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本文作者：張向達(dá)1程雷2作者單位：1東北財經(jīng)大學(xué)2東北財經(jīng)大學(xué)

公民權(quán)利與福利國家建設(shè)

現(xiàn)代民主制度的政治安排和發(fā)展，使得社會成員獲得了真正意義上的公民身份，公民意味著政治共同體的主體，公民的訴求就是他們對于政府的權(quán)利，以及他們對政治議題和政府行動的控制和參與。就社會保障問題而言，它并非一開始就被納入了國家的責(zé)任領(lǐng)域，甚至長期被視作最多不過是國家的一種消極責(zé)任，其倫理基礎(chǔ)也并非一開始就是公民的權(quán)利，而是一如前述的父愛主義。然而，隨著20世紀(jì)以來政治議程的發(fā)展，公民政治行動的主動性、積極性的剛性增長，享有社會保障越來越作為一種公民的權(quán)利被提上政治議程，提供社會保障也越來越成為政府必須履行的政治責(zé)任。隨著時代的進(jìn)步和制度安排的演進(jìn)，公民權(quán)利理念日益發(fā)展，逐漸從政治、經(jīng)濟領(lǐng)域擴展到社會領(lǐng)域，各種社會領(lǐng)域的福利主張和訴求也被納入公民權(quán)利的范疇。在積極權(quán)利觀念主導(dǎo)下，人們普遍認(rèn)為政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起保護(hù)公民免受工業(yè)社會生活造成不幸的責(zé)任，通過積極的政策來滿足人們的經(jīng)濟、社會需要。由于大蕭條的經(jīng)濟因素影響、蘇俄社會主義實踐的潛在競爭以及對兩次世界大戰(zhàn)的反思，西方的思想家和政治家普遍意識到，由政府出面承擔(dān)起對弱勢群體和失業(yè)人員的救濟保護(hù)是一種必不可少的國家責(zé)任。按照伯林的看法，17世紀(jì)到19世紀(jì)確立的公民權(quán)利和政治權(quán)利框架，強調(diào)的是個體不受干擾和不受國家強制追求自己的自由權(quán)利，而19世紀(jì)之后則主張國家應(yīng)該采取積極的行動，來創(chuàng)設(shè)或確保個人過上有尊嚴(yán)的、獨立的生活所必需的那些實質(zhì)性的應(yīng)享權(quán)利(entitlements，如收入、醫(yī)療保健、教育等)，從而使他們的自由具有實質(zhì)性的意義。［11］(P179)馬歇爾認(rèn)為，公民權(quán)利不能被視為僅僅是一種法律地位的要求，而是對政治和社會的承認(rèn)、對經(jīng)濟再分配的要求。［12］(P2)18世紀(jì)的公民權(quán)利以及此后19世紀(jì)發(fā)展起來的政治權(quán)利實際上僅僅是一種原則上的平等，它們都沒有成為實質(zhì)上的平等。資本主義和階級分化導(dǎo)致了嚴(yán)重的經(jīng)濟不平等，而公民資格可以來緩和資本主義發(fā)展導(dǎo)致的不平等，“只要公民身份的平等得到認(rèn)可，社會階級體系的不平等也許就是可以接受的”［13］(P10)。在馬歇爾的公民權(quán)利概念體系中，社會權(quán)利優(yōu)先于公民權(quán)利和政治權(quán)利，社會權(quán)利是公民權(quán)利和政治權(quán)利得以實現(xiàn)的前提和基礎(chǔ)。從社會學(xué)的角度來看，給予國家內(nèi)所有成員以完全平等的地位，維持公民的尊嚴(yán)和最低生活保障是實現(xiàn)個人自我發(fā)展的前提。公民權(quán)利是來保護(hù)工人階層不受意外事故、疾病和失業(yè)的影響以保障“少量的”民主生活的一種制度安排。通過這種制度安排，國家可以保障公民享有公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，從而成為完整的社會成員，平等地享有生活。二戰(zhàn)期間，美國總統(tǒng)羅斯福在向國會提交的咨文中宣稱，期待一個建立在四項人類基本自由之上的世界，其中“免于匱乏的自由”是公民權(quán)利從消極走向積極、從政治領(lǐng)域擴展到社會領(lǐng)域的集中表現(xiàn)。作為新政的重要組成部分，美國《社會保障法》提出了“社會安全”的觀念，即本國公民自身要有生活的安全感，每個人的生存權(quán)益會受到保障和基本維護(hù)。如果說作為社會保障濫觴的德國，其制度安排的目的和初衷，在于國家出于父愛主義責(zé)任倫理，通過保障救濟保護(hù)市場經(jīng)濟中的弱者，使之重新獲得參與社會競爭的機會，那么，20世紀(jì)的西方工業(yè)化國家紛紛主動建立和發(fā)展福利國家制度，則完全是由公民權(quán)利及相應(yīng)的政治行動促成的。二戰(zhàn)期間，英國經(jīng)濟學(xué)家貝弗里奇受英國戰(zhàn)時內(nèi)閣的委托，負(fù)責(zé)起草有關(guān)戰(zhàn)后福利制度重建的基本框架的報告。1942年11月，貝弗里奇向政府提交了《社會保險和相關(guān)服務(wù)報告書》，即《貝弗里奇報告》，從而奠定了二十世紀(jì)福利國家制度的政策基礎(chǔ)。該報告確立了戰(zhàn)后英國福利體系重建的基本框架，標(biāo)志著福利國家的思想開始由理論轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實。貝弗里奇報告中確立了戰(zhàn)后英國社會保障計劃的基本結(jié)構(gòu)。按照報告的設(shè)計，英國的社會保障計劃涵蓋了養(yǎng)老、疾病、殘疾、死亡、工傷、失業(yè)和家庭補貼等7大保險項目，主要包括3項社會保障政策:社會保險、社會救濟和自愿保險。社會保險旨在滿足居民的基本生活需要;自愿保險用以滿足收入較高的居民的較高的需要，社會救濟是對特殊情況的國民的補助，主要針對窮人。在貝弗里奇報告發(fā)表之后，“福利國家”一詞不脛而走，很快成為戰(zhàn)后英國以艾德禮首相為主的工黨政府的施政方針。在實踐上，英國最早于1947年宣布其建成了“從搖籃到墳?zāi)埂钡娜窀＠贫?。此后，北歐斯堪的納維亞諸國也大力推進(jìn)一系列社會福利措施，成為福利國家建設(shè)樣板。縱觀這些福利國家建設(shè)及其發(fā)展歷程，它們的價值基礎(chǔ)無一例外地體現(xiàn)著公民權(quán)利觀念，即國家是個人和家庭最后的避難所，它出面保障個人和家庭擁有最低收入，以保障他們不會因一時的困難陷于永劫不復(fù)的災(zāi)難深淵。這不是國家對公民的施舍或憐憫，而是公民基于自身權(quán)利對國家的正當(dāng)要求，也是國家應(yīng)該履行的當(dāng)然責(zé)任。

社會正義與福利制度改革

二戰(zhàn)以后，西方工業(yè)化國家在短時期內(nèi)實現(xiàn)了“從搖籃到墳?zāi)埂钡囊幌盗懈＠胧?。然而，由于過度追求公民福利，從而背負(fù)了巨大而沉重的社會保障包袱，西方國家越來越感到力不從心。社會保障的福利性支出居高不下，國民過多依賴社會保障和救濟的剛性支出，其后果是福利支出迫使政府?dāng)U大財政開支，造成赤字經(jīng)濟。各國政府通過發(fā)行貨幣供應(yīng)彌補財政赤字，貨幣的過度發(fā)行又進(jìn)一步拉動物價上升，造成新的通貨膨脹，失業(yè)狀況日益嚴(yán)重。福利國家的經(jīng)濟惡化加劇了不平等，更加引起失業(yè)人員生活狀況惡化。加之社會保障機構(gòu)的官僚主義弊病，政府與民眾對立，缺少人文關(guān)懷，社會矛盾突出，政府扮演了費力不討好的兩難角色。人們逐漸把矛頭指向社會福利的坐享其成者，社會福利制度改革的呼聲甚囂塵上，如何改革現(xiàn)有福利制度已經(jīng)成為西方國家共同面臨的重要難題。從價值層面上講，福利制度改革所要解決的已經(jīng)不再是如何保障、擴展公民的權(quán)利問題，而是如何在保障公民權(quán)利的基礎(chǔ)上調(diào)整社會矛盾、回應(yīng)不同利益訴求、調(diào)和政策價值沖突等更為復(fù)雜的問題。約翰•羅爾斯在深刻反省20世紀(jì)下半葉美國黑人權(quán)利運動、婦女解放運動和學(xué)生反戰(zhàn)示威游行的基礎(chǔ)上，將公民權(quán)利引入對社會正義問題的探討，從而深化和拓寬了社會保障制度的理論視野和政策基礎(chǔ)。在羅爾斯設(shè)定的“無知之幕”背后，不僅包括正常人，同樣也站著兒童、老人以及更多的弱勢群體。針對所有人群尤其諸多弱勢群體存在的狀況，如何實現(xiàn)資源分配的合法性和多數(shù)人的幸福水平，羅爾斯從制度倫理出發(fā)，建構(gòu)出有關(guān)社會分配制度的正義基礎(chǔ)。在《正義論》中，羅爾斯提出兩大正義原則:“第一個原則是平等地分配基本的權(quán)利和義務(wù);第二個原則認(rèn)為社會和經(jīng)濟的不平等(例如財富和權(quán)力的不平等)只要其結(jié)果能給每個人，尤其是那些最少受惠的社會成員帶來補償利益，它們就是正義的”［14］(P14)。換言之，羅爾斯希望通過第一正義原則，繼續(xù)堅持公民權(quán)利的普遍性和優(yōu)先性，通過第二正義原則，希望社會分配體制能夠優(yōu)先向弱勢群體傾斜。這就是羅爾斯傾注了畢生心血追求的“作為公平的正義”。從方法論的角度講，特殊性高于普遍性，有關(guān)資源分配和福利安排的政策制定應(yīng)該向弱勢群體傾斜;從目的論角度來講，普遍性高于特殊性，正義原則在向弱勢全體傾斜的同時，不會損及其他人的合法訴求，其最終目標(biāo)也是所有公民的利益訴求都能夠得到普遍提升。從正義倫理出發(fā)，社會保障體制要求對所有人所擁有的最廣泛的基本自由和平等給以保障的同時，對某些群體，如兒童、婦女、老年人和低收入等弱勢群體給以更多的關(guān)心，社會保障體系設(shè)計應(yīng)當(dāng)向弱勢群體做適當(dāng)傾斜。此外，作為體現(xiàn)利他主義和公平正義的社會救助，也不再局限于現(xiàn)金收入的生活保障和基本生活需要的滿足，而是更加重視社會、心理和文化倫理因素在需求滿足中發(fā)揮越來越大的作用。20世紀(jì)70年代以來，福利制度改革已經(jīng)成為西方國家共同面臨的問題，其改革方向也大致趨同，主要包括:削減福利開支、推動私有化、促進(jìn)服務(wù)效率等。同時，由于不同國家社會保障制度的發(fā)展路徑和制約因素存在較大差異，各個國家在福利制度改革方面的訴求也有所不同。英國是以國家為主體的公共福利計劃，早期社會保障在大多是由教會舉辦的慈善事業(yè)實施的，受這種濟貧事業(yè)的影響，英國將社會保障理解為一種國家的經(jīng)濟保障活動。其目的在于保護(hù)全體公民免除因失業(yè)、年老、疾病或死亡風(fēng)險而在收入上所遭受的損失，并借助公共服務(wù)和社會救助以提高全民福利。德國社會保障制度所遵循的是特殊性原則，強調(diào)個人在其中的責(zé)任，強調(diào)社會保障即社會公平與社會安全，是為因疾病、殘障、老年等事故而喪失勞動能力或遭受意外事故而不能參與市場競爭者及其家屬所提供的基本生活保障，目的在于通過社會保障體系使之獲得重新參與競爭的機會。美國將社會保障視為社會安全網(wǎng)，強調(diào)社會保障是依據(jù)政府法規(guī)構(gòu)建的、旨在避免公民因退休、疾病、失業(yè)、傷殘等原因而中斷或喪失收入來源，并為公民提供因婚姻、生育和死亡帶來的特殊開支以及撫養(yǎng)未成年的家庭津貼的保障體系。美國社會保障的自助性較為明顯，其目的是為了保障企業(yè)的效率，社會保障只是實現(xiàn)這一目標(biāo)的工具。從中可知，英國側(cè)重于全民性的公共服務(wù)計劃，社會保障被賦予了一種普遍性的含義;德國強調(diào)社會保障的目的是社會安全與社會公平，使人們重新獲得參與市場競爭的機會;美國對社會保障的理解最初僅限于對老年、殘疾及遺屬的生活保障，后來才擴展到了社會保障及家庭津貼等各個領(lǐng)域，并且日益成為保障企業(yè)效率的工具。針對社會保障體系的不同理念和制度取向，英、德、美等國在福利制度改革實踐上發(fā)展方向和途徑也存在差異。在英國，1979年上臺的撒切爾政府信奉新自由主義的政策，綜合運用貨幣主義和供給學(xué)派的主張，反對福利國家政策，強調(diào)經(jīng)濟效率和經(jīng)濟增長，通過大幅度削減政府用于社會福利的支出來抑制通貨膨脹。在美國，20世紀(jì)80年代初，里根政府信奉供給學(xué)派，大力削減社會保障支出。直至1990年形成所謂“華盛頓共識”，以大幅削減福利開支為主要內(nèi)容的社會保障制度改革逐步擴展到許多西方發(fā)達(dá)國家及發(fā)展中國家?？偟目磥恚母锊]有完全否定之前西方福利制度改革的成果，而是強調(diào)社會正義原則，強調(diào)自由和平等、權(quán)利和公平、政府和市場的調(diào)和。目前，西方國家的福利制度改革還遠(yuǎn)未終止，其實施效果、發(fā)展趨勢還需要進(jìn)一步觀察和分析。

和諧社會與社會保障制度改革

從孔子、柏拉圖到康德、黑格爾、馬克思，乃至當(dāng)代的羅爾斯、哈貝馬斯，和諧社會始終都是一個具有終極理想意義的哲學(xué)理念。［15］(P27)作為制度正義終極價值指向的社會和諧狀態(tài)，其核心訴求在于是否能夠通過制度安排和改進(jìn)，實現(xiàn)不同主體利益表達(dá)、博弈行為的和諧有序，最終建構(gòu)一種正義的社會狀態(tài)。建構(gòu)“社會主義和諧社會”的戰(zhàn)略任務(wù)，對我國轉(zhuǎn)型期社會保障制度改革提出了更高的要求。建國以來，我國社會保障制度經(jīng)歷了曲折復(fù)雜的過程。1978年以來市場化導(dǎo)向的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，給我國社會保障制度形成巨大的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)社會保障制度日益暴露出一系列不適應(yīng)新社會環(huán)境的弊端:由于背負(fù)沉重的職工福利負(fù)擔(dān)，一些老企業(yè)難以與新生企業(yè)公平競爭;企業(yè)的福利待遇將企業(yè)與職工緊緊地束縛在一起，阻礙勞動力的合理流動和市場經(jīng)濟所需要的統(tǒng)一勞動力市場的形成;平均分配助長了人們的懶惰和依賴心理，影響企業(yè)的效率和發(fā)展;由于城鄉(xiāng)二元體制，城市就業(yè)的農(nóng)村人口無法公平享有普遍的社會保險、教育和醫(yī)療福利等權(quán)利等。為適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的需要，我國加快了對社會保障體制的改革步伐，大力推進(jìn)社會保險、社會救助、社會福利、優(yōu)撫安置等領(lǐng)域的制度改革，積極探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的社會保障制度創(chuàng)新，社會保障制度的經(jīng)濟、政治功能進(jìn)一步彰顯和凸現(xiàn)，對于增強經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)能力、緩解社會矛盾、實現(xiàn)社會公平、提升合法認(rèn)同發(fā)揮了重要作用。近年來，隨著我國經(jīng)濟社會體制改革的不斷深入，體制轉(zhuǎn)換的矛盾彼此糾結(jié)在一起，利益格局變化又加劇了矛盾沖突，近年來城鄉(xiāng)差異、行業(yè)差異、地區(qū)差異、貧富差異及衍生問題集中爆發(fā)，社會管理、社會改革的任務(wù)更加繁重和突出。作為市場經(jīng)濟運行的“減震器”，社會活動的“安全網(wǎng)”，社會保障制度體系改革和創(chuàng)新的壓力越來越大，提高福利保障水平，創(chuàng)新社會保障機制，強化改革的公平取向，已經(jīng)成為我國社會保障改革的根本方向。以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型期社會公平訴求為取向，加大社會保障制度和機制的創(chuàng)新。社會保障作為國家通過向國民分配經(jīng)濟福利以實現(xiàn)特定目標(biāo)的制度手段，公平始終是其遵循的首要價值理念。改革開放30多年以來，我國長期實施“效率優(yōu)先、兼顧公平”取向的經(jīng)濟分配政策，在促進(jìn)經(jīng)濟改革和發(fā)展取得巨大成就的同時，也存在著政策執(zhí)行過程中的效率大于公平的偏差，進(jìn)而成為導(dǎo)致當(dāng)前社會分配不公的體制原因之一。當(dāng)前，我國仍處于社會轉(zhuǎn)型時期，長期形成的制度慣性、制度缺失以及機制不協(xié)調(diào)等問題仍在不同程度地制約著社會保障制度的發(fā)展。然而，越來越強烈的社會公平訴求以及民主政治機制的發(fā)展，使得我國社會保障制度面臨著越來越大的改革壓力，實現(xiàn)性別、代際、區(qū)域、行業(yè)等方面社會保障的公平性已經(jīng)成為改革急需解決的現(xiàn)實問題。根據(jù)我國的國情和體制特點，現(xiàn)階段社會保障制度公平性改革的關(guān)鍵在于制度和機制的創(chuàng)新，適時調(diào)整和糾正“效率優(yōu)先、兼顧公平”政策給社會保障制度帶來的價值沖擊和制度建構(gòu)方面的不利影響，消除社會保障領(lǐng)域在性別、代際、區(qū)域、行業(yè)等方面的體制障礙，有效降低社會不公平程度，已經(jīng)成為社會保障改革的首要方向。第二，以完善公民平等權(quán)利為取向，為社會保障公平性提供制度基礎(chǔ)。在制度構(gòu)建良好的社會當(dāng)中，保障每一個公民都能夠平等享有社會權(quán)利和受到公正對待，這應(yīng)當(dāng)是社會保障制度的必有之義。我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的體制性障礙還嚴(yán)重制約著社會保障的公平性，農(nóng)村戶籍居民在國民經(jīng)濟分配和社會保障領(lǐng)域的同等國民待遇還存在很多障礙。社會保障的公平性改不僅應(yīng)當(dāng)公平地對待農(nóng)民這一長期被社會福利忽視的群體，而且為彌補長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下社會保障制度的歷史欠賬，更加應(yīng)該向農(nóng)村、農(nóng)民傾斜，完善和提高農(nóng)村養(yǎng)老制度建設(shè)。我國長期實行黨政機關(guān)、事業(yè)單位、企業(yè)單位相分離的社會保障制度模式，同樣的公民身份僅僅隸屬于不同的工作單位，他們所享有的社會保障和福利的內(nèi)容和水平往往存在很大的差異，這不僅不利于實現(xiàn)社會保障的公平性，往往還會加劇轉(zhuǎn)型期社會不公平狀況。實現(xiàn)社會保障對不同社會群體的公平對待，也是社會保障制度改革需要加強的領(lǐng)域。第三，以調(diào)和當(dāng)前社會利益矛盾為目標(biāo)，豐富社會福利政策的內(nèi)容和手段，有效促進(jìn)社會和諧發(fā)展。由貧富差距、分配不公所導(dǎo)致的社會矛盾和沖突加劇，是我國當(dāng)前經(jīng)濟社會發(fā)展領(lǐng)域急需面對和解決的緊迫問題。如果任由貧富分化加大，不僅窮人的權(quán)益得不到保障，富人的財富也缺乏安全感，甚至整個社會都會趨向于動蕩和變亂?，F(xiàn)在美國的“占領(lǐng)華爾街”運動就是在金融危機背景下由財富分配不公引發(fā)社會動蕩的典型例證。在促進(jìn)社會和諧方面，作為“社會減壓閥”得社會保障制度應(yīng)該發(fā)揮更重要、更直接的功能。我國社會保障改革的當(dāng)務(wù)之急，是圍繞社會救助、公共衛(wèi)生、醫(yī)療、住房、教育等迫切的民生問題，加大國家預(yù)算內(nèi)社會保障所占比重和規(guī)模，提高城市最低生活保障金的標(biāo)準(zhǔn)，擴大和提高農(nóng)村社會保障的覆蓋范圍和資助標(biāo)準(zhǔn)，積極引導(dǎo)和促進(jìn)社會資金從事社會福利和慈善事業(yè)，消減社會矛盾和沖突壓力，促進(jìn)經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展。