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一、問題的提出

會計管制是指政府通過法規(guī)或行政手段對會計行為及會計信息質(zhì)量的監(jiān)督與控制。作為會計管制客體的會計行為，既包括企業(yè)管理當(dāng)局的會計核算及信息披露行為，也包括注冊會計師的審計鑒證行為等。公司治理旨在解決因所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離而形成的委托一關(guān)系所產(chǎn)生的一系列難題。從本質(zhì)上看，公司治理的目標(biāo)并不僅僅限于保護(hù)股東的利益，還在于通過運(yùn)用一套科學(xué)而富有成效的機(jī)制來實(shí)現(xiàn)公司價值最大化并協(xié)調(diào)公司各利益相關(guān)者之間的關(guān)系。

近年來，在我國資本市場迅速發(fā)展的同時，出現(xiàn)了以“瓊民源”、“銀廣夏”等為代表的財務(wù)舞弊案件。在資本市場發(fā)展較為成熟的美國同樣發(fā)生了諸如安然、世通等一系列財務(wù)丑聞。這類財務(wù)丑聞不管是發(fā)生在哪個國家，都使本國資本市場遭受了災(zāi)難性打擊，給投資者造成巨大經(jīng)濟(jì)損失，并嚴(yán)重影響了經(jīng)濟(jì)秩序和市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

經(jīng)過理性反思和檢討，人們已經(jīng)發(fā)現(xiàn)，會計規(guī)則有缺陷、會計監(jiān)管乏力、公司治理失效是導(dǎo)致這類丑聞頻頻發(fā)生的重要原因。近幾年，我國學(xué)界圍繞會計管制和公司治理這兩個主題展開了較為廣泛的研究（如黃世忠等，2002；杜興強(qiáng)，2004；李維安，2003；綦好東，2005；雷光勇、劉慧龍，2006）。而近年來，我國財政部、證監(jiān)會等部門則加快了會計、審計標(biāo)準(zhǔn)體系建設(shè)和公司治理結(jié)構(gòu)完善的步伐，并取得了頗為顯著的成效。安然事件后，會計管制和公司治理也成為美國等西方國家學(xué)界及政界關(guān)注的焦點(diǎn)問題，并進(jìn)行了廣泛的理論研究和實(shí)務(wù)改進(jìn)。美國《薩班斯法案》的出臺、國際會計準(zhǔn)則在歐盟等更大范圍的被認(rèn)同等便是例證。毫不夸張地說，會計管制和公司治理已成為當(dāng)今理論研究和實(shí)務(wù)探討的世界性課題。從國內(nèi)外相關(guān)研究的現(xiàn)狀看，雖然人們已經(jīng)注意到會計規(guī)則制定、會計監(jiān)管方式和公司治理結(jié)改進(jìn)等對資本市場發(fā)展直接的和重要的影響，但當(dāng)前尚未有學(xué)者明確提出會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的命題，對于二者關(guān)系的研究也還缺乏有深度的理論闡釋。本文將以資本市場完善、會計管制與公司治理機(jī)制相對健全的美國為例，對其會計管制與公司治理協(xié)同演進(jìn)的歷史展開分析，在此基礎(chǔ)上探討我國會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的機(jī)制架構(gòu)。

二、會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的美國經(jīng)驗

19世紀(jì)后期，股份公司這一組織形式在美國得到巨大發(fā)展。例如，到1904年，股份有限公司占了美國工業(yè)產(chǎn)出的四分之三（布萊克福德，1998）。隨著企業(yè)資本規(guī)模的擴(kuò)大和資本市場的發(fā)展，企業(yè)的實(shí)際控制權(quán)越來越掌握在經(jīng)理人手中，公司管理權(quán)的分配逐漸形成了一種“強(qiáng)管理者、弱所有者”的結(jié)構(gòu)。這種背景下，產(chǎn)生了對國家會計管制和公司治理干預(yù)的需求。例如，美國議會工業(yè)委員會于1900年發(fā)表了初步報告，其中的一個結(jié)論是，應(yīng)建立獨(dú)立的公共會計師職業(yè)來阻止公司濫用諸如股票摻水和過度資本化。這個初步報告將該委員會的目標(biāo)闡釋為：防止公司或行業(yè)合并者通過隱藏重要的事實(shí)或公布帶有誤導(dǎo)性的報表來欺騙投資者和公眾（普雷維茨和莫里諾，1998）。而在1902年的最終報告中則更為具體地闡述了政府的監(jiān)管目標(biāo)：“要求大型公司，即所謂的托拉斯每年提供一份經(jīng)過適當(dāng)審計的報告，其中應(yīng)展示有關(guān)其資產(chǎn)和負(fù)債、利潤和損失的合理的細(xì)節(jié)內(nèi)容；這樣的報告以及進(jìn)行了宣誓的審計都是政府監(jiān)管的目標(biāo)”（普雷維茨和莫里諾，1998）。根據(jù)立法，1903年美國商業(yè)部設(shè)立了公司局，該局被授權(quán)匯編及公布信息，對公司進(jìn)行調(diào)查和監(jiān)督，推行“有效的公開”并對大量的公司實(shí)施調(diào)查。公司局曾請求聯(lián)邦通過立法授予其“直接審查公司賬目以保護(hù)公眾利益”的權(quán)力（普雷維茨和莫里諾，1998）。然而，由于當(dāng)時美國政府奉行的是自由放任主義理念，這些要求未能變?yōu)榉?。上市公司的信息、披露則主要是依靠證券交易所的自律性要求，而政府并未擔(dān)當(dāng)起應(yīng)有的政府監(jiān)管職責(zé)，對上市公司的會計信息披露沒有提出統(tǒng)一的強(qiáng)制性要求。企業(yè)管理當(dāng)局則往往以商業(yè)秘密不宜對外披露為由拒絕向外界披露企業(yè)的會計信息。這樣，投資者便很難了解企業(yè)真實(shí)的財務(wù)狀況和經(jīng)營情況。例如，1897～1905年威斯汀豪斯電器制造公司沒有向股東公布過任何一份年度財務(wù)報表，而且這一時期會計系統(tǒng)有一個普遍的特征是“秘密賬簿”的使用（普雷維茨和莫里諾，1998）。而直到1909年紐約交易所才要求上市公司提供并分發(fā)每個年度的盈利報告和資產(chǎn)負(fù)債表（齊斌，2000）。在美國，此時期的審計只是對資本家和公司董事的費(fèi)用支出提供證明，并不針對政府或股東（查特菲爾德，1977）。由于缺乏對公司管理者的有效監(jiān)督，使得董事會職能失效、公司治理弱化。1914年頒布的《聯(lián)邦貿(mào)易委員會法》是美國較早涉及會計信息報告要求的法案。該法案雖然其立法宗旨是反不正當(dāng)競爭，但其中對會計科目和會計信息的報告提出了法律要求。如該法案第十條規(guī)定：企業(yè)提供虛假的會計賬目及經(jīng)營報表，或不能按時提供年度報告，屬于非法行為，當(dāng)事人或企業(yè)將受到懲罰。紐約證券交易所也開始推動信息披露，當(dāng)然，這種推動還只是一種非政府性管制的自律行為，國家并沒有出臺強(qiáng)制性的會計信息披露法規(guī)。

應(yīng)聯(lián)邦貿(mào)易委員會（FTC）的要求，美國會計師協(xié)會于1917年制定了《統(tǒng)一會計》，并得到了聯(lián)邦儲備局的認(rèn)可。1918年將《統(tǒng)一會計》修改后以《編制資產(chǎn)負(fù)債表的公認(rèn)方法》為題予以公告，我們可以將這個公告看成是美國政府實(shí)施會計管制的最早文件。但由于這個文件只對資產(chǎn)負(fù)債表和損益表的格式作了規(guī)定，并未建立起系統(tǒng)的會計實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，仍無法解決當(dāng)時普遍存在的企業(yè)會計信息披露中隱瞞重要會計事項的現(xiàn)象。投資者、債權(quán)人和政府等會計信息使用者無法根據(jù)缺乏統(tǒng)一實(shí)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)而生成的會計信息做出正確的決策，也不可能依賴這樣的信息對企業(yè)實(shí)施有效的監(jiān)控，這便導(dǎo)致了眾多企業(yè)內(nèi)部控制和公司治理的失效，并最終成為1929年美國資本市場崩潰和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的一個重要原因。

1929年的經(jīng)濟(jì)危機(jī)使美國意識到國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的必要性，這也促使美國的會計管制和公司治理步入法制化軌道。韓鐵（2004）的研究表明，經(jīng)濟(jì)危機(jī)以后的證券交易立法及管制不僅僅是針對證券市場，而且影響到涉及股東、董事和管理層權(quán)益的公司內(nèi)部關(guān)系和結(jié)構(gòu)，即今天所說的公司治理問題。美國于1933年和1934年先后頒布了《證券法》和《證券交易法））?！蹲C券法》和《證券交易法》的一個主要目的是通過加強(qiáng)對信息披露的管制，促使上市公司向投資者提供的信息具有完整性和可靠性?！蹲C券法》曾被看作是美國的“證券真相法”。根據(jù)《證券交易法》成立的證券交易委員會（SEC），代表國家對證券市場進(jìn)行監(jiān)管，并被授予制定會計規(guī)則的權(quán)力。盡管SEC將會計規(guī)則的制定權(quán)又交給了民間機(jī)構(gòu)，但SEC在會計規(guī)則制定過程中一直實(shí)行強(qiáng)有力的監(jiān)督，并且在必要情況下可以制定或修正現(xiàn)有規(guī)則。會計規(guī)則制定是美國會計管制的重要組成部分，而會計規(guī)則一經(jīng)制定，檢查公司財務(wù)的可信度和公司是否完全遵守了那些被強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)則就成為SEC的首要任務(wù)。作為監(jiān)管者的SEC要求會計數(shù)據(jù)應(yīng)充分到能夠讓投資者和監(jiān)管者和監(jiān)管者約束管理者的越軌行為，推進(jìn)經(jīng)審計的財務(wù)報表，使之成為股東行使所有權(quán)的手段（普雷維茨和莫里諾，1998）。斯考森等（2005）認(rèn)為，SEC的權(quán)力和監(jiān)督領(lǐng)域涉及公司理的許多方面，但主要是通過要求公司遵循嚴(yán)厲的報告政策來保護(hù)投資者免受錯誤信息的危害，維護(hù)證券交易市場的信譽(yù)。可見，美國在經(jīng)濟(jì)危機(jī)后通過制定和實(shí)施《證券法》和《證券交易法》旨在加強(qiáng)會計管制和公司治理，并通過二者的協(xié)同改進(jìn)來維護(hù)證券市場的信譽(yù)，實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。

從20世紀(jì)40年代開始，SEC了《S－X條例》和《s－K條例》來分別規(guī)范財務(wù)報表格式與內(nèi)容及非財務(wù)信息的披露，制定了一些要求財務(wù)公開化和規(guī)范會計、審計實(shí)務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并給管理當(dāng)局以外的投資者以更大的監(jiān)督權(quán)來強(qiáng)化公司的外部治理。1940年的《投資公司法案》則對董事、執(zhí)行官的人選以及相關(guān)當(dāng)事人的行為作出限制，規(guī)定企業(yè)向投資者披露公司財務(wù)狀況和投資政策的信息，并要求以股權(quán)分散化來保護(hù)投資者的利益。對于會計職業(yè)界，SEC采取鼓勵行業(yè)自律的方法，即由會計師行業(yè)協(xié)會進(jìn)行行業(yè)自我管理，SEC則主要進(jìn)行監(jiān)管。在此模式下，會計職業(yè)界通過制定一系列的會計、審計標(biāo)準(zhǔn)來推進(jìn)公司治理的完善。自1938年羅賓斯事件以后，對內(nèi)部控制進(jìn)行檢查成為美國審計的出發(fā)點(diǎn)，并由此擴(kuò)大到企業(yè)全部經(jīng)營活動以及管理政策，從而診斷和建議委托公司解決經(jīng)營問題（查特菲爾德，1977）。隨后，美國注冊會計師協(xié)會《審計準(zhǔn)則公告第55號》，建議以“內(nèi)部控制結(jié)構(gòu)”取代“內(nèi)部控制”，并最終由COSO委員會《內(nèi)部控制－－整體框架》來規(guī)范內(nèi)部控制實(shí)務(wù)，促進(jìn)公司治理有效性的提高。美國證券交易委員會也通過敦促證券交易所的自律完善公司治理。1977年，紐約證券交易所提議由獨(dú)立董事組成公司審計委員會。該制度得到社會廣泛認(rèn)可后，紐約證券交易所便把獨(dú)立董事制度規(guī)定為上市公司標(biāo)準(zhǔn)，對董事會及經(jīng)理層進(jìn)行有效的監(jiān)督。在這一時期，社會公眾等利益相關(guān)者不僅廣泛參與會計準(zhǔn)則制定，且在公司治理中發(fā)揮了積極作用。20世紀(jì)80年代的“惡意收購”浪潮，使美國先后有29個州通過法律作出規(guī)定：董事會及公司經(jīng)理在做出經(jīng)營決策時必須考慮利益相關(guān)者的利益，并對其負(fù)責(zé)。該時期興起的股東行動主義、員工持股計劃以及在董事會中有利益相關(guān)者作代表等，體現(xiàn)了公司治理的要求。

20世紀(jì)后期，美國政府曾一度放松對證券市場的監(jiān)管。然而，2001年以安然、世通為代表的財務(wù)丑聞又促使美國加強(qiáng)會計管制與公司治理的改進(jìn)。這些財務(wù)丑聞暴露了美國會計管制的機(jī)制性缺陷和公司治理的失敗。會計管制的缺陷既包括會計準(zhǔn)則的“規(guī)則”導(dǎo)向式，也包括會計公司審計職能與咨詢職能的連體以及審計道德的缺失。公司治理的失敗表現(xiàn)為管理層的不道德以至腐化（包括會計欺詐和個人腐化）、內(nèi)部審計的功能性失效等。正是這些“缺陷”和“失敗”催生了2002年的美國《薩班斯法案》。認(rèn)真分析不難發(fā)現(xiàn)，該法案隱含著會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的思想，即企圖通過二者的協(xié)同改進(jìn)來遏止會計舞弊的發(fā)生，保護(hù)投資者的利益，恢復(fù)投資者對證券市場的信心。該法案要求SEC：開展關(guān)于采用原則導(dǎo)向的會計準(zhǔn)則的研究，以完善美國的會計準(zhǔn)則?！端_班斯法案》既是一部會計管制法案，也是一部強(qiáng)化公司治理管制的法案。該法案規(guī)定，建立公眾公司會計監(jiān)察委員會對公眾公司和審計行業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，承擔(dān)審計準(zhǔn)則的制定工作，并禁止審計師為客戶提供非審計服務(wù)。這意味著美國注冊會計師行業(yè)自律為主的時代的結(jié)束，而代之以高程度的國家管制。同時，該法案通過公司財務(wù)報告和內(nèi)部控制問責(zé)制的強(qiáng)化加大了公司管理層的會計責(zé)任和管理責(zé)任。例如法案規(guī)定，公司首席執(zhí)行官和董事對其公司財務(wù)報告的可靠性負(fù)責(zé)，要求管理當(dāng)局證實(shí)其公司內(nèi)部控制的有效性，并披露其內(nèi)部控制存在的缺陷。顯然，《薩班斯法案》在會計審計準(zhǔn)則規(guī)制、民間審計監(jiān)管、董事會職能加強(qiáng)及公司高管責(zé)任強(qiáng)化等方面所進(jìn)行的諸多改革，體現(xiàn)了通過加強(qiáng)會計管制和公司治理來提高公司治理效率、有效地保護(hù)投資者利益的宗旨。為了實(shí)施《薩班斯法案》，紐約證券交易所和納斯達(dá)克證券交易所于2003年初分別出臺了《公司治理規(guī)則建議》和《公司治理和上市標(biāo)準(zhǔn)》，旨在提高董事會的獨(dú)立性，加強(qiáng)提名、薪酬、審計委員會的作用，以強(qiáng)化公司治理（經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織，2004）。

從美國會計管制與公司治理演進(jìn)的歷史來看，會計管制和公司治理是伴隨著應(yīng)對不斷出現(xiàn)的“問題”而產(chǎn)生和發(fā)展的。會計管制以公司治理為導(dǎo)向，并與公司治理經(jīng)歷了一個協(xié)同改進(jìn)的過程。

三、我國會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的目標(biāo)

美國會計管制與公司治理的經(jīng)驗可以大致驗證二者協(xié)同改進(jìn)的規(guī)律。這種協(xié)同性改進(jìn)可以避免制度之間的沖突和摩擦，降低制度變遷的成本，提高制度實(shí)施的效果。我國資本市場的發(fā)展還不成熟，相關(guān)制度建設(shè)還不夠配套和完善，實(shí)現(xiàn)會計管制與公司治理的協(xié)同改進(jìn)更具必然性和迫切性。

近年來，我國會計管制和公司治理取得了長足進(jìn)步，與我國市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的會計規(guī)則框架已經(jīng)形成并正在發(fā)揮日益重要的作用，尤其是新會計準(zhǔn)則體系的和實(shí)施初步實(shí)現(xiàn)了我國會計準(zhǔn)則和國際會計準(zhǔn)則的趨同，上市公司治理準(zhǔn)則也已經(jīng)制定并實(shí)施。但總體而言，目前我國會計管制與公司治理不論是在制度的銜接上，還是在各自機(jī)制的完善程度上，仍存在一定的缺陷。例如，會計信息失真的問題仍沒有得到有效治理，規(guī)范、有效的公司治理結(jié)構(gòu)也還沒有建立起來，公司治理失敗的事件頻頻發(fā)生等。嚴(yán)重?fù)p害了廣大中小投資者和其他利益相關(guān)者的權(quán)益，也危及到證券市場的可持續(xù)發(fā)展。

基于我國的國情，我國會計規(guī)則及公司治理規(guī)章均采取了政府主導(dǎo)的模式。財政部負(fù)責(zé)制定會計準(zhǔn)則和會計制度。證監(jiān)會制定上市公司信息披露規(guī)則及上市公司治理準(zhǔn)則，中注協(xié)在財政部管理下，擬定民間審計準(zhǔn)則。此外，中國人民銀行等部門也在各自職權(quán)范圍內(nèi)制定了一系列加強(qiáng)特有行業(yè)公司治理的規(guī)章制度。盡管近年來財政部與證監(jiān)會等部門加強(qiáng)了部門間的溝通和協(xié)調(diào)，在很大程度上減少了過去一度存在的制度安排不同步甚至制度沖突等問題，但仍存在著各部門、各項制度之間協(xié)同性不夠的現(xiàn)象。例如，證監(jiān)會在《上市公司治理準(zhǔn)則》第52條規(guī)定，在董事會下設(shè)立審計委員會，而央行卻在其《股份制商業(yè)銀行公司治理指引》第64條規(guī)定，在監(jiān)事會下設(shè)立審計委員會。同時，我國資本市場多個監(jiān)管主體的協(xié)調(diào)一致性方面也存在某些不和諧的音符。一些國有大型企業(yè)及地方上市公司常常依賴地方政府的保護(hù)，逃避或抵制監(jiān)管，依靠其國有企業(yè)的“出身”背景對其會計舞弊等不當(dāng)行為尋找借口。此外，監(jiān)管者的再監(jiān)管缺位也導(dǎo)致了監(jiān)管效率的低下和低質(zhì)量。因此，從制度變遷的成本效益角度看，要想減少摩擦成本和實(shí)施成本，會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)勢在必行。

會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的目標(biāo)在于，建立一個目標(biāo)統(tǒng)一、權(quán)責(zé)清晰的會計管制和公司治理監(jiān)管體系，構(gòu)建一套內(nèi)在和諧一致的實(shí)施機(jī)制，整合現(xiàn)有會計規(guī)則和公司治理準(zhǔn)則，提升會計管制和公司治理的效率和效果，以保護(hù)投資者等利益相關(guān)者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)資本市場的健康、持續(xù)發(fā)展和社會資源的有效利用。

四、我國會計管制與公司治理協(xié)同改進(jìn)的機(jī)制框架

為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，應(yīng)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)則制定權(quán)安排和監(jiān)管責(zé)任3個方面進(jìn)行機(jī)制性改進(jìn)。

1、頂層機(jī)構(gòu)設(shè)置

科學(xué)、合理地設(shè)置機(jī)構(gòu)并明確其職責(zé)是實(shí)現(xiàn)會計管制和公司治理監(jiān)管目標(biāo)的基礎(chǔ)?？紤]到制度的繼承性和制度變遷的成本，不宜對我國會計管制和公司治理監(jiān)管的主體進(jìn)行根本性改革，但進(jìn)行調(diào)整與整合性改良還是十分必要的。我們認(rèn)為，可以設(shè)立由全國人大領(lǐng)導(dǎo)下的會計管制與公司治理監(jiān)管委員會，簡稱公司監(jiān)管委員會。為保證該機(jī)構(gòu)的代表性、獨(dú)立性和權(quán)威性，委員會的成員由人大財經(jīng)委、人大法制委等權(quán)威部門的代表以及來自學(xué)術(shù)界的人大代表組成，所需經(jīng)費(fèi)由國家預(yù)算撥付。全國人大除了直接領(lǐng)導(dǎo)該委員會外，還負(fù)責(zé)監(jiān)督財政部和證臨會等會計和公司治理監(jiān)督主體。全國人大作為國家立法機(jī)關(guān)、最高權(quán)力機(jī)構(gòu)以及行政、司法的監(jiān)督者，對于行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)在行政執(zhí)法與司法過程中的沖突與歧義，有權(quán)通過法律解釋等方式進(jìn)行協(xié)調(diào)。財政部、證監(jiān)會等作為履行政府監(jiān)管職責(zé)的部門承擔(dān)著宏觀會計監(jiān)督和公司治理監(jiān)管的職責(zé)，但由于缺乏再監(jiān)管主體，無法對其監(jiān)管工作進(jìn)行必要的指導(dǎo)、監(jiān)督和績效評價。而全國人大作為國家行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督者能夠擔(dān)當(dāng)起這一職責(zé)?！吨腥A人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》已于2007年1月1日開始實(shí)施，這就為人大進(jìn)行這類監(jiān)督提供了制度保證。

我們認(rèn)為，在全國人大設(shè)立的公司監(jiān)管委員會應(yīng)主要履行3項職能：（1）協(xié)調(diào)財政部、證監(jiān)會、審計署、國資委、央行、銀監(jiān)局、稅務(wù)等部門的監(jiān)管職責(zé)及監(jiān)管范圍；（2）負(fù)責(zé)整合有關(guān)會計、審計規(guī)則及公司治理規(guī)則，梳理和協(xié)調(diào)有關(guān)部門制定和出臺的會計規(guī)則、審計標(biāo)準(zhǔn)、公司治理準(zhǔn)則等規(guī)章及其配套政策和規(guī)定，對制度之間存在的缺陷進(jìn)行改進(jìn)，對存在的沖突進(jìn)行協(xié)凋；（3）在企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)（如民間審計、投資銀行等）、投資者等利益相關(guān)者與政府之間建立高效的溝通機(jī)制，可考慮在該委員會官方網(wǎng)站上建立“反饋及投訴中心”，聽取民間審計及上市公司對目前制度的評價和利益相關(guān)者對企業(yè)的投訴及加強(qiáng)公司治理的建議，協(xié)調(diào)有關(guān)部門解決社會反映較為集中的問題。為了節(jié)省成本，公司監(jiān)管委員會按照精簡、高效的原則設(shè)立，設(shè)5～7名具有會計、管理和法律背景的委員，其中2～3名為專職，其他為兼職，監(jiān)督委員會下設(shè)辦公室，辦公室設(shè)3～5人專職人員，負(fù)責(zé)日常事務(wù)。

2、規(guī)則制定權(quán)安排

公司監(jiān)管委員會雖然是會計管制和公司冶理監(jiān)管的頂層機(jī)構(gòu)，但只履行協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，并不直接制定規(guī)則，規(guī)則的制定權(quán)仍分屬于全國人大、國務(wù)院及相關(guān)部委。法律這一最高形式的規(guī)則仍有全國人大常委制定；法規(guī)條例作為第二層次的規(guī)則由國務(wù)院制定；而會計準(zhǔn)則、公司治理準(zhǔn)則等部門規(guī)章仍有國務(wù)院相關(guān)能部門制定。就會計管制和公司治理監(jiān)管的部門規(guī)章而言，應(yīng)對規(guī)則的制定權(quán)作進(jìn)一步明晰。這主要包括：財政部在會計、審計規(guī)則制定以及規(guī)范會計工作方面具有權(quán)威地位；證監(jiān)會作為上市公司的。－線監(jiān)管部門有權(quán)在“國家統(tǒng)一的會計制度”框架內(nèi)制定上市公司信息披露的內(nèi)容和格式規(guī)范，有權(quán)制定公司治理準(zhǔn)則及規(guī)范公司治理方面的規(guī)章；審計署有權(quán)制定對國有及國有控股企業(yè)實(shí)施審計監(jiān)督的具體辦法；國資委作為出資人代表在遵循國家統(tǒng)一會汁制度和公司治理準(zhǔn)則的前提下有權(quán)對國有及國有控股企業(yè)的會計工作和會計信息質(zhì)量、公司治理標(biāo)準(zhǔn)等提出具體要求；央行、銀監(jiān)局、保監(jiān)局等金融監(jiān)管部門可參照國際慣例，在不違背國家統(tǒng)一會計制度和公司治理準(zhǔn)則要求的前提下制定金融企業(yè)會計工作和公司治理規(guī)章。對于職責(zé)交叉和權(quán)責(zé)界限不清的規(guī)章的制定應(yīng)由公司監(jiān)管委員會進(jìn)行理清和明確。對于會計規(guī)則、公司治理準(zhǔn)則、《公司法》、《證券法》等法規(guī)的缺陷及它們之間存在的沖突公司監(jiān)管委員會應(yīng)予以協(xié)調(diào)，涉及法律層面的，應(yīng)向全國人大常委會提出解決方案。

3、監(jiān)管與再監(jiān)管責(zé)任

僅有好的機(jī)構(gòu)和好的規(guī)則，而沒有好的執(zhí)行和監(jiān)管機(jī)制仍不會取得好的制度績效。因此，明確監(jiān)管與再監(jiān)管責(zé)任十分重要。財政部、證監(jiān)會等會計管制和公司治理監(jiān)管部門必須履行其監(jiān)管職責(zé)。按照《會計法》的要求，財政部門對企業(yè)的會計工作實(shí)施全面監(jiān)管，并依據(jù)《注冊會計法》賦予的職責(zé)，在發(fā)揮注冊會計師協(xié)會自律作用的同時，對注冊會計師、會計師事務(wù)所和注冊會計師協(xié)會承擔(dān)監(jiān)管和指導(dǎo)責(zé)任。證監(jiān)會依據(jù)《證券法》對全國證券市場實(shí)行集中統(tǒng)一監(jiān)督管理，依法對上市公司，從事證券業(yè)務(wù)的證券交易所、會計師事務(wù)所、律師事務(wù)所等進(jìn)行監(jiān)督管理。對上市公司會計核算和信息披露的監(jiān)管、對上市公司治理規(guī)范的監(jiān)管是證監(jiān)會監(jiān)管的主要內(nèi)容。政府審計部門依據(jù)《審計法》對國有及國有控股企業(yè)的資產(chǎn)、負(fù)債、損益等會計監(jiān)管。人民銀行、銀監(jiān)會、保監(jiān)會、國資委等對所監(jiān)管企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)等實(shí)施會計監(jiān)管和治理結(jié)構(gòu)的監(jiān)管和指導(dǎo)。應(yīng)強(qiáng)化各監(jiān)管主體的行政責(zé)任和民事責(zé)任，既要保證監(jiān)管的效率又要降低監(jiān)管成本。各部門均應(yīng)在職責(zé)范圍內(nèi)履行監(jiān)管職責(zé)，不得缺位或越位行政。擬新成立的公司監(jiān)管委員會則對財政部、證監(jiān)會、審計署、國資委、央行、銀監(jiān)會等部門進(jìn)行協(xié)調(diào)和監(jiān)督，這事實(shí)上是一種再監(jiān)督。監(jiān)管

責(zé)任的劃分，既要減少不必要的重疊以降低監(jiān)管成本，又要避免出現(xiàn)監(jiān)管真空，更要杜絕監(jiān)管沖突。

關(guān)于我們所設(shè)計的會計監(jiān)督和公司治理的機(jī)制架構(gòu)如圖1所示：我們認(rèn)為，上述機(jī)制構(gòu)架是對我國現(xiàn)行會計管制和公司治理監(jiān)管的一種漸進(jìn)式改進(jìn)而并非根本性變革，不會導(dǎo)致現(xiàn)存監(jiān)管體系和部門分工的結(jié)構(gòu)性變化，因而也就不會招致來自相關(guān)部門反對的阻力，這有利于充分利用已有的監(jiān)管資源和經(jīng)驗，具有較強(qiáng)的可行性。

全國人大作為國家最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，設(shè)立公司監(jiān)管委員會來協(xié)調(diào)財政部與證監(jiān)會等部門關(guān)系的同時，直接對政府監(jiān)管部門進(jìn)行監(jiān)督和評價，以督促監(jiān)管部門提高監(jiān)管效率。同時，全國人大作為全國的立法機(jī)關(guān)，由其牽頭來解決現(xiàn)有法規(guī)中的沖突及歧義，可減少協(xié)同改進(jìn)中所遇到的阻力。公司監(jiān)管委員會整合現(xiàn)有會計規(guī)則、審計準(zhǔn)則、信息披露規(guī)則以及公司治理準(zhǔn)則等規(guī)章，能夠在節(jié)約交易費(fèi)用的同時，為提高上市公司的會計信息質(zhì)量和公司治理效率提供制度基礎(chǔ)。建立暢通的投資者及其他利益相關(guān)者、企業(yè)、民間審計等與政府之間的反饋渠道，構(gòu)筑有效的反饋機(jī)制，能夠使公司監(jiān)管委員會及時了解現(xiàn)有體制、機(jī)制中存在的問題以及迫切需要解決的問題，公司監(jiān)管委員會可以據(jù)此審時度勢地進(jìn)行體制優(yōu)化和機(jī)制改進(jìn)的協(xié)調(diào)，而調(diào)動投資者及其他利益相關(guān)者參與監(jiān)督的積極性有利于強(qiáng)化公司外部治理。