部委之外大量設(shè)置具有一定獨(dú)立性的公共組織，雖然這樣的組織與我們所定義的理想型的非政府組織有一定的距離，但是，我們?cè)谶@里想強(qiáng)調(diào)的是一種理念而非形式，這一理念指向政府機(jī)構(gòu)自身的變革，即把更多的職能下放和過(guò)渡給社會(huì)性的公共組織，尤其是非政府組織。對(duì)現(xiàn)階段的中國(guó)政府來(lái)說(shuō)，政府權(quán)力過(guò)大，仍然承擔(dān)了過(guò)多的非公共服務(wù)的職能，公共權(quán)力的擴(kuò)大影響了公共產(chǎn)品的提供；而要合理確定政府公共權(quán)力的邊界，就要進(jìn)一步剝離政府的非公共服務(wù)職能，真正做到政府是公共利益的集合體，這與本文一直強(qiáng)調(diào)的——國(guó)家是否保持有自主性的一個(gè)重要標(biāo)志就是其能否提供更好的公共產(chǎn)品——也是完全吻合的。

（二）推進(jìn)非政府組織在參與地方性公益事業(yè)上的正規(guī)化和合法化

在對(duì)國(guó)家的橫向和縱向權(quán)力體系進(jìn)行有效的劃分并制度化的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)地方性非政府組織的正規(guī)化和合法化，使它們能夠健康、快速的成長(zhǎng)，也是維護(hù)政府自主性、促使其提供更好的公共產(chǎn)品的一個(gè)有效策略。

事實(shí)上，目前實(shí)踐中各類(lèi)非政府組織參與、發(fā)起全國(guó)性活動(dòng)的能力越來(lái)越強(qiáng)，在地方上的影響也越來(lái)越大，這為政府如何規(guī)范、管理這些非政府組織提出了挑戰(zhàn)。我們必須意識(shí)到，作為國(guó)家機(jī)器重要組成部分的地方政府與地方社會(huì)之間的關(guān)系已經(jīng)逐漸由強(qiáng)制性的統(tǒng)屬關(guān)系轉(zhuǎn)化為交換性的“社會(huì)契約”關(guān)系。地方政府以向地方人民提供廣泛的物質(zhì)利益和社會(huì)福利，來(lái)交換地方精英和普通公民對(duì)地方官員權(quán)位和權(quán)威的認(rèn)同以及對(duì)地方現(xiàn)行制度和政策的支持。這就在事實(shí)上構(gòu)成了地方政府和社會(huì)雙方公認(rèn)的交換性契約，地方的同意，成為地方政治運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。［9］這也就意味著中央政府即使希望干預(yù)地方性的事務(wù)也不能再像過(guò)去那樣直接進(jìn)行，而通過(guò)扶持一些非政府組織介入地方性事務(wù)，最后再由中央做出決策，無(wú)疑是一個(gè)不錯(cuò)的策略。

（三）扶持和規(guī)范弱勢(shì)群體組織的發(fā)展

對(duì)非政府組織進(jìn)行扶持的重點(diǎn)，自然應(yīng)是那些社會(huì)弱勢(shì)群體所在的非政府組織。首先，這是一個(gè)國(guó)家政權(quán)的執(zhí)政理念問(wèn)題。一個(gè)執(zhí)政為民的現(xiàn)代政府必須切實(shí)保護(hù)弱勢(shì)群體的利益。在當(dāng)代中國(guó)政治經(jīng)濟(jì)生活中，在國(guó)家對(duì)各種非政府組織進(jìn)行規(guī)制過(guò)程中，要堅(jiān)持國(guó)家自主性的理念，使國(guó)家自主性得到有效的實(shí)現(xiàn)。其次，就政府角度而言，應(yīng)進(jìn)一步以法律合法性作為整合的核心，作為社團(tuán)組織的主要合法性資源，提升民間組織的活動(dòng)能力。弱勢(shì)群體本身的弱勢(shì)地位和群體特征決定了他們一旦采取集體行動(dòng)將影響到政府所期望的“社會(huì)穩(wěn)定”的目標(biāo)。由此，只有采用一種新的治理模式才能達(dá)到預(yù)期目標(biāo)，其中“通過(guò)法律的社會(huì)控制”(11)應(yīng)該得到更為嫻熟和充分的利用。目前我國(guó)絕大部分民間組織雖然按行業(yè)歸類(lèi)由各有關(guān)政府部門(mén)進(jìn)行登記，但并沒(méi)有法人效力。中國(guó)當(dāng)前民間組織的合法性資源主要不是來(lái)自于法律，而是來(lái)自于政治、行政和社會(huì)文化傳統(tǒng)。因此，政府與非政府組織無(wú)論在全國(guó)性事務(wù)中還是在地方性事務(wù)中的合作都要納入一個(gè)法制化和制度化的軌道。(12)政府與非政府組織進(jìn)行合作時(shí)，政府相關(guān)部門(mén)要對(duì)其合作伙伴進(jìn)行技能培訓(xùn)以提高非政府組織提供高質(zhì)量社會(huì)服務(wù)的能力。

注釋

①熊躍根：《轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)國(guó)家中的“第三部門(mén)”發(fā)展：對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的解釋》，《社會(huì)學(xué)研究》2001年第1期。

②目前，我國(guó)關(guān)于非政府組織管理的制度框架是雙重管理體制。

③孫炳耀：《中國(guó)社會(huì)團(tuán)體的官民二重性》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)季刊》(香港)1994年第1卷。

④雖然從嚴(yán)格意義上來(lái)說(shuō)，根據(jù)中國(guó)社團(tuán)登記管理?xiàng)l例，社會(huì)團(tuán)體的成立必須在民政部門(mén)登記，但是由于很多組織很難找到一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位從而完成注冊(cè)，所以它們往往選擇在工商部門(mén)登記注冊(cè)，這樣它們也就能公開(kāi)的開(kāi)展活動(dòng)和獲得國(guó)外的各種捐助。鑒于中國(guó)的特殊性，本文將這類(lèi)組織也視為擁有合法身份的組織。

⑤決定非政府組織實(shí)力很關(guān)鍵的一點(diǎn)就是資金。無(wú)論是與“第三部門(mén)”高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化國(guó)家的非政府組織相比，還是與實(shí)力雄厚但官方色彩較濃的各類(lèi)基金會(huì)（其實(shí)還可以擴(kuò)大到其他各類(lèi)基金會(huì)、商會(huì)等組織）等非政府組織相比，“先天不足”而又完全依靠體制外資源獲取養(yǎng)分、自力更生的民間組織還非常弱小。

⑥姚遙、郭宇寬：《草根力量——的哥組建工會(huì)記》，《南風(fēng)窗》2005年第2期。

⑦［德］馬克思：《路易·波拿巴的霧月十八日》，《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社，1972年，第692頁(yè)。

⑧這里涉及到一個(gè)必須在理論上進(jìn)行澄清的問(wèn)題是，非政府組織不等同于利益集團(tuán)。一方面中國(guó)還沒(méi)有形成真正的利益集團(tuán)，另一方面，今日某些以非政府組織面貌出現(xiàn)的組織極有可能演變?yōu)槲磥?lái)的利益集團(tuán)。

⑨［美］福斯特：《通過(guò)創(chuàng)建行會(huì)來(lái)改革行政與治理：對(duì)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)的評(píng)估》，《探索中的中國(guó)公共管理》，中山大學(xué)出版社，2002年，第150—157頁(yè)。

⑩經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織：《分散化的公共治理——機(jī)構(gòu)、權(quán)力主體和其他政府實(shí)體》，國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)事業(yè)單位改革研究課題組譯，中信出版社，2004年，第34—36頁(yè)。

(11)［美］龐德：《通過(guò)法律的社會(huì)控制、法律的任務(wù)》，沈宗靈、董世忠譯，商務(wù)印書(shū)館，1984年，第1—2頁(yè)。

(12)合作不規(guī)范的根本原因在于我國(guó)缺乏關(guān)于非政府組織登記管理、完善的評(píng)估監(jiān)督和健全的法律法規(guī)，也缺乏關(guān)于政府采購(gòu)社會(huì)福利等政府與非政府組織合作項(xiàng)目的有關(guān)法律法規(guī)。我國(guó)政府主要強(qiáng)調(diào)對(duì)非政府組織登記注冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)審定，而不重視對(duì)非政府組織運(yùn)作過(guò)程的監(jiān)督管理與事后評(píng)估，另外有關(guān)政府與非政府組織合作模式、雙方權(quán)限、資金運(yùn)作、監(jiān)督評(píng)估等方面在相關(guān)法律法規(guī)中沒(méi)有涉及到。參見(jiàn)王紹光、王名：《促進(jìn)我國(guó)民間非營(yíng)利組織發(fā)展的政策建議》，《中國(guó)非政府公共部門(mén)》，清華大學(xué)出版社，2004年，第13—14頁(yè)；王名：《非營(yíng)利性組織管理概論》，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第3—7頁(yè)。

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