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一、我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失情況及保險現(xiàn)狀

1.我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失情況。我國是世界上自然災(zāi)害最為嚴重的國家之一,災(zāi)害種類多、頻度高、覆蓋面廣、損失巨大。聯(lián)合國的統(tǒng)計資料表明:20世紀以來,全世界54個最嚴重的自然災(zāi)害事件中有8個發(fā)生在中國。近幾十年來,由于在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中忽視自然規(guī)律,我國農(nóng)業(yè)自然災(zāi)害的頻次增多、危害加重,造成的損失呈直線上升趨勢。20世紀60年代我國平均每年的自然災(zāi)害損失約300億元人民幣,70年代520億元,80年代620億元,90年代迅速攀升到1724億元。進入21世紀后,前五年平均每年的經(jīng)濟損失已達1840億元,比20世紀80年代增長了3倍。尤其2008年初的雪災(zāi)和5月12日發(fā)生的汶川地震,更是造成了巨大的經(jīng)濟損失和人民生命財產(chǎn)的損毀。洪澇和干旱是對農(nóng)業(yè)危害最大的兩種自然災(zāi)害,其出現(xiàn)的時間和地區(qū)都比較集中危害程度很大。據(jù)統(tǒng)計,自1996年以來平均每兩年就發(fā)生了一次大的旱澇災(zāi)害,一般的旱澇災(zāi)害更是頻繁,因此造成的損失巨大。近10多年來,我國每年平均因自然災(zāi)害造成的經(jīng)濟損失達2000多億元。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)不僅每年對農(nóng)業(yè)部門造成重大損失,而且直接導致農(nóng)業(yè)勞動者減產(chǎn)減收并因災(zāi)致貧、返貧。因此,我國應(yīng)加強對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的補償和保險。加入WTO后,現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品價格補貼與出口補貼受到限制,但WTO允許建立社會化的保障制度來保護農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的合法利益,這意味著我國需要調(diào)整對農(nóng)業(yè)與農(nóng)業(yè)勞動者的保護與支持機制。發(fā)達國家的實踐表明,建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)政策性保險制度,無疑是一種非常合理而有效的舉措。那么,我國的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險情況如何呢?

2.我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險現(xiàn)狀。農(nóng)業(yè)不僅是比較利益最低的產(chǎn)業(yè),而且也是自然風險最大的產(chǎn)業(yè)。面對日益嚴重的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失,我國應(yīng)當盡快確立農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險制度。然而,我國的農(nóng)業(yè)災(zāi)害保險現(xiàn)實卻是嚴重滯后。盡管在20世紀80年代中期,中國人民保險公司開始嘗試農(nóng)業(yè)保險試點,但隨著市場經(jīng)濟改革的推進,整個保險業(yè)都走上一條商品化、市場化的不歸之路,農(nóng)業(yè)保險的嘗試因其風險、費率和賠付率畸高,保險公司與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者均不堪重負,到20世紀末,農(nóng)業(yè)保險不僅未能得到普及,而且持續(xù)萎縮。致使我國農(nóng)業(yè)保險極度缺失,農(nóng)業(yè)保險發(fā)展緩慢、規(guī)模狹小、范圍過窄,農(nóng)業(yè)風險分散機制極其脆弱,與發(fā)達國家差距大。1998年長江流域與東北地區(qū)的大水災(zāi),水災(zāi)造成的直接經(jīng)濟損失達1600多億元,而在水災(zāi)中遭受重大損失的全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者只獲得保險賠款1000萬元左右,只占當年全國特大水災(zāi)保險賠款總數(shù)的1/300。又如2006年,我國農(nóng)作物受損面積41091•3公頃,因災(zāi)直接損失達2528•1億元。而中央累計投入各類抗災(zāi)救災(zāi)資金111•98億元,社會各界捐款35•89億元,其他物資折價4•69億元,農(nóng)業(yè)保險賠款5•84億元(農(nóng)作物賠款只是其中一部分)。由此可見,農(nóng)民主要還是采取自救、依靠政府救濟(社會捐助)等方法來防范和分散農(nóng)業(yè)風險,農(nóng)業(yè)保險在當前新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮著非常有限的“穩(wěn)定器”與“助推器”作用。2008年年初,歷史罕見的巨大的低溫雨雪冰凍災(zāi)害事件的賠付事實更是證明,我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)的發(fā)展很不夠,大大落后于發(fā)達國家。據(jù)中國保監(jiān)會數(shù)據(jù),截至2月12日,保險業(yè)共接到報案85•1萬件,已付賠款10•4億元。但在已賠付的賠款構(gòu)成中,機動車輛險和企財險、建工險占80%以上,而受巨災(zāi)影響最大的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域投保率很低,賠款占比極低。對于純農(nóng)業(yè)的賠付額度不足1%,總額也就4千萬元,農(nóng)民住宅方面不到600萬元。由于農(nóng)業(yè)保險業(yè)的產(chǎn)品開發(fā)也存在不少空白,像湖南7300萬畝油菜絕收,卻沒有相關(guān)保險產(chǎn)品,受災(zāi)農(nóng)戶得不到一分錢的保險賠償。由于一些農(nóng)作物品種的保險尚未啟動,使農(nóng)業(yè)保險的報案率和最終賠款占總損失比例明顯偏低,這反映出目前很多農(nóng)業(yè)保險產(chǎn)品還沒有推出來,保險的覆蓋面還不能適應(yīng)群眾的要求。國外巨災(zāi)后,保險賠款可承擔30%以上的損失補償,發(fā)達國家甚至可達60%-70%。相比之下,我國的農(nóng)業(yè)保險明顯落后,與發(fā)達國家差距大。

二、合理定位我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險性質(zhì)

頻發(fā)的自然災(zāi)害給我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成了極大的影響,也導致了農(nóng)業(yè)保險的賠付率居高不下,進而制約了農(nóng)業(yè)保險市場的進一步發(fā)展。要使我國農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)有一個較大的發(fā)展,充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)保險在減輕農(nóng)業(yè)巨災(zāi)損失和保持農(nóng)村穩(wěn)定中的作用,首先必須對農(nóng)業(yè)保險性質(zhì)進行合理定位。根據(jù)農(nóng)業(yè)保險自身的特質(zhì)和屬性,也根據(jù)國內(nèi)外農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)驗和我國農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險的現(xiàn)狀,將農(nóng)業(yè)保險定位在政策性保險上,是我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的必然趨勢。

1.農(nóng)業(yè)保險的特質(zhì)和屬性決定了農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險為政策性保險。對于農(nóng)業(yè)保險的產(chǎn)品屬性,國內(nèi)有關(guān)理論研究文獻很多。劉京生(2003)認為,農(nóng)業(yè)保險具有商品和非商品的兩重性;陳璐(2004)提出,農(nóng)業(yè)保險屬于混合產(chǎn)品中的第三種類型,是具有利益外溢特征的產(chǎn)品;馮文麗(2004)認為,農(nóng)業(yè)保險具有正外部性,系統(tǒng)性風險、信息不對稱和正外部性是各國農(nóng)業(yè)保險市場失靈的一般原因;孫秀清(2005)則明確提出,農(nóng)業(yè)保險具有政策性,商業(yè)性經(jīng)營已陷入困境。Hazell(1992)把商業(yè)性保險公司持續(xù)發(fā)展的條件界定為:(A+I)/P<1,其中A為平均費用,I為平均賠款支出,P為平均保費收入。其含義是保費收入必須大于賠款支出和管理費用之和才能盈利,否則就會虧損。C•Uiggi(1994)認為,沒有一個國家能連續(xù)使農(nóng)業(yè)保險費收入足以彌補賠款支出的管理成本。實踐也證明,農(nóng)業(yè)保險的社會效益高而自身經(jīng)濟效益低,具有顯著的公益物品性質(zhì)或外部性特點,是一種公共產(chǎn)品。同時,農(nóng)業(yè)既是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)又是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。因此,在實際中,應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)自然風險的特性和農(nóng)業(yè)保險的公共產(chǎn)品屬性以及農(nóng)業(yè)的重要戰(zhàn)略地位,建立政府主導的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險的政策性保險機制。也就是說農(nóng)業(yè)保險應(yīng)由政府來主導其供給,政府要把農(nóng)業(yè)保險作為一項特殊的準公共物品,給予經(jīng)營性補貼和其它扶持,它以追求社會效益為宗旨,不以追求贏利為目的。

2.國外農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的成功經(jīng)驗表明,農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風險應(yīng)當實行政策性保險。農(nóng)業(yè)保險作為農(nóng)業(yè)風險補償?shù)囊环N機制,已成為許多發(fā)達國家政府進行農(nóng)業(yè)風險管理的一個重要工具。20世紀以來,以農(nóng)作物承保為代表的農(nóng)業(yè)保險,最早發(fā)生在西方市場經(jīng)濟國家,因為農(nóng)業(yè)在國家工業(yè)化的過程中,已經(jīng)大規(guī)模地走上了產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展道路,農(nóng)業(yè)自身經(jīng)營和發(fā)展方向及市場經(jīng)濟的運作,客觀地提出了對保險的需求,于是一些私人商業(yè)性保險公司開始試辦農(nóng)業(yè)保險,但幾乎都陷入了失敗的困境。自20世紀30年代以后,美國、加拿大、法國、日本等國開始了政策性農(nóng)業(yè)保險的實驗。政府對農(nóng)業(yè)保險實行低費率和高補貼的政策,由政府出面組織農(nóng)作物保險,逐步擴大投保面積,保險費率根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和農(nóng)民承受能力逐年增加,農(nóng)民負擔保費的一部分,不負擔任何保險的行政業(yè)務(wù)支出。政府通過政策性農(nóng)業(yè)保險制度的建立,有效地保障了農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展并沿用至今。

3.實踐證明,發(fā)展中國家實行農(nóng)業(yè)政策性保險尤為重要。發(fā)展中國家經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的教訓,也表明了政策性農(nóng)業(yè)保險制度的必要性和重要性。發(fā)展中國家農(nóng)民對自然環(huán)境的依存程度仍然很強,對自然災(zāi)害的預(yù)測和抵御能力依然較低。農(nóng)業(yè)風險過度導致農(nóng)業(yè)缺乏競爭力。農(nóng)業(yè)保險,尤其是農(nóng)業(yè)政策性保險將是農(nóng)民首選的目標之一,也將會被實踐證明是一種有效的制度安排。另一方面,在政策性保險制度下,由于農(nóng)民付出了一定的保險費,當農(nóng)業(yè)生產(chǎn)在遭受損失的情況下,被保險的農(nóng)民能作為一項權(quán)利而提出索賠,能夠進一步幫助農(nóng)民提高他們抗災(zāi)自救的防范能力與信心,也能鼓勵農(nóng)民在農(nóng)業(yè)上更多的投資和采用新技術(shù),從而穩(wěn)定他們的收入保證整個經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展。這種效果是政府直接救濟所不能達到的。2008年之初,我國南方多個省份遭受雪災(zāi),農(nóng)業(yè)損失嚴重而保險極度缺失,更顯露出建立政策性農(nóng)業(yè)保險的迫切性。

三、選擇適合國情的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險經(jīng)營模式

農(nóng)業(yè)保險作為一種準公共物品,其利益是外在的。從長期來看,農(nóng)業(yè)保險的真正受益者是廣大消費者,是全社會,而不僅僅是保險公司和被保險的農(nóng)民。因此,政府應(yīng)在政策性農(nóng)業(yè)保險中起主導作用。但是,政策性農(nóng)業(yè)保險采取何種經(jīng)營模式,政府以什么方式參與農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營與管理,則是值得探討的一個重大問題。目前,國內(nèi)的研究對我國農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式的選擇主要可以歸納為以下幾個方面:第一,“政府論”模式,即由政府出資設(shè)立政策性農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)。該模式的運行機制是:建立事業(yè)性質(zhì)的中國農(nóng)業(yè)保險專業(yè)公司經(jīng)營政策性農(nóng)業(yè)保險和再保險。通過國家農(nóng)業(yè)保險立法,建立農(nóng)業(yè)保險專項基金,并實行法定保險的經(jīng)營方針。第二,“農(nóng)業(yè)保險合作論”模式,即建立農(nóng)業(yè)保險合作社。該模式主張建立合作保險為主體的保險組織。以合作保險組織為主體,以農(nóng)業(yè)保險公司為主導,其他保險公司作為補充的多層次農(nóng)業(yè)保險組織體系,以調(diào)動各方面的積極性。第三,“商業(yè)論”模式,即以商業(yè)性保險為主、政策性保險為輔的多家辦保險的模式。所謂“商業(yè)性保險為主”是指保險公司選擇一定的農(nóng)業(yè)險種,按照商業(yè)性原則進行經(jīng)營。所謂“政策性保險為輔”是指除了商業(yè)性農(nóng)業(yè)保險外,允許少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的人保公司在地方政府支持下開辦政策性保險。第四,“區(qū)域論”模式,即我國農(nóng)業(yè)保險的發(fā)展應(yīng)實行“區(qū)域化”發(fā)展戰(zhàn)略。原有的全國“一刀切”的集中統(tǒng)一發(fā)展模式是困擾農(nóng)業(yè)保險發(fā)展的主要原因,因為“一刀切”的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展方式扭曲保險發(fā)展價格機制、弱化保險發(fā)展激勵機制,抑制農(nóng)業(yè)保險發(fā)展創(chuàng)新。經(jīng)濟發(fā)展的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)風險和災(zāi)害損失的區(qū)域性、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局的區(qū)域差異性決定了區(qū)域化的農(nóng)業(yè)保險發(fā)展模式。農(nóng)業(yè)保險是公共物品,具有很強的正向外部性,且風險發(fā)生率高、損失面廣、損失額大,傳統(tǒng)的由商業(yè)保險公司經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險的經(jīng)營體制,已經(jīng)不適應(yīng)當前農(nóng)村市場經(jīng)濟發(fā)展的需要,也很難滿足農(nóng)民多樣化的保險需求。因此,應(yīng)把農(nóng)險從商險中分離出來,成立以國家政策保險為主的政策性農(nóng)業(yè)保險公司。依據(jù)公共產(chǎn)品供給理論,國家對于公共產(chǎn)品的提供和生產(chǎn)完全可以分開,國家可以通過財政購買方式實現(xiàn)提供。因此,根據(jù)我國的國情和農(nóng)業(yè)的實際情況,應(yīng)當綜合國內(nèi)幾種主要模式的優(yōu)勢,建立一種“政府主導,商業(yè)性保險公司經(jīng)營”的運營模式,即對于政策性農(nóng)業(yè)保險,可以不由政府直接經(jīng)營,而是交由商業(yè)性保險經(jīng)營機構(gòu)來經(jīng)營,政府提供政策和財政、稅收等方面的支持。如可建立隸屬于財政部或者農(nóng)業(yè)部的“國家農(nóng)業(yè)保險管理公司”,按照主要農(nóng)業(yè)區(qū)域和氣象區(qū)域,設(shè)立垂直管理的分公司或支公司。公司不直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù),而是主要負責政策性農(nóng)業(yè)保險制度設(shè)計和改進,制定業(yè)務(wù)規(guī)則;設(shè)計具體險種;審查申請參加政策性農(nóng)業(yè)保險的公司資質(zhì);根據(jù)各商業(yè)性保險公司政策性農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)量向其提供財政補貼;向有關(guān)農(nóng)業(yè)保險機構(gòu)提供再保險等,經(jīng)費由財政撥款。