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摘要：黨的十七大提出了到2020年我國“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的奮斗目標。然而，由于主觀、客觀方面的原因，我國農(nóng)村的“剩存貧困”突出，嚴重影響了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的全面小康社會建設(shè)。當前，農(nóng)村“剩存貧困”的治理既有困難，也有有利條件。要從強化政府責任、壯大經(jīng)濟基礎(chǔ)、提高抗貧能力、創(chuàng)新扶貧機制、完善保障體系等方面加快農(nóng)村的“剩存貧困”治理。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村；剩存貧困；現(xiàn)狀；治理

黨的十七大提出了新時期的扶貧開發(fā)工作要通過“一個加大、兩個提高”，到2020年我國“絕對貧困現(xiàn)象基本消除”的要求和目標。這對進一步開展新時期的扶貧開發(fā)，消除“剩存貧困”具有重要意義。

一、農(nóng)村剩存貧困的特征

貧困是世界經(jīng)濟發(fā)展中不可回避的問題，即使到2015年，全世界也還有9億人處于嚴重的貧困狀態(tài)[1]。改革開放以來，我國扶貧開發(fā)取得了歷史性的巨大成就，但依然面臨嚴重的“剩存貧困”難題。

這種“剩存貧困”在我國農(nóng)村尤為突出。國務(wù)院扶貧辦新聞發(fā)言人劉福合表示:2007年全國農(nóng)村人均純收入低于785元的絕對貧困人口從2148萬減少到1479萬；人均純收入在789元~1067元的低收入貧困人口從3550萬減少到2841萬。且減少貧困人口的壓力越來越重，貧困群體的弱勢地位更加突出。我國農(nóng)村的“剩存貧困”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下特征：

第一，貧困分布廣。我國“剩存貧困”主要分布在中西部地區(qū)和東部山區(qū)的26個?。▍^(qū)、市）。其中，國家扶貧重點縣地域就占國土總面積的25.3%，總?cè)丝?.23億，占全國農(nóng)村總?cè)丝诮?/4。在592個扶貧開發(fā)工作重點縣（以下簡稱扶貧重點縣）中，有49個縣在東部地區(qū)，占8.28%；有150個縣在中部地區(qū)，占25.34%；有393個在西部大開發(fā)地區(qū)，占66.38%[2]。

第二，貧困程度深。2004年末，我國農(nóng)村尚未解決溫飽的絕對貧困人口有2600萬（以人均年純收入637元以下標準），初步解決溫飽但尚不穩(wěn)定的農(nóng)村貧困人口有5000萬（以人均年純收入924元以下標準），也即尚未解決和尚末穩(wěn)定解決溫飽的農(nóng)村貧困人口共有7600萬。

第三，返貧現(xiàn)象突出。“返貧”是指貧困人口和地區(qū)在脫貧之后又重新陷入了貧困的現(xiàn)象。

在我國農(nóng)村，“返貧”現(xiàn)象十分突出，許多地方在扶貧脫貧過程中都出現(xiàn)過“返貧”現(xiàn)象，有的還非常嚴重。據(jù)《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告》介紹，三峽某庫區(qū)縣（一些簡稱“庫區(qū)縣”）返貧率曾經(jīng)高達51.9%。而地處秦巴山區(qū)某縣的筆山鎮(zhèn)返貧率競達95%。世行“秦巴”扶貧項目中，1998—1999年的脫貧農(nóng)戶比重為8％，返貧農(nóng)戶卻高達11.5％[3]。

第四，脫貧難度大。經(jīng)過幾十年的扶貧攻堅，比較優(yōu)勢明顯的地區(qū)和人群都已經(jīng)脫貧致富了，多數(shù)“剩存貧困”地區(qū)的自然環(huán)境都比較差，有的甚至非常惡劣不適合人居住，再加上自然災害頻發(fā)，“剩存貧困”地區(qū)的脫貧難度日益增大。而“剩存貧困”人群的抗貧能力又呈遞減趨勢，使脫貧難度日益加大。

第五，個體貧困突出。當前，農(nóng)村貧困由“整體貧困”向“局部貧困”或“個體貧困”轉(zhuǎn)變，原來單一的“貧困區(qū)”逐步向“貧、富區(qū)”交織化發(fā)展。從“庫區(qū)縣”看來，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，扶貧攻堅工作的不斷深入，到2004年，該縣的市定特困村僅有141個，比2002年減少了149個，比2001年減少了260個。與此同時，貧困地區(qū)致富能人的不斷崛起，他們用適量的資金和較大的技術(shù)支持當?shù)剞r(nóng)戶的發(fā)展，實現(xiàn)了“大戶幫扶貧困戶”，并帶動了一批農(nóng)戶逐步富裕起來，使“貧困區(qū)”逐步消失，而個體貧困隨之凸現(xiàn)，“有的落后地區(qū)的農(nóng)民人均年收入不足100元”[4]。

第六，持續(xù)貧困增多。持續(xù)貧困或“長期貧困”是指一個貧困個體經(jīng)歷了五年或五年以上的確切的能力剝奪。個體可以指個人，也可以指一個家庭或家族。也有研究認為，90％的長期貧困者都經(jīng)歷了四年貧困時期[5]。據(jù)統(tǒng)計，中國農(nóng)村貧困人口已從改革開放之初的2.5億減少到2002年的2820萬。但2003年由于受災等原因，貧困人口反而又增加了80萬，即達2900萬。2004年底，全國農(nóng)村絕對貧困人口為2610萬，比上年減少290萬，占農(nóng)村人口的比重為2.8%，比上年下降0.3個百分點；初步解決溫飽但還未穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口為4977萬，減少640萬，占農(nóng)村人口的比重為5.3%，下降0.7個百分點。到2005年底，中國還有2365萬農(nóng)村絕對貧困人口及4067萬相對貧困人口，兩者共計6432萬。此后，即使在新農(nóng)村建設(shè)步伐加快，高度關(guān)注民生，美元貶值的背景下2006年仍然有2148萬，2007年也有1479萬；人均純收入在786元~1067元的低收入貧困人口也分別為3550萬和2841萬。這些數(shù)據(jù)在扣除“脫貧后返貧”人口以外均為持續(xù)貧困者，隨著持續(xù)的時間越長剩存貧困的累積越多，甚而出現(xiàn)貧困的代際傳遞。

二、農(nóng)村剩存貧困的治理路徑

1.強化政府責任

加強公共服務(wù)型政府建設(shè)，強化政府在農(nóng)村剩存貧困治理中的責任。首先要形成“必須在全社會確立起讓全體社會成員共享社會發(fā)展成果”的基本理念。其次要重視加強對中國返貧問題的理論研究及政策指導。同時，要加大扶貧經(jīng)費投入、管理和使用。中國目前的反貧困資金不足GDP的0.5%，與國際上至少應(yīng)占GDP的1.5%的標準還相差甚遠。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001—2010)》中明確提出：中央財政逐步加大對貧困地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，各有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市建立二級轉(zhuǎn)移支付制度，為貧困地區(qū)提供財力支持。當前要加快公共財政供給制度改革，調(diào)整中央和地方兩級財政預算支出結(jié)構(gòu)，加大對農(nóng)村扶貧的支持力度。

2.壯大經(jīng)濟基礎(chǔ)

消除農(nóng)村剩存貧困必須建立在縣域經(jīng)濟和鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)之上，樹立全新的科學發(fā)展理念，用發(fā)展的眼光審視貧困，把扶貧納入發(fā)展之中統(tǒng)籌謀劃，在發(fā)展破解剩存貧困難題。對此，一要加強農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。要根據(jù)自然環(huán)境條件和資源優(yōu)勢，按照產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營的要求，優(yōu)化區(qū)域布局，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)，選好產(chǎn)業(yè)項目，采取扶持龍頭企業(yè)、加大金融支持、發(fā)展專業(yè)合作組織，發(fā)展特色經(jīng)濟、生態(tài)產(chǎn)業(yè)、綠色產(chǎn)品。二要加快工業(yè)化進程。工業(yè)化是一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的必經(jīng)階段，也是剩存貧困地區(qū)脫貧發(fā)展的必經(jīng)之路。牢固樹立以工興農(nóng)、以工脫貧的思想，大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)和鄉(xiāng)村工業(yè)；加大招商引資力度，鼓勵適宜小項目進鄉(xiāng)村，鼓勵外來資金項目入農(nóng)村，為貧困戶就業(yè)、增收、脫貧拓寬渠道。三要拓寬農(nóng)民增收渠道。不斷增強貧困農(nóng)戶的組織化程度和市場競爭的能力。四要引導農(nóng)民就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)。形成“縣有開發(fā)區(qū)、鄉(xiāng)有集中區(qū)、村有創(chuàng)業(yè)點”，為廣大農(nóng)民提供就業(yè)崗位。

3.提高抗貧能力

人力資本是現(xiàn)代經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生變量，是解決返貧問題的決定性因素。西奧多·舒爾茨指出：“土地本身不是造成貧窮的關(guān)鍵因素，人力才是：在提高人口素質(zhì)上所進行的投資會極大地促進經(jīng)濟的發(fā)展、提高窮人的福利水平?！盵6]

農(nóng)村剩存貧困人口的人力資本素質(zhì)較低，抗貧能力弱，脫貧難度大，應(yīng)著力提高貧困群體自身素質(zhì)，增強勞動本領(lǐng)和致富能力。必須堅持扶持、扶技、扶智相結(jié)合；高度重視農(nóng)村教育，落實“兩免一補”政策；加大農(nóng)民繼續(xù)教育力度，加強剩存貧困農(nóng)民的生存和發(fā)展技能培訓；擴大對貧困地區(qū)、貧困人口的人力資本開發(fā)投入；扶抑并重著力提高剩存貧困農(nóng)民人力資本的積累水平。當前，應(yīng)著重實行訂單培訓、定向培訓、免費培訓，使有培訓需求和創(chuàng)業(yè)就業(yè)欲望的剩存貧困農(nóng)民尤其是特困、殘疾和大齡貧困勞動力都能接受免費培訓；大力弘揚新時期的創(chuàng)業(yè)文化，努力形成“人人想做事、家家忙致富”和自主創(chuàng)業(yè)、艱苦創(chuàng)業(yè)、全民創(chuàng)業(yè)的社會風尚。

4.創(chuàng)新扶貧機制

要以改革創(chuàng)新精神開展新時期的扶貧工作，一要整合扶貧資源。以扶貧開發(fā)規(guī)劃為統(tǒng)攬整合各方資源，建立行業(yè)規(guī)劃與扶貧規(guī)劃相銜接的機制，把部門職責與扶貧開發(fā)工作有機結(jié)合；逐步形成“政府引導、農(nóng)民主體、部門聯(lián)動、社會參與、多元投入、統(tǒng)籌發(fā)展”的扶貧工作新機制、新格局。二要完善對口幫扶。加強社會扶貧工作，加強和完善“集團式”扶貧工作；要加大宣傳力度，大力組織開展形式多樣的扶貧捐助活動，為全社會參與扶貧營造氛圍；建立黨員干部、富裕農(nóng)民結(jié)對幫扶剩存貧困農(nóng)民機制。三要多元扶貧開發(fā)。拓寬扶貧途徑，在發(fā)展思路、物質(zhì)財力、科技文化、社會事業(yè)等方面給予幫扶；鼓勵多種所有制經(jīng)濟組織包括民營企業(yè)以各種方式予以幫扶；廣泛地動員和組織社會力量參與扶貧，支持社會組織、民間團體積極開展“脫貧工程”、“光彩事業(yè)”等幫扶活動。四要重視對貧困地區(qū)的小額信貸進行積極引導、規(guī)范運作。規(guī)范小額信貸運作，積極引導國際有償援助性資金、國內(nèi)政策性銀行、農(nóng)村合作金融組織的資金參與小額信貸，支持扶貧開發(fā)項目。五要轉(zhuǎn)變扶貧思路。《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》第19條指出，穩(wěn)步推進自愿移民搬遷。對居住生存條件惡劣、自然資源貧乏地區(qū)的特困人口，要結(jié)合退耕還林還草實行搬遷扶貧，使農(nóng)村剩存貧困農(nóng)民遠離惡劣自然環(huán)境的居住地。當前，應(yīng)結(jié)合新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)化建設(shè)，在輸血式扶貧和造血式扶貧的基礎(chǔ)上，大力實施移民式、遷徙式扶貧，切實改善其生存和發(fā)展的環(huán)境，以降低反貧困的成本。

5.完善保障體系

由于社會保障具有防止非貧困的社會成員淪為貧困階層及幫助貧困的社會成員擺脫生活困境的雙重功能，發(fā)達國家均建立了比較健全的社會保障體系。必須站在共享改革成果，實現(xiàn)科學發(fā)展的高度，建立傾斜農(nóng)村、關(guān)照貧困、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障體系。一方面要建立健全新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，免除建卡貧困戶的自籌參合費用，將經(jīng)濟扶貧與衛(wèi)生扶貧有機結(jié)合起來。另一方面建立農(nóng)村特困農(nóng)民的最低生活保障制度，逐步提高低保標準。同時，加快農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的建立和實施，使剩存貧困農(nóng)民“老有所養(yǎng)”。而且，還要完善和發(fā)展傾斜農(nóng)村的社會救濟和慈善事業(yè)。

參考文獻：

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