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論文關(guān)鍵字：最低生活保障制度最低生活標(biāo)準(zhǔn)

論文摘要：最低生活保障制度是指法律賦予每個(gè)公民在不能維持生活水平時(shí)，由國(guó)家和社會(huì)按照法定的標(biāo)準(zhǔn)向其提供滿足最低生活需要的物質(zhì)援助的制度。我國(guó)最低生活保障制度不斷完善，但在實(shí)施過程中面臨各種難題，探究各種難題及解決辦法對(duì)于健全這一關(guān)系國(guó)計(jì)民生的系統(tǒng)工程，保障其實(shí)施的有效性具有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、最低生活保障制度概述

最低生活保障、失業(yè)保障和養(yǎng)老保障三項(xiàng)制度是我國(guó)社會(huì)保障制度的基本組成部分。最低生活保障制度與其他兩項(xiàng)制度相比，在對(duì)象上更具有特殊性，它關(guān)系到貧困線以下人口的生存問題，是三條社會(huì)保障中的”底線”和”生命線”，是社會(huì)最后一道安全網(wǎng)。

我國(guó)自改革開放以來，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，人民生活水平日益提高，同時(shí)也加劇了貧富兩極分化，建立健全最低生活保障制度，加大對(duì)”弱勢(shì)群體”進(jìn)行扶持的力度，對(duì)于化解社會(huì)矛盾，消除社會(huì)不穩(wěn)定因素，鞏固和發(fā)展改革開放成果具有重要意義。

我國(guó)自l993年上海率先出臺(tái)社會(huì)最低生活保障制度以來，最低生活保障制度得到了不斷的推廣和發(fā)展。1994年，第十次全國(guó)民政工作會(huì)議提出要在各地推行最低生活保障制度。1995年以后，歷次全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議都把實(shí)施這項(xiàng)制度列入民政工作的重點(diǎn)。1997年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》。與此相配套，國(guó)務(wù)院l999年9月頒布《城市居民最低生活保障條例》和2ooO年民政部下發(fā)關(guān)于深入貫徹《城市居民最低生活保障條例》的意見，進(jìn)一步規(guī)范、完善了城市居民最低生活保障制度。2006年中央農(nóng)村工作會(huì)議在部署2oo7年新農(nóng)村建設(shè)工作時(shí)，明確提出要”積極探索建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系，在全國(guó)范圍建立農(nóng)村最低生活保障制度，鼓勵(lì)已經(jīng)建立制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度?！秉h的十七大提出要”以社會(huì)保險(xiǎn)、社會(huì)救助、社會(huì)福利為基礎(chǔ)，以基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療、最低生活保障制度為重點(diǎn)，以慈善事業(yè)、商業(yè)保險(xiǎn)為補(bǔ)充，加快完善社會(huì)保障體系?！边M(jìn)一步明確了最低生活保障制度在社會(huì)保障工作中的重要地位。

二、城市最低生活保障制度中的難題和解決辦法

城市居民最低生活保障制度是政府依法對(duì)城市貧困人口按最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行差額救助的新型社會(huì)救濟(jì)制度，是目前世界上絕大多數(shù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家普遍實(shí)行的保障城市居民基本生存權(quán)利的一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)。這項(xiàng)制度是對(duì)城市居民的一項(xiàng)”普惠性”的社會(huì)保障制度，同時(shí)又是一項(xiàng)最基礎(chǔ)的社會(huì)保障制度。

(一)城市居民最低生活保障制度在實(shí)施過程中存在的問題

城市居民最低生活保障制度作為一種制度設(shè)計(jì)，會(huì)隨著其他社會(huì)政策的變更以及政治和經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化而出現(xiàn)一些與制度設(shè)計(jì)初衷不符的問題，事實(shí)上，這樣的問題也確實(shí)在實(shí)踐中體現(xiàn)了出來，主要表現(xiàn)為：

1．缺乏科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。低保標(biāo)準(zhǔn)的制定是低保制度的核心內(nèi)容。標(biāo)準(zhǔn)的制定需要與社會(huì)平均水平相適應(yīng)、與其他社會(huì)保障項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)相配合，同時(shí)需要與我國(guó)采取的”消除絕對(duì)貧困為主、消除相對(duì)貧困為輔”的方針相適宜。但是，由于當(dāng)前各地確定標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)和方法，以及各地財(cái)政狀況各不相同，致使標(biāo)準(zhǔn)制定中存在不少問題，不能完全按照上述方針執(zhí)行。

2．缺乏切實(shí)可信的收入核算方法。低保制度的收入來源主要是財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，不要求享受對(duì)象履行繳費(fèi)義務(wù)，但它要求對(duì)申請(qǐng)對(duì)象進(jìn)行家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查，只有認(rèn)定申請(qǐng)者確實(shí)己經(jīng)陷入貧困的窘境，才能對(duì)其進(jìn)行物質(zhì)上的救援。收入核算作為一項(xiàng)極為重要的行政程序，是制度得以運(yùn)作的前提。然而，現(xiàn)實(shí)運(yùn)作過程中存在經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的調(diào)查能力不強(qiáng)、核實(shí)手段缺乏，以及講人情、放寬標(biāo)準(zhǔn)等問題，其中最突出的問題是核實(shí)方法和收入核算不合理，導(dǎo)致核實(shí)不實(shí)、應(yīng)保未保、騙保的事例不斷，家庭經(jīng)濟(jì)調(diào)查的可信度和有效性受到質(zhì)疑。

3．覆蓋范圍比較狹窄。目前保障對(duì)象僅限于有城鎮(zhèn)戶口的貧困群體，那些在城鎮(zhèn)有固定職業(yè)、固定居所和相對(duì)穩(wěn)定收入但無城鎮(zhèn)戶口的進(jìn)城務(wù)工、經(jīng)商人員還沒有被納入到這一體系當(dāng)中。當(dāng)這一部分人群的生活出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)困難、低于城市最低生活保障線時(shí)，無法獲得相應(yīng)的救濟(jì)。可以說，這一部分人是”被社會(huì)漏掉的”的弱勢(shì)群體。

4．低保制度與相關(guān)社會(huì)政策銜接尚不緊密。具體表現(xiàn)為”三條線”銜接不緊湊。所謂”三條線”是指最低生活保障、社會(huì)保險(xiǎn)(主要指養(yǎng)老保險(xiǎn)和失業(yè)保險(xiǎn))和最低工資標(biāo)準(zhǔn)(包括下崗職工基本生活費(fèi))這三道我國(guó)城市保障制度的防線。在實(shí)際的操作運(yùn)行中，由于三條線分別由不同政府職能部和眾多的企業(yè)承擔(dān)，一些企業(yè)又存在拖欠工資或下崗職工基本生活費(fèi)的問題，造成部分困難職工家庭的生活得不到保障，使低保制度難以順利實(shí)施。

(二)城市居民最低生活保障制度實(shí)施難題的對(duì)策

1．?dāng)U大保障范圍，并注重與配套措施的銜接，構(gòu)建綜合性低保救助制度。城市貧困是一種相對(duì)貧困，因此要擴(kuò)大保障范圍，制定科學(xué)合理的最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，將符合條件的人群納入保障范圍，保證低收入群體維持生存的最低生活需求。同時(shí)還需要將目光轉(zhuǎn)向城市居民生活中支出份額越來越大的醫(yī)療、教育和培訓(xùn)、住房等方面，應(yīng)不同困難群體的不同需要，制定一系列相應(yīng)的配套制度，以有效地縮減貧富差距。如針對(duì)城市困難群體看病難、子女上學(xué)難、住房難、就業(yè)難、打官司難、冬季取暖難等突出問題，相應(yīng)制定醫(yī)療救助、減免學(xué)費(fèi)、廉租住房、免費(fèi)職業(yè)培訓(xùn)、法律援助、取暖費(fèi)減免等多項(xiàng)配套政策。

2．加強(qiáng)職業(yè)介紹機(jī)構(gòu)、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)、福利單位的管理，促進(jìn)再就業(yè)。建立合理數(shù)量的服務(wù)機(jī)構(gòu)，配置合適人員，并提高辦事效率，切實(shí)為下崗、失業(yè)人員提供充足可靠的就業(yè)服務(wù)。積極為學(xué)習(xí)者通過職業(yè)技能的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)提高從業(yè)素質(zhì)和競(jìng)爭(zhēng)力，并獲得公平的就業(yè)機(jī)會(huì)提供援助和支持，也就是通過能力建設(shè)促進(jìn)就業(yè)率的提高，從而減少政府資金壓力，進(jìn)而形成良性的發(fā)展模式。

3．做好三條保障線銜接工作，建立綜合性救助體系。1999年4月，勞動(dòng)和社會(huì)保障部、民政部和財(cái)政部聯(lián)合《關(guān)于做好國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障、失業(yè)保險(xiǎn)和城市居民最低生活保障制度銜接工作的通知》，一是讓有資格領(lǐng)取基本生活保障費(fèi)和失業(yè)保險(xiǎn)金的人員能夠從再就業(yè)服務(wù)中心和失業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)獲得相應(yīng)待遇，二是城市居民最低生活保障制度也應(yīng)該充分發(fā)揮它安全網(wǎng)的”兜底”作用。通過促進(jìn)三條保障線相互銜接，建立綜合性救助體系，有利于城市的穩(wěn)定和繁榮。

三、農(nóng)村最低生活保障制度中的難題和解決辦法

(一)農(nóng)村最低生活保障制度在實(shí)施過程中存在的問題

1．保障對(duì)象和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)界定難。一方面，農(nóng)村社會(huì)救助對(duì)象的家庭收入難以準(zhǔn)確界定。由于農(nóng)民外出務(wù)工的情況較多，無法準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)就業(yè)情況，客觀上存在隱性就業(yè)收人；當(dāng)前法律法規(guī)授予的收人調(diào)查權(quán)限較含糊，民政部門面對(duì)數(shù)量龐大的個(gè)人申報(bào)行為，調(diào)查核實(shí)工作難度大。另一方面，受經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平、物價(jià)上漲、銀行存貸利率變化等諸多因素的影響，農(nóng)民最低收人水平不斷變化，這種變化給補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的確定增加了難度。

2．資金投入不足。中央和省對(duì)農(nóng)村低的資金支持有限，主要靠市縣財(cái)政安排財(cái)力解決。在東部發(fā)達(dá)地區(qū)和縣域經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的市縣確可解決資金投入問題，但在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展較滯后的中西部地區(qū)，全面解決資金問題的能力不足，這直接制約著農(nóng)村最低生活保障制度的建立和完善。

3．制度建設(shè)滯后。目前農(nóng)村居民最低生活保障制度由于立法的滯后，造成了工作上和管理上的許多不規(guī)范現(xiàn)象，已不能適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要。加強(qiáng)法制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)最低生活保障的法制化、規(guī)范化管理是亟需解決的問題。

(二)農(nóng)村最低生活保障制度實(shí)施難題的對(duì)策

1．加強(qiáng)調(diào)查研究，準(zhǔn)確界定保障對(duì)象農(nóng)村居民最低生活保障制度是一項(xiàng)針對(duì)貧困現(xiàn)象而設(shè)計(jì)的社會(huì)保障制度，應(yīng)達(dá)到既保障農(nóng)村貧困家庭的基本生活，又不養(yǎng)懶漢的效果。這就要求進(jìn)行艱苦細(xì)致的調(diào)查研究，對(duì)農(nóng)村貧困人口進(jìn)行全面的排查和摸底，并在此基礎(chǔ)上準(zhǔn)確界定保障對(duì)象。

2．科學(xué)確定保障標(biāo)準(zhǔn)。最低生活標(biāo)準(zhǔn)是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的、與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的，在衣、食、住、行等方面保障維持一個(gè)人生存的最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，從總體上講，我國(guó)的生產(chǎn)力水平比較低，同時(shí)，各地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不平衡，生活水平差異較大，這種狀況使得難以制定適合全國(guó)的最低保障標(biāo)準(zhǔn)。因此，在確定最低生活標(biāo)準(zhǔn)線時(shí)，一定要考慮我國(guó)的國(guó)情，按照既要保障貧困居民基本生活，又要克服其依賴思想的原則，從各地區(qū)農(nóng)村居民的最基本生活需求、地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、物價(jià)水平、消費(fèi)水平和財(cái)政承受能力出發(fā)，確定和調(diào)整最低生活保障線。

3．積極建立資金籌措機(jī)制。完全由地方財(cái)政來負(fù)責(zé)資金籌集，貧困地區(qū)的農(nóng)村居民最低生活保障制度就很難真正落到實(shí)處。因此，在制度建設(shè)中，中央財(cái)政應(yīng)發(fā)揮更大的作用，另外可以考慮在縣級(jí)以上政府建立調(diào)劑資金，向經(jīng)濟(jì)落后、集體財(cái)力不足、救濟(jì)對(duì)象眾多的地方傾斜。同時(shí)可以采取征收統(tǒng)一的社會(huì)保障稅，以及建立最低生活保障基金會(huì)的方法，解決最低生活保障資金籌集難的問題。

4．嚴(yán)格規(guī)范操作程序。需要實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，在有條件的地方建立微機(jī)管理并聯(lián)網(wǎng)，進(jìn)一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的工作管理體系，保證資金使用合理并發(fā)放及時(shí)，使管理工作再上一個(gè)新的臺(tái)階。

5．加快制度建設(shè)，加大扶貧力度，建立長(zhǎng)效機(jī)制。制定《最低生活保障法》，從根本上保證最低生活保障制度的權(quán)威性和連續(xù)性，使最低生活保障工作步入有法可依的法制化軌道，達(dá)到確保每一個(gè)公民的基本生活權(quán)益不受侵害的目的。加大扶貧力度，使救助與扶貧相結(jié)合。農(nóng)村居民最低生活保障制度能夠?yàn)橄萦谪毨У谋Ｕ蠈?duì)象給予資金和物質(zhì)幫助，以保障其基本生活，但從根本上消除農(nóng)村居民的貧困問題，則需要切實(shí)增加農(nóng)民收入。要通過以市場(chǎng)為導(dǎo)向調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，大力拓展農(nóng)產(chǎn)品的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施，通過政策、科技、服務(wù)等多種形式扶持有勞動(dòng)能力的保障對(duì)象發(fā)展生產(chǎn)，有效地提高保障對(duì)象自助、自救的能力，使他們收入增加，實(shí)現(xiàn)脫貧致富。

我國(guó)的最低生活保障制度正在逐步健全和完善，并在這一過程中進(jìn)一步體現(xiàn)其公平性、綜合性與開放性，更好發(fā)揮其造福弱勢(shì)群體，推動(dòng)構(gòu)筑和諧社會(huì)環(huán)境的積極作用。