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論文關鍵詞：農業(yè)災害救助農業(yè)保險無保險援助計劃應急貸款

論文摘要：鑒于自然災害頻繁發(fā)生對農業(yè)生產造成的巨大損失，在研究其他國家和地區(qū)農業(yè)災害救助法律制度的基礎上，提出在我國構建此制度的構想

構建農業(yè)災害救助法律制度對于保護農民利益、提高農民收入、促進農業(yè)生產、鞏固農業(yè)在國民經濟中的基礎地位具有非常重要的現(xiàn)實意義，對于法學研究亦具有極其重要的理論意義。世界上很多國家和地區(qū)都有農業(yè)災害救助法律制度，但我國關于此制度在《農業(yè)法》中僅有幾條原則性的規(guī)定，缺乏可操作性，需要加以補充和完善。為此，筆者在研究其他國家和地區(qū)農業(yè)災害救助法律制度的基礎上，提出了在我國構建該制度的構想。

1構建農業(yè)災害救助法律制度的必要性

1．1自然災害頻繁發(fā)生2007年，《時代》雜志評出世界十大自然災害。其中，朝鮮洪水席卷了朝鮮南部，據世界糧食署估計，谷類產品減產量是45萬t；希臘森林大火導致近70人喪生，整整燒掉了近40．5萬h森林；據民政部報告，2037年中國氣候異常，降雨嚴重不均，極端天氣事件頻繁，多災并發(fā)，點多面廣，部分地區(qū)重復、連年受災，局部地區(qū)雨情、汛情、旱情災情超歷史記錄。2008年南方雪災和四川I省汶川縣發(fā)生的8．0級強烈地震又使我國遭受了巨大的人員傷亡和財產損失。單靠政府財政撥款和民間捐款等傳統(tǒng)救濟方式已無法滿足現(xiàn)實需要，而農業(yè)災害救助法律制度在抵御重大損失方面具有顯著的優(yōu)勢。因此，探索和制定適合我國國情的農業(yè)災害救助法律制度為現(xiàn)實所必需。

1．2農業(yè)是國民經濟的基礎農業(yè)是人類社會的衣食之源、生存之本，我國又是一個人口大國，只有擁有了充足的糧食才能在錯綜復雜的國際關系中謀求自身的繁榮和強大。另外，農業(yè)是工業(yè)特別是輕工業(yè)原料的主要來源，是國家建設資金積累和出口物資的重要來源，為第二、三產業(yè)的發(fā)展提供了廣闊的市場。我國經濟發(fā)展的歷史證明，農業(yè)發(fā)展速度快，整個國民經濟發(fā)展的速度就快；反之，農業(yè)生產出現(xiàn)倒退，就會給國民經濟的發(fā)展和人民生活帶來嚴重損害。由于自然災害對農業(yè)生產造成的破壞，國民經濟必然會受到不同程度的影響，尤其是以經營農業(yè)為生的農民的收入會大幅度減少，甚至絕收。如果不給予救助，會大大打擊其經營農業(yè)的積極性，影響農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1．3我國農業(yè)災害救助法律制度缺失世界上很多國家和地區(qū)對農業(yè)災害救助都有具體明確的法律規(guī)定，如美國、西班牙、臺灣地區(qū)等。目前，雖然我國大陸也有一些自然災害發(fā)生后對農民進行救助的政策，如國務院的5件自然災害類突發(fā)公共事件專項應急預案(國家自然災害救助應急預案，國家防汛抗旱應急預案，國家地震應急預案，國家突發(fā)地質災害應急預案，國家處置重、特大森林火災應急預案)，但對農業(yè)災害救助的規(guī)定少之又少，如“國家自然災害救助應急預案”中僅有2條涉及到自然災害發(fā)生后對農民的救助。

2008年汶川地震后，民政部會同財政部向四川地震災區(qū)應急下?lián)苤醒胱匀粸暮ι钛a助應急資金，就是根據國家應急預案作出的重大決策。但這只是對農民生活上的救助，對于災后恢復農業(yè)生產還遠遠不夠。另外，很多國家規(guī)定了農作物保險制度，我國雖然也有規(guī)定，但僅限于雹災和風災的保險，對洪澇、干旱災害，雪、沙塵暴等氣象災害，火山、地震災害，山體崩塌、滑坡、泥石流等地質災害，風暴潮、海嘯等海洋災害則沒有涉及。

2其他國家和地區(qū)的農業(yè)災害救助法律制度

2．1農業(yè)保險

2．1．1美國。美國農業(yè)部提供了數(shù)個經永久授權的計劃，幫助農民從自然災害中恢復經濟。其中，農業(yè)保險是美國農業(yè)災害救助的主要方式之一。美國農業(yè)保險具有以下顯著特點：一是美國農業(yè)保險歷史悠久，至今已有近70年的歷史。二是美國農業(yè)保險實行“雙軌制”的經營模式，即聯(lián)邦政府(由美國農業(yè)部的風險管理局負責)制定法規(guī)，提供政策支持；私營保險公司負責具體業(yè)務經營。三是美國農業(yè)保險實行自愿保險和利益誘導相結合。但(J994年農作物保險改革法》規(guī)定，不參加政府農作物保險的農民不能得到政府其他福利計劃，如農戶貸款計劃、農產品價格支持和保護計劃的支持等。四是美國農業(yè)保險覆蓋面廣和險種多，其已覆蓋100多個農作物品種。聯(lián)邦政府提供保險費補貼以及支持這些保險政策的再保險。1980年通過的《聯(lián)邦作物保險法》規(guī)定，美國農業(yè)部為所有保險物提供30％的保險費補貼，向提供作物保險銷售和服務的私人公司支付一定費用。另外，根據特別災害援助法，如果受到大范圍的嚴重自然災害，所有遭災的農場主都可以得到應急災害援助。

2．1．2西班牙。西班牙農業(yè)保險比較成熟，不僅險種齊全，而且管理機制完善，政府支持有力，保險公司發(fā)展健康，為農業(yè)創(chuàng)新體系發(fā)展起到重要的保障作用。西班牙農業(yè)保險具有明顯的特點：一是重視農業(yè)保險立法，以法律約束政府行為，保證農業(yè)保險的順利開展。二是政府大力支持。三是農業(yè)保險帶有準強制性的特征，對不參加保險的農戶，政府不給予救災方面的援助。四是農業(yè)保險組織形式多樣。目前，糧食作物(小麥、玉米等)、加工用農產品(棉花、甜菜、煙葉等)、園藝產品以及畜、禽和水產品等基本上都開設了險種。近年來，西班牙不斷拓展農業(yè)保險領域，又開展了森林火災保險、動物防疫保險和土地價格保險等。農民可以個人投保，也可以聯(lián)合起來集體投保，目前以集體投保為主。政府對農業(yè)保險采取補貼政策，主要體現(xiàn)在3個方面：一是在補貼標準上，對不同的投保主體實行不同的保費補助標準。如對全職農民的補貼標準比兼業(yè)農民高出5％14％；塒集體投保的農民補貼標準比個人投保高5％等。同時，對不同農作物的保費實行不同的補貼標準，稀有珍貴作物的補貼標準比一般農作物高20％。二是對不同的投保標準實行不同的保險費率。三是政府通過調整保費補貼和保險費率的標準來調整農業(yè)種植結構。

2．2無保險援助計劃(NAP)

2．2．1美國。NAP用于那些農作物保險項目未涉及的農作物，以便對那些種植暫時還無法獲得農業(yè)保險農作物的農戶提供幫助。其特點與以前的特大災害性援助計劃相似：①凡合格農戶種植的無保險農作物的年均產量低于當?shù)爻Ｄ戤a量的65％時就可獲得不足部分的補償。②如果整個地區(qū)年均產量低于常年的65％的話，那么就農戶個體來說該年均產量只有在低于常年的50％時才可獲得援助性補償。③補償多少是根據每家農戶的具體受災情況而定，補償金額也是按該作物市場價的60％計算。④農戶必須及時向美國農業(yè)部當?shù)剞k事處(USDA)~告種植面積和生產歷史。⑤當?shù)貐^(qū)性產量低于常年的65％時，農戶可根據經驗作出判斷，看自己的產量是否會低于50％，以便盡早向USDA提出申請等候評估。⑥受無保險援助計劃保護的農作物主要是一些經濟作物，包括蘑菇、芹菜、蘆筍、胡蘿b、萵筍、甘薯、花椰菜、甜櫻桃、草莓、西瓜、飼料草、薄荷、菠蘿、南瓜等。

2．2．2臺灣。農業(yè)的天然災害救助，是指農民因受臺風、豪雨、地震或寒流所造成的災害，臺灣地區(qū)給予紓困貸款及現(xiàn)金的救助。紓困貸款即應急救災貸款，現(xiàn)金救助即無保險援助計劃。1991年，臺灣地區(qū)專門制定了《農業(yè)天然災害救助辦法》，以輔助受天然災害的農民復耕、復建，并紓減其損失。《農業(yè)天然災害救助辦法》具體規(guī)定了災害發(fā)生之后農民申貸及現(xiàn)金救助的條件和程序。

2．3應急貸款計劃

2．3。1美國。應急貸款作為災害廣泛援助一攬子計劃的一部分，其在各種情況下為農場主提供貸款，而且降低了還款利率。為了得到貸款資助，發(fā)生損害的縣必須由農業(yè)部長或秘書指定為災區(qū)，與指定災區(qū)鄰近的縣也可得到貸款資助。

2．3．2臺灣。2005年2月24日臺灣當局對《農業(yè)天然災害救助辦法》進行了修正，其第l6條規(guī)定：“直轄市或縣(市)轄區(qū)內天然災害農業(yè)損失金額達下列標準者，由中央主管機關公告辦理低利貸款。第一級：新臺幣九千萬元以上；第二級：新臺幣五千萬元以上；第三級：新臺幣三千萬元以上；第四級：新臺幣七百萬元以上。天然災害農業(yè)損失金額未達前項標準者，經直轄市或縣(市)主管機關認為對農民產生嚴重影響者，須于天然災害發(fā)生后l4日內由直轄市或縣(市)主管機關備妥計算資料，報由中央主管機關核定辦理低利貸款。”

3我國農業(yè)災害救助法律制度的構建

3．1構建新的農業(yè)保險制度農業(yè)保險是現(xiàn)代各國分散農業(yè)生產經營中的各類風險、保障農業(yè)生產經營者收入水平的有效制度，也是國家彌補農業(yè)生產弱質性的重要干預手段，它源自基于農業(yè)保險產品的非商品性或準公共物品的特性所導致的市場機制在農業(yè)保險領域的失靈，而這又決定了農業(yè)保險在制度安排上的政策性。

我國《農業(yè)法》僅以一條(第46條)的內容規(guī)定了國家扶持農業(yè)保險的原則，這與我國作為一個發(fā)展中的農業(yè)大國，對農業(yè)政策性保險的需求不相適應_4J。鑒于此，筆者建議在《農業(yè)法》中專列“農業(yè)保險”一章，對相關制度進行基本的規(guī)范設計，主要包括：①鼓勵地方或農戶成立互助保險合作組織。②建立農業(yè)保險專項風險基金，通過減免營業(yè)稅、所得稅等優(yōu)惠辦法，扶持其發(fā)展。③加強對農業(yè)保險的立法，進一步明確保險過程中農民的合法權益，對侵害行為依法追究行政、民事和刑事責任，為農民的利益提供法律保障。超級秘書網

3．2制定現(xiàn)金援助制度現(xiàn)金援助是指農業(yè)受到自然災害破壞后，國家有關機關對農民受災情況進行核實并直接以支付現(xiàn)金的形式對其進行救濟的制度?，F(xiàn)金援助也是分散農業(yè)經營風險、保障農民收入水平的有效手段。我國《農業(yè)法》僅以一條(第47條)的內容規(guī)定了國家進行現(xiàn)金援助的原則，即：“各級人民政府應當采取措施，提高農業(yè)防御自然災害的能力，做好防災、抗災和救災工作，幫助災民恢復生產，組織生產自救，開展社會互助互濟；對沒有基本生活保障的災民給予救濟和扶持?！钡@只是一條原則性規(guī)定，可操作性不強，需要加以完善。

故筆者建議在以下幾個方面進行補充：①現(xiàn)金援助的條件，可從受援助的主體和受援助的對象2個方面進行界定。受援助的主體即受災的農民，受援助的對象即受災的農作物，也就是說不是所有受災的農民和農作物都可以得到現(xiàn)金援助，國家應根據具體情況規(guī)定現(xiàn)金援助的條件和范圍。②主管現(xiàn)金發(fā)放的機關應是農業(yè)行政部門，即國務院的農業(yè)部和地方各級政府的農業(yè)局。③現(xiàn)金發(fā)放的程序，先由農業(yè)行政部門對農民受災程度進行核定并在受災地區(qū)公告，通知農民向農業(yè)行政部門提出申請，最后由農業(yè)行政部門將現(xiàn)金發(fā)放給受災農民。

3．3構建應急貸款制度應急貸款是指自然災害發(fā)生后，國家規(guī)定相關的金融機構必須給予農民低息貸款的制度。應急貸款制度對于受災農民及時恢復生產和重建家園具有特別重要的意義。我國《農業(yè)法》對應急貸款制度未有規(guī)定，筆者建議修改《農業(yè)法》作出如下規(guī)定：①應急貸款的借方應是受災的農民，其他任何人無權享受此優(yōu)惠。②應急貸款的貸方應是農業(yè)銀行，其他銀行無權辦理此業(yè)務，因為農業(yè)銀行承擔著支持農村經濟、服務農業(yè)發(fā)展的職能。③貸款的數(shù)額和時間由雙方協(xié)商，但貸款利息必須低于其他所有的貸款利率，這是由應急貸款制度的目的決定的。