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本文作者：楊俊作者單位：華東政法大學(xué)

多元主體

任何社會系統(tǒng)的運行都應(yīng)遵循一定的模式，即一個系統(tǒng)要有效地運行，必須能夠從外部環(huán)境獲取資源，以一定的行為規(guī)范和準則，把系統(tǒng)的各子系統(tǒng)匯集成一股統(tǒng)一協(xié)調(diào)的力量，來實現(xiàn)系統(tǒng)的目標[8]。社會治安防控體系作為整個社會系統(tǒng)中的重要組成部分也不例外，亦有其自身的運行模式，即面對各種具有長期性、復(fù)雜性和綜合性的違法犯罪現(xiàn)象，必然要求開展社會治安的綜合治理。從一定意義上說，社會治安防控體系正是在貫徹綜合治理方針的過程中產(chǎn)生并為之服務(wù)。因此，社會治安防控體系的運行也需要注重遵循社會治安綜合治理的總體要求“。在防控體系中，防控主體不是各種防控力量機械地簡單疊加，而是公安機關(guān)各警種之間，公安機關(guān)與群防群治力量以及社會公眾之間，按照一定關(guān)系和一定規(guī)則有機地結(jié)合起來，構(gòu)成相互聯(lián)系、相互制約的有機整體，是公安機關(guān)內(nèi)部警力資源和社會治安資源的整合與重組。”[9]由此可見，就社會治安防控的主體而言，公安機關(guān)是不可缺少的專門力量。首先，公安機關(guān)必須嚴厲打擊嚴重刑事犯罪活動，這是控制社會治安局面的首要措施。要求公安機關(guān)主動掌握犯罪動態(tài)，正確判斷治安形勢，重點加強對“兩搶一盜”、嚴重暴力性犯罪、嚴重經(jīng)濟犯罪等的預(yù)防和懲治。其次，公安機關(guān)還需要加強基礎(chǔ)管理工作，即整合公安機關(guān)內(nèi)部各警種、各部門的力量，重點通過對公共場所、特種行業(yè)、大型活動、集會游行示威等實施監(jiān)督、控制、檢查、教育、處罰等手段和措施進行治安管理，預(yù)防和發(fā)現(xiàn)各種違法犯罪活動并進行處理，維護良好的社會秩序。最后，發(fā)展社區(qū)警務(wù)是公安機關(guān)開展治安管理工作的重要支撐。因為現(xiàn)代社區(qū)是整個社會的基本單元，也是社會治安的基本單元，同時社區(qū)正日益成為社會公眾聚居的生活共同體，所以社區(qū)治安狀況如何直接關(guān)系到社會的安定與和諧。因此，發(fā)展社區(qū)警務(wù)就要求公安機關(guān)立足于社區(qū)，面向公眾，通過密切警民關(guān)系，加強警民合作，共同發(fā)現(xiàn)和解決社區(qū)治安問題。具體而言，社區(qū)警務(wù)強調(diào)的是綜合考慮社區(qū)規(guī)模、人口因素和治安狀況等，有效配置警力，因地制宜采用一區(qū)一警、一區(qū)兩警和一區(qū)多警等模式；還可通過相鄰警務(wù)區(qū)聯(lián)勤聯(lián)動的形式，加強多個警種的密切配合，建立社區(qū)警務(wù)的協(xié)作機制，做到充分運用社區(qū)的人力、物力和財力等資源，開展鄰里守望、護廠護校、網(wǎng)絡(luò)化巡邏和堵卡等群防群治工作，及時排查和消除治安隱患，鞏固社區(qū)的文明和安全；還要加強社區(qū)內(nèi)的人口管理，針對社區(qū)內(nèi)人口流動量大，容易引發(fā)頻繁的治安問題，重點管理暫住人口和重點人口，及時掌握有違法犯罪嫌疑的人的動向，預(yù)防違法犯罪的發(fā)生。此外，社區(qū)警務(wù)工作中很重要的一個環(huán)節(jié)就是要加強對社區(qū)內(nèi)的公共復(fù)雜場所和地段、特種行業(yè)、企事業(yè)單位要害部門等的治安管理。必須以日常安全檢查和集中專項整治相結(jié)合，減少違法犯罪可資利用的條件，重點防控嚴重威脅公民人身財產(chǎn)安全的治安災(zāi)害事故。如果說公安機關(guān)的打擊職能主要針對的是已然的違法犯罪的話，那么發(fā)展社區(qū)警務(wù)無疑是側(cè)重于防范尚未發(fā)生的治安事件，做到防患于未然。應(yīng)當肯定，這樣的治安防控效果更為明顯。當然，發(fā)展社區(qū)警務(wù)還面臨著一個理念轉(zhuǎn)換的問題，即由過去的偏重于治安管理的警務(wù)模式逐步向以全方位的警務(wù)服務(wù)為先導(dǎo)轉(zhuǎn)變，強調(diào)為社區(qū)公眾服務(wù)改善警民關(guān)系。隨著社會利益格局調(diào)整，社會矛盾日趨復(fù)雜和外化，容易成為引發(fā)治安事件的導(dǎo)火索。因此，公安機關(guān)在推行警務(wù)服務(wù)過程中，一定要做好居間仲裁和調(diào)解工作，及時了解矛盾糾紛產(chǎn)生的原因和性質(zhì)，正確處理好公眾正當、合法、理性的利益訴求，避免矛盾激化與事態(tài)惡化?？梢哉f，通過公安機關(guān)仲裁、調(diào)解工作的有效疏導(dǎo)，將能夠在一定程度上化解嚴重的治安災(zāi)害事件，促進社會和諧。①綜上可見，在發(fā)展社區(qū)警務(wù)過程中，更新警務(wù)理念，寓服務(wù)于管理之中，必將使得社會治安防控工作取得最佳成效。公安機關(guān)固然是維護社會治安秩序的主力軍，但僅僅依靠公安機關(guān)職能的發(fā)揮尚不足以構(gòu)建起完善的社會治安防控體系。因為治安問題的形成，不只是公安工作的一方管理失控造成的，它涉及到社會各個方面、各條戰(zhàn)線、各個部門的管理及其功能是否得到了正常發(fā)揮[10]。須知，社會治安防控體系是一項龐大的系統(tǒng)工程，應(yīng)根據(jù)社會經(jīng)濟發(fā)展、文化、自然條件等實際情況，按照社會治安問題的規(guī)律和特點，整合社會治安防控力量，科學(xué)配置，才能確保該體系的有效運行。這就意味著社會治安防控體系應(yīng)當是由多元的防控主體來構(gòu)成。僅靠公安機關(guān)有限的警力，防控的覆蓋面必然有限，所以必須進一步拓寬社會治安防控的主體范圍。②有學(xué)者指出構(gòu)成中國社會治安防控的主體有四種力量，即各級黨的組織與國家政權(quán)，公安司法機關(guān)，各職能組織、社團群體、基層單位，公眾個體[11]。這就全面地界定了社會治安防控的多元主體范圍。同時，由多元主體開展社會治安的防控也契合于社會治安綜合治理的內(nèi)在要求。因為社會治安綜合治理之所以成為新形勢下維護社會治安戰(zhàn)略方針及宏大的實踐活動，原因之一在于它有效地將維護治安由傳統(tǒng)的政府行為、部門行為，變?yōu)檎袨?、部門行為、各種社會組織行為和廣大公眾行為合一的廣泛社會行為，能最大限度地組織發(fā)動廣大人民群眾廣泛地參與，使之成為維護社會治安的主體[12]。社會治安防控體系的構(gòu)建正是為了貫徹落實社會治安綜合治理這一總體方針，所以社會治安防控體系是社會治安綜合治理的子系統(tǒng)，社會治安防控體系與社會治安綜合治理是一種從屬關(guān)系[13]。既然如此，兩者在主體要求上應(yīng)當是一致的，也即社會治安防控體系的運行既要發(fā)揮公安司法機關(guān)的骨干主導(dǎo)作用，更需要各部門、各團體、各種社會組織以及廣大社會公眾的積極參與和通力協(xié)作。

總體目標

順應(yīng)社會治安綜合治理的基本思路和要求，需進一步探索該體系運行模式的總體目標。社會治安綜合治理的主要目標是社會穩(wěn)定，重大惡性案件和多發(fā)性案件得到控制并逐步有所下降，社會丑惡現(xiàn)象大大減少，治安混亂的地區(qū)和單位的面貌徹底改觀，治安秩序良好，群眾有安全感。③應(yīng)當說，社會治安綜合治理是一個復(fù)雜的多因素、多變量的社會系統(tǒng)工程，必須綜合考慮社會治安工作的客觀規(guī)律、國家與社會對社會的防治能力等因素，認真分析治安形勢及治安問題的成因，經(jīng)過通盤考慮后，實事求是地確定這一目標的。因此，從總體目標而言，社會治安防控體系既要有著眼未來的長遠目標，又要有立足當下的現(xiàn)實目標。長遠目標意味著違法犯罪現(xiàn)象被有效防控，社會治安秩序出現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，人民群眾的生活具有高度的安全感。然而也應(yīng)當看到，社會總是處于不斷發(fā)展變化之中的，而社會治安狀況是一種復(fù)雜的社會現(xiàn)象，也會相應(yīng)地出現(xiàn)各種發(fā)展變化。所以希望通過構(gòu)建社會治安防控體系消除所有的違法犯罪現(xiàn)象，以求一勞永逸地使得社會治安秩序根本好轉(zhuǎn)，顯然是不切實際的。因此，現(xiàn)階段社會治安防控體系的現(xiàn)實目標應(yīng)定位于滿足社會公眾基本的安全需求，即依托現(xiàn)有的政治、經(jīng)濟、文化等社會背景，準確把握當前違法犯罪現(xiàn)象發(fā)展變化的規(guī)律和趨勢，因時因地制宜，分重點、分階段地實施防控。一方面繼續(xù)依法從嚴打擊刑事犯罪活動；另一方面要加強對社區(qū)違法犯罪的控制和預(yù)防工作。同時各級地方政府還要加強社會治安綜合治理的基層基礎(chǔ)工作，才能降低違法犯罪現(xiàn)象大幅度上升的趨勢，使人民群眾對社會治安狀況有相當?shù)臐M意度，保持社會治安秩序的基本穩(wěn)定。只有做到長遠目標與現(xiàn)實目標的有機結(jié)合，才能確保社會治安防控體系的順暢運行。

防控措施

為了實現(xiàn)社會治安防控體系所承載的上述目標，采用各種行之有效的防控措施是非常必要的，這也正是社會治安綜合治理本身所具有的整體性、系統(tǒng)性和綜合性特征所決定的。社會治安防控體系運行模式中所要求的防控措施可以概括為以下幾個方面。

1．刑罰措施

刑罰措施，是應(yīng)對犯罪行為最嚴厲的強制性手段。刑事犯罪是導(dǎo)致社會秩序最大的“發(fā)生源”，因此，要維護社會秩序的穩(wěn)定就必須重點治理刑事犯罪。當犯罪行為發(fā)生后，運用刑罰措施無疑是最有效的辦法?！皼]有區(qū)別于其他制裁手段的刑罰，犯罪則將完全混同于其他違法行為而最終失去自身的存在?！盵14]運用刑罰措施一定要注重打防結(jié)合，即不僅要對當前違法犯罪的客觀形勢作出判斷，針對已經(jīng)發(fā)生的或正在發(fā)生的犯罪適用刑罰，始終保持對犯罪的高壓態(tài)勢，而且要側(cè)重于“以防為本”，即通過刑罰適用起到警戒和威懾的作用，最大程度地追求預(yù)防前置的效果，將可能引發(fā)犯罪的問題消滅在犯罪之前。總之，在社會治安防控體系中，刑罰措施是不可或缺的。

2．行政和經(jīng)濟措施

行政和經(jīng)濟措施，是維護社會治安過程中普遍采用且行之有效的防控措施。首先，維護社會治安的行政措施主要是指治安行政管理，治安行政管理是國家對社會治安最專門、最直接、最廣泛的行政管理，所涉范圍和領(lǐng)域相當廣泛。包含公共場所管理、特種行業(yè)管理、大型群眾性活動的安全管理、特殊區(qū)域治安秩序管理、嚴重妨害治安秩序的查禁、集會游行示威管理、群體性事件的預(yù)防和處置以及與治安秩序關(guān)系密切的其他社會管理等諸多內(nèi)容[15]。當然，要完成上述管理，在治安行政管理中還有一項重要的環(huán)節(jié)不可忽視，即治安管理處罰?？梢哉f，治安管理處罰是中國行政處罰中的重要內(nèi)容，也是公安機關(guān)行使的重要管理職能之一。由于其強調(diào)的是懲治違反治安管理行為與保障人權(quán)并重，并對警察權(quán)的行使予以了保障和規(guī)范，所以治安管理處罰必須被納入法制化的軌道。嚴格地講，必須依照《中華人民共和國治安管理處罰法》（以下簡稱《治安管理處罰法》）的立法內(nèi)容予以實施?！吨伟补芾硖幜P法》對處罰程序、執(zhí)法監(jiān)督、權(quán)利救濟等作出詳細規(guī)定，意在合理地規(guī)范治安管理處罰權(quán)的行使；同時又從維護社會秩序、保障公民合法權(quán)益的角度，細化規(guī)定了應(yīng)予處罰的違反治安管理的行為；還根據(jù)“過罰相當”的原則，規(guī)定了相應(yīng)的處罰種類和幅度。如此一來，《治安管理處罰法》增加了對違反治安管理行為的涵蓋面，建立了嚴密的法網(wǎng)，在社會治安防控方面取得了良好的效果。所以，有學(xué)者指出，《治安管理處罰法》將有效控制違法行為與切實保障公民的合法權(quán)益雙重價值取向統(tǒng)一起來，因而它不僅是一部加強對違反治安管理行為的處罰法，也是一部對治安管理處罰權(quán)力加以嚴格規(guī)范的監(jiān)督法[16]。但要特別指出的是，由于《治安管理處罰法》規(guī)定的大部分是比較輕微的違反治安管理的行為，它區(qū)別于危害國家安全的犯罪和嚴重的刑事犯罪。因此，對《治安管理處罰法》的適用尤其需要和刑法所規(guī)定的刑罰措施保持相應(yīng)的銜接與協(xié)調(diào)，即在同時適用兩法的過程中，遇有兩法沖突的條款，就需要明確罪與非罪的界限，正確區(qū)分行政責任與刑事責任。當然，對于那些已經(jīng)確立為犯罪的行為類型，如果在司法實踐中出現(xiàn)情節(jié)非常輕微的案件，司法人員完全可以按照刑法第十三條的規(guī)定做出犯罪的實質(zhì)解釋[17]。其次，就維護社會治安的經(jīng)濟措施而言，主要是指在市場經(jīng)濟條件下，必須充分重視“經(jīng)濟杠桿”在調(diào)節(jié)物質(zhì)生產(chǎn)活動、加速社會機器運轉(zhuǎn)方面所起的重要作用。社會治安的防控亦不例外，所以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》對如何運用經(jīng)濟措施來維護社會治安秩序的穩(wěn)定也作出了具體規(guī)定。如采取強化社會保障以減少不穩(wěn)定因素，把化解利益需求引發(fā)的矛盾的切入點放在經(jīng)濟調(diào)節(jié)上，加大財政對社會治安綜合治理工作經(jīng)費的保障力度以及為拓寬群防群治經(jīng)費保障渠道提供政策支持等，同時還通過獎勵和表彰見義勇為公民的舉措來調(diào)動人們與違法犯罪作斗爭、自覺維護社會治安秩序的積極性。實踐表明，運用經(jīng)濟措施可以確保社會治安綜合治理工作向縱深發(fā)展。

3．教育措施

教育措施可以說是社會治安防控中適用對象最廣泛的措施，可以普遍運用。雖然教育措施看似只是社會治安防控尤其是違法犯罪防控的間接措施，但不可否認，它卻是社會治安綜合治理最基本的措施。其作用可表現(xiàn)為激勵人們積極向上、引導(dǎo)和規(guī)范人們的行為、調(diào)整人與人之間的利益關(guān)系[18]。教育措施的積極作用不容小視，因為社會上之所以出現(xiàn)如此眾多的違法犯罪以及其他嚴重的治安問題，原因之一就在于文化頹廢、教育萎縮，與經(jīng)濟發(fā)展、政治體制改革很不相稱[19]。所以通過教育措施給人以文化知識、道德倫理觀念和高尚的生活理想，可以從根本上對人產(chǎn)生影響和感化作用。從這個意義上說，教育措施比之其他手段的效果更為牢固和巨大。尤其是目前青少年違法犯罪現(xiàn)象屢見不鮮，業(yè)已成為危及社會治安的重要隱患之一。之所以如此，其實是和青少年尚未形成成熟的人生觀和世界觀，沒有樹立正確的是非觀念和道德觀念有很大關(guān)聯(lián)。同時青少年又有較強的可塑性，因此教育措施對他們至關(guān)重要。具體而言，可以通過學(xué)校教育、社會教育、家庭教育等多種教育渠道，凈化、優(yōu)化青少年成長的環(huán)境，提升青少年的文化素質(zhì)和道德品質(zhì)，有助于預(yù)防和減少青少年違法犯罪，更可避免潛在的社會治安問題的產(chǎn)生。