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本文作者：喬鋒作者單位：北京鐵路局工程管理所

0引言

隨著中國鐵路建設(shè)經(jīng)歷了從“常態(tài)”到“高潮”再到“低谷”的過程，時至今日又逐步重返“常態(tài)”，確保鐵路基本建設(shè)資金安全，并以經(jīng)濟(jì)手段來控制鐵路基本建設(shè)工程質(zhì)量是重中之重。通過對當(dāng)前鐵路基本建設(shè)資金籌集、使用過程監(jiān)管現(xiàn)狀的深入調(diào)研及存在問題的細(xì)致分析，以進(jìn)一步建立健全鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系和規(guī)范鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管，實現(xiàn)鐵路基本建設(shè)資金的安全使用。

1鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管現(xiàn)狀和存在的問題

鐵路基本建設(shè)資金是指來源于中央政府、鐵道部、地方政府等其他投資方投入的資本金和建設(shè)單位自身籌集的債務(wù)性資金。主要包括：中央財政預(yù)算內(nèi)專項資金、鐵路建設(shè)基金、其它投資方注入的資金、國內(nèi)銀行借款、鐵路建設(shè)債券、外資借款、其它經(jīng)批準(zhǔn)用于鐵路基本建設(shè)的資金等。鐵路局作為項目建設(shè)單位，是建設(shè)項目投資控制的責(zé)任主體，其主要負(fù)責(zé)人是建設(shè)資金安全管理的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)和財務(wù)負(fù)責(zé)人負(fù)直接責(zé)任，單位內(nèi)部有關(guān)職能部門各司其職，各負(fù)其責(zé)。

1.1鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管現(xiàn)狀

①項目(預(yù))可行性研究階段，項目建設(shè)單位科學(xué)確定建設(shè)規(guī)模和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化選擇技術(shù)方案并合理核定項目投資估算，作為項目建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、工程規(guī)模和總投資的控制基礎(chǔ)，重點研究項目資金籌措方案和項目的效益評價。②項目建設(shè)單位財務(wù)管理部門按批復(fù)的概（預(yù)）算編制年度資金預(yù)算，根據(jù)資金預(yù)算、合同和驗工計價所需資金分月向鐵道部申請建設(shè)資金。③鐵路建設(shè)資金原則上要求在鐵道資金結(jié)算中心開設(shè)賬戶，按建設(shè)項目實行分賬核算和管理；不具備在鐵道資金結(jié)算中心開設(shè)賬戶的，需向主管部門逐級報批。④項目建設(shè)單位按照工程價款結(jié)算辦法、合同約定、設(shè)計變更批復(fù)及時與各合同單位辦理工程結(jié)算，必須履行大額資金支付聯(lián)簽制度。⑤銷號建設(shè)項目，項目建設(shè)單位要確保尾工工程進(jìn)度，嚴(yán)格按規(guī)定用途使用建設(shè)資金。銷號后一年內(nèi)沒有完成全部工程的，上交項目剩余資金，按照項目結(jié)余資金管理。⑥項目建設(shè)單位應(yīng)加強(qiáng)對參建單位建設(shè)資金流向的監(jiān)督檢查。

1.2鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管存在的問題

隨著國家對鐵路建設(shè)投入的加大，鐵路運(yùn)能與國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不適應(yīng)性，將得到極大改善。但不容諱言，隨著鐵路建設(shè)規(guī)模的不斷增長，個別建設(shè)單位受利益驅(qū)動，加之內(nèi)控制度不嚴(yán)，管理不善等，鐵路建設(shè)資金管理仍存在違規(guī)問題，如何建立健全鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系，有效防范鐵路基本建設(shè)資金風(fēng)險，是當(dāng)前鐵路基本建設(shè)管理工作必需正視和解決的問題。

1.2.1投資渠道及運(yùn)行方面的問題和分析

①目前我國的鐵路基本建設(shè)實行的還是集中的計劃體制。由于鐵路是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，而且受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，鐵路部門獨家組織施工，投資渠道相對集中，資金市場形成和發(fā)展受到影響。近年來，隨著高鐵建設(shè)不斷發(fā)展，鐵路基本建設(shè)投資渠道不斷拓展，發(fā)展為國家、國家和地方政府等形式相結(jié)合的投資體制，現(xiàn)行鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系建設(shè)相對滯后，不適應(yīng)當(dāng)前鐵路基本建設(shè)發(fā)展的需要。②現(xiàn)行投資體制下，投資意識和投資行為與市場和效益脫節(jié)。近年來國家加大鐵路基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，尤其是高速鐵路建設(shè)的力度，各級地方政府往往從本位利益出發(fā)，在爭投資、爭項目上下功夫，忽視交叉項目銜接方面的可行性研究，有限的資金發(fā)揮不出其應(yīng)有的效益，造成不必要的損失和浪費(fèi)。

1.2.2資金籌集過程中的問題及分析

①項目概算編制不準(zhǔn)確。由于設(shè)計深度等因素，除主觀控制不嚴(yán)外，客觀上由于取費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)低，導(dǎo)致概算編制不準(zhǔn)確，資金規(guī)模留有缺口，形成“胡子”工程。②合資鐵路地方配套資金到位不及時。主要表現(xiàn)為：一是有的建設(shè)項目地方資金不能及時到位，二是個別項目存在虛報投資和進(jìn)度現(xiàn)象，滯留建設(shè)資金。

1.2.3建設(shè)資金撥付監(jiān)管中的問題及分析

項目建設(shè)單位撥付建設(shè)資金履行大額資金支付聯(lián)簽制度，但對建設(shè)資金流向缺乏動態(tài)管理和監(jiān)控措施，特別是對施工承包商建設(shè)資金使用過程監(jiān)管工作還停留在制度層面，資金安全在一定程度上受到威脅，如承包商挪用建設(shè)資金，影響工程進(jìn)度；承包商侵占建設(shè)資金，影響工程質(zhì)量；承包商不按規(guī)定結(jié)算民工工資，嚴(yán)重的會產(chǎn)生不良社會影響。

1.2.4制度建設(shè)、人員素質(zhì)方面的問題及分析

①缺乏有效的外部監(jiān)督機(jī)制。單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)責(zé)任部門對資金風(fēng)險重視程度不夠，資金管理職責(zé)弱化，責(zé)任不清，容易發(fā)生資金損失或無人負(fù)責(zé)的情況。②部分鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管人員素質(zhì)較低，導(dǎo)致資金監(jiān)管手段、方法、水平落后?；ㄘ攧?wù)管理人員配備素質(zhì)相對較低，不能適應(yīng)基本建設(shè)發(fā)展的需要，容易導(dǎo)致內(nèi)控制度不落實，多頭管理，工程價款結(jié)算不盡合規(guī)等問題。

2鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系的基本框架

2.1鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管范圍

鐵路各級主管部門和建設(shè)單位均負(fù)有監(jiān)管責(zé)任，需對項目的決策、資金籌措、建設(shè)實施、債務(wù)償還和資產(chǎn)保值增值等實行全過程負(fù)責(zé)。鐵路建設(shè)資金監(jiān)管工作一是項目建設(shè)單位自身的資金監(jiān)管，二是對施工承包商的建設(shè)資金監(jiān)管。

2.2建立健全鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系的基本途徑

為了提高鐵路建設(shè)資金的使用效益，一套科學(xué)有效的建設(shè)資金監(jiān)管體系應(yīng)遵循分級監(jiān)管、分級負(fù)責(zé)、?？顚Ｓ靡约靶б婧酮劻P的基本原則，從以下方面著手實現(xiàn)鐵路建設(shè)資金監(jiān)管。

2.2.1明確鐵路建設(shè)單位的監(jiān)管職責(zé)，加強(qiáng)建設(shè)單位內(nèi)部財務(wù)管理

鐵路是國家的重要基礎(chǔ)設(shè)施，必須堅持質(zhì)量業(yè)主責(zé)任制，明確鐵路各級主管部門和建設(shè)單位對鐵路基本建設(shè)資金的監(jiān)管職責(zé)，做到分工明確、各司其職、各負(fù)其責(zé)，對鐵路基本建設(shè)資金進(jìn)行全方位的監(jiān)控。同時，明確項目建設(shè)單位計劃財務(wù)部是辦理貨幣資金收支的唯一部門，不斷加強(qiáng)建設(shè)單位內(nèi)部財務(wù)管理，建立健全內(nèi)部會計控制制度，完善建設(shè)資金監(jiān)管臺賬和工作日志，建立防范資金風(fēng)險的防御機(jī)制和預(yù)警機(jī)制，從源頭筑好防范風(fēng)險的防線。

2.2.2全面落實建管分開模式，加強(qiáng)建設(shè)單位資金管理的監(jiān)督檢查

目前，鐵路建設(shè)管理實施的建管分開模式，理順了職能關(guān)系，項目建設(shè)和監(jiān)督管理的職能分離，建設(shè)與管理環(huán)節(jié)相互制約，搭建了高標(biāo)準(zhǔn)、高效率、高質(zhì)量推進(jìn)大規(guī)模鐵路建設(shè)的支撐平臺。建設(shè)資金監(jiān)管借助建管分開的管理模式，在概預(yù)算編制、項目招投標(biāo)、工程實施、竣工決算等各個階段，建立項目建設(shè)單位和監(jiān)督管理部門水中行舟的關(guān)系，為鐵路建設(shè)資金監(jiān)管提供了體制保障。

2.2.3加強(qiáng)對施工單位建設(shè)資金使用的延伸監(jiān)管

關(guān)于鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管的問題，我們認(rèn)為，建設(shè)單位支付給施工單位的資金，由于在使用權(quán)上已經(jīng)發(fā)生轉(zhuǎn)移，不宜由建設(shè)單位直接審查這部分資金的使用，但建設(shè)單位對資金主要關(guān)心的是其能否按合同約定在本工程項目中合理地使用，也就是建設(shè)單位需要監(jiān)督資金使用的過程，這與直接管理是有區(qū)別的，建設(shè)單位在這里行使的是監(jiān)督權(quán)。由于簽約各方的法律主體地位平等、權(quán)利義務(wù)對等，建設(shè)單位為了實現(xiàn)對施工單位建設(shè)資金監(jiān)管，總體思路是建設(shè)資金監(jiān)管不能干預(yù)施工承包商的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動，做到：一是從工程招投標(biāo)環(huán)節(jié)入手，將資金監(jiān)管納入施工合同條款，各方切實履行合同中規(guī)定的義務(wù)，這是順利實施建設(shè)資金監(jiān)管的前提；二是簽訂獨立的建設(shè)資金監(jiān)管協(xié)議，條款制訂應(yīng)盡可能詳盡、完整、全面，具有可操作性，在實施過程中，對施工單位資金使用的情況是進(jìn)行合規(guī)性審查而非審批。三是要建立建設(shè)單位、施工單位、監(jiān)管銀行的三方協(xié)調(diào)機(jī)制，通過定期召開協(xié)調(diào)會，協(xié)商解決在資金監(jiān)控過程存在的問題，保證資金監(jiān)管工作協(xié)調(diào)一致進(jìn)行。

2.2.4加強(qiáng)建設(shè)資金的動態(tài)監(jiān)控管理

對施工單位實行建設(shè)資金監(jiān)管實施過程中，由于政策法規(guī)和外部環(huán)境在不斷變化，并且涉及施工單位總公司資金調(diào)度和管理權(quán)限，內(nèi)外部因素可能會引起資金監(jiān)管矛盾，因此，要順利實行對施工單位建設(shè)資金流向監(jiān)管，建設(shè)單位應(yīng)在慎重選擇受托銀行、妥善解決法律問題的基礎(chǔ)上，分別施工標(biāo)段對施工單位建立資金監(jiān)管臺賬，充分利用網(wǎng)上銀行查詢功能，對撥付施工單位的資金進(jìn)行實時動態(tài)監(jiān)管和事前控制。

2.2.5引入獨立第三方審計監(jiān)督機(jī)制

目前，“建管分開”的模式將建設(shè)和管理相分離，雖有管理一方作為“第二方”介入，畢竟未脫離內(nèi)部監(jiān)督的范圍，建設(shè)資金監(jiān)管難以避免受各種“關(guān)系”的左右，常常大事化小、小事化了。引入獨立的第三方審計監(jiān)督機(jī)制，是破解“同體監(jiān)督”制度缺陷的一種成功探索。該機(jī)制對規(guī)范資金管理，減控審計風(fēng)險，預(yù)防腐敗滋生等方面有啟示和借鑒意義。這種長效機(jī)制的建立非朝夕之功，特別作為日常性介入的程度如何把握，需要相關(guān)部門在總結(jié)現(xiàn)有經(jīng)驗的基礎(chǔ)上深入地進(jìn)行探討和研究。

2.2.6建立激勵約束機(jī)制，加強(qiáng)監(jiān)管效果考核

鐵路建設(shè)單位在加強(qiáng)建設(shè)資金使用情況的監(jiān)督檢查和督促整改的同時，一方面要依法接受國家財政、審計等部門對建設(shè)資金管理和使用情況的監(jiān)督檢查，對查出的違反規(guī)定使用建設(shè)資金等行為，依法依規(guī)嚴(yán)格處理；另一方面，要結(jié)合鐵路建設(shè)項目的特點和管理需要，按照效益和安全原則制定切實可行的獎懲考核辦法，建立有效的激勵約束考核機(jī)制，做到管好和管不好兩個樣，提高資金使用效益。

總之，鐵路部門在建立健全現(xiàn)代企業(yè)制度的同時，要從實際出發(fā)，對鐵路基本建設(shè)資金現(xiàn)狀進(jìn)行深入細(xì)致的調(diào)研，認(rèn)真分析問題產(chǎn)生的根源，借鑒國內(nèi)外先進(jìn)的建設(shè)資金監(jiān)管經(jīng)驗，不斷健全完善鐵路基本建設(shè)資金監(jiān)管體系，實現(xiàn)鐵路基本建設(shè)資金有效監(jiān)管。