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關(guān)鍵字：行政管理支出政府職能轉(zhuǎn)變機(jī)構(gòu)改革效率優(yōu)化

摘要：近年來，隨著改革開放的力度不斷加大，政府職能的形式不斷轉(zhuǎn)變，行政隊伍的人數(shù)不斷增加，我國行政管理費用呈快速增長趨勢。行政支出的直線上升加重了財政的負(fù)擔(dān)，造成財政支出結(jié)構(gòu)不合理，提高財政風(fēng)險的幾率。此外，還引發(fā)了一系列問題如官員腐敗、濫用權(quán)利等的產(chǎn)生。本文從財政支出學(xué)角度出發(fā)，結(jié)合實際，論述我國行政支出的現(xiàn)狀、原因、解決方案，以期為相關(guān)領(lǐng)域問題的研究和正在進(jìn)行的政府機(jī)構(gòu)改革提供一定的理論依據(jù)。

近年來，我國各級政府的行政費用逐年增長。突出表現(xiàn)在：預(yù)算外支出不斷增加；“三亂”現(xiàn)象日趨嚴(yán)重；公務(wù)員的工資福利步步攀升。有關(guān)專家針對這些現(xiàn)象提出了自己的看法，一部分認(rèn)為：由于我國政府職能的轉(zhuǎn)變以及政府作為公共產(chǎn)品提供者職權(quán)范圍的不斷擴(kuò)大勢必導(dǎo)致行政費用的增加。同時，隨著我國社會政治經(jīng)濟(jì)文化的不斷發(fā)展，各種建設(shè)蒸蒸日上，由此相關(guān)的行政費用飛速增長也就不足為奇。而另一部分則對此持質(zhì)疑態(tài)度，他們認(rèn)為，行政費用增加的確是社會發(fā)展的必然結(jié)果，但是增長過快以及不均衡增長就屬于不正?，F(xiàn)象。目前，我國正在全面建設(shè)和諧社會，包括政治文明在內(nèi)的各種文明建設(shè)是重頭戲，因此，必須給過度增長的行政費用潑潑冷水，降降溫。只有這樣，才能保證政府效率的提高以及把腐敗扼殺在萌芽狀態(tài)。

學(xué)界的爭論不一，使得研究此課題具有十分重大的現(xiàn)實意義。筆者認(rèn)為，以上兩方面的觀點都有其合理之處，但我們應(yīng)該從一個更全面、更長遠(yuǎn)的角度看問題，即應(yīng)把是否增加行政費用同國家社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展聯(lián)系起來，同全社會日益增長的物質(zhì)文化需要聯(lián)系起來，同建設(shè)社會主義和諧社會聯(lián)系起來。把判斷行政費用高低與否的標(biāo)準(zhǔn)變成與人民利益密切相關(guān)的內(nèi)容，而不是官員的政績需要或是一些浮于表面的數(shù)據(jù)指標(biāo)。

一、行政管理支出現(xiàn)狀

我國行政改革已有20多年的歷史，20多年來圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和精簡機(jī)構(gòu)等進(jìn)行了廣泛的改革，卻仍然存在行政支出擴(kuò)張、預(yù)算軟約束化，行政支出存在“越位”和“缺位”等問題，由此帶來了財政預(yù)算赤字的增加和政府職能轉(zhuǎn)變的艱難。

到2003年，行政支出已在公共支出中占到19％。跟改革開放前相比，行政管理經(jīng)費（億元）本身的增長快：1950年為13.13，1970年為32.00，1978年為52.90，1985年為171.06，1995年為996.54，2003年達(dá)到4691.26。改革開放以來，竟增長了87倍，年均增長3.5倍。我國行政管理經(jīng)費占財政總支出比重，逐年上升：1978年僅為4.71％，1985年為8.53％，1995年為14.6％，2003年達(dá)到19.03％的高度。25年來每年平均提高0.57個百分點。這一水平在財政總支出的五大類型支出中比重排列在第三位，以2003年為例，經(jīng)濟(jì)建設(shè)費占30.05％，社會文教費占26.24％，行政管理費占19.0%，國防費占7.74％，其他經(jīng)費占16.91％。從這些數(shù)字可以清晰地看到，控制行政費用已經(jīng)到了刻不容緩的地步。同時，考慮我國現(xiàn)階段的情況，必須控制行政費用的增長，把更多的財政支出傾向于科研教育經(jīng)費和農(nóng)業(yè)投入。筆者認(rèn)為，只有這樣，財政結(jié)構(gòu)才會日趨科學(xué)化、合理化、制度化；國家的各項事業(yè)才能得到進(jìn)一步發(fā)展；財政風(fēng)險指數(shù)才能降到最低限度。

而跟世界上其他發(fā)達(dá)國家或同階段發(fā)展中國家相比，這也是一個非常驚人的數(shù)字。各國一般公務(wù)支出占中央財政支出的比重，數(shù)據(jù)采取從低到高排序如下：日本（1993年）為2.38％，英國（1999年）為4.19％，韓國（1997年）為5.06％，印度（2000年）為6.3％，法國（1997年）為6.5％，加拿大（2000年）為7.1％，俄羅斯（2000年）為7.6％，美國（2000年）為9.9％，巴西（1998年）為14.16％。以美國為例，其國內(nèi)是三級政府——聯(lián)邦政府，州政府、市政府。政府職能可以說比我國完善，管理的社會事務(wù)也非常多：大到立法選舉，小到居民違反交通規(guī)則，“事無巨細(xì)，皆轄之?！笨擅绹男姓M用并非同其軍事支出一般高漲。2000年，美國行政支出占其財政支出9.9%，而我國竟然高達(dá)17.4%，幾乎是美國兩倍！

之所以出現(xiàn)這種情況，筆者認(rèn)為：一方面是美國的行政效率較高；另一方面，美國各級政府樹立了廉潔行政的良好風(fēng)尚。反觀我國，雖然政府機(jī)構(gòu)改革早已啟動，精簡了部分機(jī)構(gòu)和人員，但仍然存在官員冗雜，人浮于事的現(xiàn)象。這不僅導(dǎo)致政府行政效率相對較低，而且加重了財政的負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，官民比例的不斷增加，也是我國行政費用不斷攀升的一個重要因素。正如中央黨校研究室副主任周天勇2003年接受媒體采訪時指出，中國實際由國家財政供養(yǎng)的公務(wù)員和準(zhǔn)公務(wù)員性質(zhì)的人員超過7000萬人，官民實際比例高達(dá)1：18，真是前無古人，后有來者。中國歷史上最高的官民之比也僅為1﹕981，已經(jīng)形成一種“民少官多，十羊九牧”的現(xiàn)象。而同期美國的政府公務(wù)員人數(shù)為310萬，官民比例僅為1對94。

二、現(xiàn)狀原因分析

當(dāng)前的問題在于，行政體制改革嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)改革，政府機(jī)器龐大，機(jī)構(gòu)臃腫重疊，財政養(yǎng)人過多，行政管理費呈現(xiàn)出加速膨脹的態(tài)勢，大大加重了財政負(fù)擔(dān)。從中央財政看，尤其是從地方財政看，收支矛盾比較突出，其他一些重點建設(shè)支出、社會公益性的重要支出缺乏必要的財力保障，這與財政養(yǎng)人過多、行政費用膨脹具有直接的關(guān)系。

首先，經(jīng)濟(jì)的增長使財政收入增加，財政支出相應(yīng)增加，于是行政管理支出就產(chǎn)生了擴(kuò)張的可能；同時隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會對行政管理提出越來越高的要求，這又導(dǎo)致行政管理支出的增長，二者相互促進(jìn)。眾所周知，行政機(jī)構(gòu)是政府的組成部分，而政府作為公共商品的提供者，必須盡力滿足人民日益增長的公共需要?，F(xiàn)階段，我國經(jīng)濟(jì)增長速度和質(zhì)量不斷提高，因此在公共支出中占據(jù)重要地位的行政管理支出也不可避免地攀升。這一點無可厚非，要想高產(chǎn)出，還真得高投入。當(dāng)然，高投入的方向要對，渠道要正。

其次，政府機(jī)構(gòu)的膨脹、編制的擴(kuò)張、人員配置增加、工資及辦公設(shè)施的標(biāo)準(zhǔn)提高，都勢必造成行政管理支出“水漲船高”。而且，由于機(jī)構(gòu)和人員數(shù)量增加所導(dǎo)致的行政管理支出的增長具有“剛性”，因此在實際中難以壓縮。2000年以來，我國政府實行工資改革，逐步增加了公務(wù)員的工資和福利待遇，提倡“高薪養(yǎng)廉”；并且，各級政府用于提供公共商品和社會福利的成本進(jìn)一步提高；再者，由于近年來人口流動頻繁，使得各級政府管理當(dāng)?shù)厣鐣聞?wù)、維護(hù)社會秩序、治理社會環(huán)境時的行政支出增多。以上三方面都勢必直接導(dǎo)致行政管理支出的攀升。對此，筆者認(rèn)為歷史經(jīng)驗可以作為“前車之鑒”，正所謂，以史為鑒，可以知興衰。北宋王朝成立時，宋太祖趙匡胤為了加強(qiáng)中央集權(quán)，同時防止統(tǒng)軍大將擁兵自重，功高欺主，于是選派大量文官到地方各州府擔(dān)任最高行政長官——知州。同時為了收歸財權(quán)和司法權(quán)，又向各地增派了轉(zhuǎn)運(yùn)使和通判。一時間，北宋官員數(shù)量激增，給當(dāng)時的財政造成了極大的負(fù)擔(dān)，而且進(jìn)一步導(dǎo)致地方實力空虛，“金玉其外，敗絮其中”，最后落得國破家亡的下場。

再次，行政管理支出中的項目涵蓋范圍不明確。公款旅游、公款吃喝、超標(biāo)購房、超標(biāo)購車等行為在很大程度上助長了講排場、鋪張浪費、公款消費的不良風(fēng)氣，導(dǎo)致了行政管理支出的增長。如在去年“兩會”期間，人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青教授就曾發(fā)表“公車改革”提案，目的就是為了降低行政成本，節(jié)約行政支出。長期以來，我國傳統(tǒng)的政府運(yùn)作模式，只考慮社會效益，而忽略了項目的實際成本。政府中一些官員為了顯示自己的業(yè)績，不惜耗費大量的人力、物力、財力，建造所謂的“標(biāo)志工程”、“形象工程”，其中一部分不具任何經(jīng)濟(jì)價值和社會價值，造成了財政資金的巨額浪費。

最后，政府的行政支出預(yù)算編制仍沒有完全擺脫“基數(shù)＋增長”的傳統(tǒng)做法?！盎鶖?shù)＋增長”方法使以前年度的不合理因素延續(xù)下來，容易形成支出上的“越位”和“缺位”、浪費與緊缺并存，會加劇各部門的苦樂不均。因此打破基數(shù)法，實行部門預(yù)算和零基預(yù)算，已成為行政預(yù)算管理改革的重點。目前我行政支出預(yù)算編制是以定員、定額、定標(biāo)準(zhǔn)為起點的零基預(yù)算編制，但在實行過程中有些地方并沒有實行真正意義上的零基預(yù)算。

當(dāng)然，行政經(jīng)費的增長與一個國家的歷史淵源，文化背景，傳統(tǒng)觀念都有很大的關(guān)系。中國歷來就是一個政治氣氛很濃厚的國家，權(quán)力相對集中，“官本位”的意識也是深深的扎根于大部分炎黃子孫的心中，而這些都是行政費用激增的因素。由此可見，我國行政費用的過快增長，除了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，政治體制，法律制度，人事安排等因素外，思想觀念以及文化傳統(tǒng)的作用也不可忽視。從某種意義上來說，甚至要超過之前那些因素的效果。

三、控制我國行政費用膨脹的有效途徑

針對現(xiàn)階段我國行政費用不斷膨脹的事實，我們必須采取得力措施。依據(jù)財政學(xué)原理，行政支出的管理方式主要有：第一，全額經(jīng)費包干，結(jié)余留用；第二，部分經(jīng)費包干，結(jié)余留用；第三，總額控制，結(jié)余上繳。正如國家在通貨膨脹時期要實行緊縮的財政政策一樣，在今后經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌中，為了提高政府行政效率，增強(qiáng)財政的調(diào)控能力，必須從多方面采取過硬措施，從嚴(yán)控制行政人員和行政經(jīng)費。

（一）在財政內(nèi)部全面實行“下管一級”的管理辦法。上級財政對下級財政的行政經(jīng)費總量限額、行政人員編制及人均行政支出綜合定額提出控制指標(biāo)，進(jìn)行動態(tài)考核，輔之以一定的獎罰措施。

（二）推進(jìn)行政改革，精簡機(jī)構(gòu)，這是減少財政供養(yǎng)人員和壓縮行政經(jīng)費的治本之策。筆者認(rèn)為,精簡機(jī)構(gòu)是降低行政管理支出、減輕財政負(fù)擔(dān)的一種最徹底和最有效的辦法。一方面要確保正常的行政經(jīng)費提供，按照“精簡、效能、廉潔、高效”的原則，保證必要的經(jīng)費支出；另一方面，又要嚴(yán)格控制經(jīng)費的支出規(guī)模，控制不合理開支，提高經(jīng)費使用效率。

（三）建立有效的政府公務(wù)員系列的競爭機(jī)制。這不僅包括公務(wù)員的公開考試錄用制度，而且要逐步推行機(jī)關(guān)干部的辭退制度，改變行政機(jī)關(guān)人員只進(jìn)不出的現(xiàn)象，改變目前機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下的現(xiàn)狀，努力減少財政供養(yǎng)人口，節(jié)約財政支出，減輕社會負(fù)擔(dān)。

（四）有效配置政府資源,提高政府行政管理的效率。政府應(yīng)隨著時代的發(fā)展,社會的進(jìn)步,重新認(rèn)定公共產(chǎn)品提供的范圍。對于純粹的公共產(chǎn)品,理應(yīng)由政府財政支出;對混合產(chǎn)品,如:教育、衛(wèi)生、科技等,可以采用市場提供和公共提供相結(jié)合的方式(即部分公共提供的方式)。其中,公共提供的份額應(yīng)該建立在成本—效益分析的基礎(chǔ)上,從而既能較好地避免市場提供可能造成的消費不足的效率損失,又能有效地防止公共提供可能造成的消費過度的效率損失。

（五）完善預(yù)算管理制度,加強(qiáng)對財政收支的監(jiān)管。1.制定細(xì)致的預(yù)算管理辦法,明確各級領(lǐng)導(dǎo)的審批權(quán)限和范圍,并承擔(dān)控制預(yù)算的經(jīng)濟(jì)責(zé)任；2.建立增收節(jié)支的激勵和約束機(jī)制；3.建立事中、事后監(jiān)督制度；4.建立一整套政府采購管理制度,實行陽光采購。

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