國債管理性質(zhì)改革

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關(guān)鍵字：經(jīng)濟(jì)規(guī)模收入政府億元國債財政支出發(fā)行

分析國債首先要明確的是國債在整個經(jīng)濟(jì)中，在財政中承擔(dān)著怎樣的角色，在確定了其角色之后，緊接著就可以由國債的性質(zhì)來確定其量的規(guī)定性，即國債的規(guī)模。在對國債的進(jìn)行了定性、定量地分析之后，那么緊接著就會產(chǎn)生一系列國債事物操作上的問題，即國債是如何發(fā)行的、該由誰來充當(dāng)國債的買者以及怎樣才能將這類債券推銷出去，到期應(yīng)該如何償還，而所有這些與國債運(yùn)行有關(guān)的活動又都屬于國債管理的范疇。

國債的性質(zhì)與地位

遵循著這一思路，我們首先來對國債在整個經(jīng)濟(jì)和財政中所處的地位作一分析。從財政=稅收+費(fèi)用+……+債務(wù)這一等式中可以看出，在收支的總體平衡中，是由支出來決定收入的。因為有了支出的需要，才有了對足以支撐這些支出的收入的要求，因而才產(chǎn)生了財政。收入是隨著支出的變動而變動的。在支出一定的情況下，各種收入之間則存在著此增彼減的關(guān)系。就如一個人可以有多種創(chuàng)收的方式，一個國家也有著不同的收入渠道，但收入的最終用途與這些收入形式之間并沒有任何直接的聯(lián)系。一個經(jīng)濟(jì)人在自身收入足以滿足支出的情況下，是不會去借債維生的（當(dāng)然，用貸款來投資除外，因為政府一般不存在這種行為）。從這里就可以看出債在財政收入中扮演著一種補(bǔ)充性的角色。為了加深對這一問題的說明，我們可以從政府在經(jīng)濟(jì)生活中應(yīng)發(fā)揮的作用以及各種財政收入的性質(zhì)來加以分析。首先，政府在整個經(jīng)濟(jì)生活中就相當(dāng)于一個可以自動調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的砝碼，當(dāng)經(jīng)濟(jì)的天平由于種種因素不能趨于平衡時，政府就利用自己特殊的地位，適時地往天平的兩側(cè)添加重量不同的砝碼，使之趨于平穩(wěn)。而在市場經(jīng)濟(jì)下，政府這一砝碼的作用恰恰就是滿足市場所不能提供的公共需要。如此種類繁多、項目龐雜而經(jīng)濟(jì)效益又非常隱性的公共物品決定了政府用來滿足這類支出的財政收入就必須具有穩(wěn)定可靠、數(shù)額龐大等特征。那么與國債相比，稅收恰好具有這一特性。稅收憑借其強(qiáng)制性、固定性與無償性這三大特性穩(wěn)居財政收入的第一位，相形之下，國債的特征則是自愿性、有償性和靈活性。自愿性是建立在群眾自愿承受的基礎(chǔ)上的。所以其收入的量不是很穩(wěn)定可靠。有償性是任何債務(wù)本身都具有的一大特征，借債就必須償還。靈活性則是指國債的確立是以財政收支之間的差額為依據(jù)的，既不具有發(fā)行時間的連續(xù)性，也不具有發(fā)行數(shù)額的固定性。所以從根本上說，國債只是赤字的伴生物。因此，只有當(dāng)稅收、利潤和費(fèi)用等既定的收入形式不能滿足政府的支出需要時，國債才能作為某種調(diào)節(jié)器在靈活性上使財政收支的公式得以平衡。由此可以得出國債的基本功能就是彌補(bǔ)財政赤字。

以上我們對國債應(yīng)充當(dāng)?shù)慕巧髁艘?guī)范性的分析。但是現(xiàn)實的經(jīng)濟(jì)生活并非如某個公式一樣簡單明了，各種影響經(jīng)濟(jì)的因素往往錯綜復(fù)雜并且交互發(fā)生作用，所以對于國債性質(zhì)的分析也就不能只停留在規(guī)范的理論分析中。國債在財政收入中的補(bǔ)充性地位是國債的本質(zhì)特征，但是在各個不同的經(jīng)濟(jì)時期國債所發(fā)揮的具體作用是不盡相同的。我國在建國初，稅收制度不統(tǒng)一、收入不足，而支出卻由于新舊交替、戰(zhàn)爭、通貨膨脹等原因?qū)以霾粶p，收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)不抵支出，因此曾經(jīng)發(fā)行過幾年國債。從1959-1978年我國度過了二十年既無內(nèi)債又無外債的國債空白時期，但并不是真正意義上的無債，而是以種種暗債的形式存在。這一時期，國債的作用不只是被大大弱化，而是國債徹底退出了作為一種財政收入形式的舞臺。1978年經(jīng)濟(jì)體制改革以來，我國的國債規(guī)模卻是逐年銳增，尤其是近幾年來，其增長態(tài)勢令人望而生畏。造成這一現(xiàn)實的原因，除了我們對國債的認(rèn)識不夠以外，與我國的經(jīng)濟(jì)體制改革也緊密相關(guān)。實際上，我國的改革就是以國債的連年增發(fā)為支撐的。從我國的發(fā)債史可以看出我們一直是在被動地利用國債，國債的性質(zhì)、作用不是被人為地縮小就是被無謂地夸大。直到今天，對國債的依賴性幾乎已不能自拔，所以我們的首要任務(wù)是要正確地理解國債在整個經(jīng)濟(jì)生活以及在財政收入中應(yīng)有的地位，這樣才能使對國債規(guī)模的合理確定與控制走上正確的軌道。

國債的規(guī)模

國債在財政收入中所承擔(dān)的角色就決定了國債應(yīng)有的規(guī)模。從理論上講，一國在每一特定時期的特定條件下，必然客觀地存在著某種適度債務(wù)規(guī)模的數(shù)量規(guī)定性，也就是說，在這一規(guī)模上，國債功能可以得到最充分的發(fā)揮，對經(jīng)濟(jì)生活的正面積極影響作用最大，相對而言負(fù)面的不利作用最小。在現(xiàn)實生活中，決定或影響適度債務(wù)規(guī)模的因素是多方面的，如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和金融深化程度，政府管理水平和市場健全程度，國債的結(jié)構(gòu)狀況、籌資成本與所籌資金的使用效益等等。這些因素都直接或間接影響著對國債總量的把握。

一、我國國債規(guī)模的實證分析

我國從1981年恢復(fù)發(fā)行國債到1996年底，累積發(fā)行國債近6646.02億元，到1996年底，國債余額達(dá)3803億元。年度人民幣國債發(fā)行額增長率相當(dāng)高，從1981年的40多億元增加到1996年的近2000億元.另外值得注意的是，我國國債規(guī)模的變化還呈現(xiàn)明顯的階段性、階梯式上升的特征。

表1不同時期國債發(fā)行情況單位：億元

年度年發(fā)行額年均發(fā)行平均利率發(fā)行總量1981-199043.83-93.4639.58.4%3951991-1993199.3-395.64303.114.5%909.31994-19961028.6-1847.71461.814.5%4387.5

從表1可以看出，改革開放以來，我國國債發(fā)行規(guī)模的變化經(jīng)歷了三個階段：第一階段是1981-1990年，年均發(fā)行額僅為39.5億元，占同期財政收入規(guī)模很小。第二階段是1991-1993年，從1991年期發(fā)行規(guī)模第一次躍上了200億元的臺階，年均發(fā)行額大體在303.1億元左右。前13年的發(fā)行總量為1304億元。應(yīng)該說，這一時期的國債總量問題并不突出。第三階段是1994-1996年，1994年國債的發(fā)行額首次突破了1000億元大關(guān)，實際發(fā)行額為1028.6億元，比上年的395.6億元劇增了260%.1995年發(fā)行規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，突破了1500億元，1996年更是達(dá)到了1847.7億元，又比上年增長了近30%.由于一年期以內(nèi)（不含一年期）的短期國債需要在當(dāng)年償還，而不計入當(dāng)年發(fā)行規(guī)模，因此，實際發(fā)行額還不止這個數(shù)。進(jìn)入90年代以來，國債的發(fā)行規(guī)模幾乎呈幾何級數(shù)增長，遠(yuǎn)高于同期財政收入年均增長速度和GDP的年增長速度。

我國國債發(fā)行規(guī)模進(jìn)入90年代以來迅猛增長的主要背景，在于自80年代初就確定了以“放權(quán)讓利”為主線的改革思路，致使“兩個比重”（財政收入占GDP的比重、中央財政收入占全部財政收入的比重）迅速下降。與此同時，國家財政的職能范圍又沒有得到及時調(diào)整，國家的財政支出特別是中央財政支出居高不下，財政赤字不斷增加，加之金融市場還不發(fā)達(dá)，國債的籌資成本長期偏高，國債的發(fā)行規(guī)模迅猛增長就在所難免。至于國債發(fā)行規(guī)模階梯式上升的具體原因，則在于彌補(bǔ)財政赤字的手段的根本轉(zhuǎn)變。1981-1987年以前這個期間，彌補(bǔ)財政赤字的手段除發(fā)行國債以外，主要是由財政向銀行透支。1987年國務(wù)院做出了財政部的向中央銀行透支的明確規(guī)定。因此，從1991年開始，為了彌補(bǔ)日益增加的財政赤字，國債的發(fā)行規(guī)模躍上了一個新臺階，首次接近200億元大關(guān)。1994年為了支持財政金融體制改革，理順財政銀行關(guān)系，我國正式確定了財政赤字不得向銀行透支或不得用銀行的借款來彌補(bǔ)的制度，至此，發(fā)行國債就成了彌補(bǔ)財政赤字和債務(wù)還本付息的唯一手段，從而導(dǎo)致了政府舉借國債的第二次飚升，年度國債發(fā)行額首次突破了千億元大關(guān)。