一、我國檔案法治建設(shè)現(xiàn)狀

1.檔案法制體系不完善

檔案管理關(guān)系到國家的長遠(yuǎn)發(fā)展，因此必須借助于完善的法制體系保障檔案管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化操作?？茖W(xué)有效的法律法規(guī)體系能夠涵蓋檔案管理的各個單元，并且具有集中調(diào)配、協(xié)調(diào)互補(bǔ)的作用，但是反觀我國目前檔案法制建設(shè)，可以發(fā)現(xiàn)法制體系存在以下兩方面的不足：首先是法律法規(guī)自身的不完善，主要表現(xiàn)檔案使用主體和檔案利用過程之間的矛盾，致使一些檔案管理活動的合法性存在疑問；第二是法律條款之間的不協(xié)調(diào)。從法理層面講，《檔案法》應(yīng)該具備統(tǒng)一管理的權(quán)威性質(zhì)，對于地方性檔案管理規(guī)定有著規(guī)范指導(dǎo)意義，但是在實際的法制建設(shè)中往往出現(xiàn)地方法規(guī)抵觸檔案法律的現(xiàn)象，致使下位法屢屢越位，加劇了檔案管理的混亂局面。

2.檔案法制建設(shè)滯后

社會處于不斷的發(fā)展過程中，因此法治建設(shè)應(yīng)該緊跟時代潮流，做出相應(yīng)的調(diào)整。我國的檔案法治建設(shè)無論是在內(nèi)容上還是在執(zhí)法程序上都存在一定的滯后性。比較典型的是檔案法規(guī)內(nèi)容的缺失，如隨著社會人口流動加劇，人事檔案的轉(zhuǎn)移和保管也會發(fā)生頻繁的變更，但是法治建設(shè)顯然不能對其各項流程進(jìn)行有效的保障，導(dǎo)致目前“棄檔”現(xiàn)象非常嚴(yán)重。此外，社會多元化發(fā)展催生了很多的新生檔案機(jī)構(gòu)，檔案法規(guī)對其顯示出較小的約束能力。再有就是相關(guān)法規(guī)的匱乏使執(zhí)法部門在處理不和諧的檔案活動時沒有足夠的法律依據(jù)，在一定程度上導(dǎo)致了檔案管理執(zhí)法不嚴(yán)現(xiàn)象的蔓延。

二、完善我國檔案法制建設(shè)的改進(jìn)措施

一、目前我國農(nóng)村法制建設(shè)的現(xiàn)狀及存在的問題

（一）農(nóng)村執(zhí)法難度較大甚至存在一些非法執(zhí)法

在實際的執(zhí)法過程中，相當(dāng)一部分的基層干部素質(zhì)較為低下，一味的追求結(jié)果，而不在乎執(zhí)法程序，漠視農(nóng)民利益，甚至踐踏農(nóng)民的合法權(quán)益。以權(quán)代法，徇私枉法的現(xiàn)象在廣大農(nóng)村干部的執(zhí)法過程中時有發(fā)生，以執(zhí)法之名，以違法的手段和形式謀取非法的利益，這也是農(nóng)村法制建設(shè)的一大障礙。且村干部辦事的隨意性大，村務(wù)管理制度的操作性不強(qiáng)，內(nèi)容約束農(nóng)民群眾的多，而約束干部的少，不尊重農(nóng)民的民主權(quán)利，甚至剝奪農(nóng)民的民主權(quán)利。法律在農(nóng)村不能得到真正的實施，導(dǎo)致法律的形同虛設(shè)，難以執(zhí)行。另外，我國農(nóng)村幅地廣闊，行政執(zhí)法和司法工作涉及面廣，這也給農(nóng)村的執(zhí)法工作帶來了一定的難度。而且農(nóng)村的情況也較為特殊，農(nóng)村的許多問題都有很強(qiáng)的地域性、季節(jié)性、易發(fā)性、訴訟標(biāo)的小等特點(diǎn)，而法律的服務(wù)機(jī)構(gòu)相對還不健全，對于廣大農(nóng)村的糾紛并不能及時很好的解決，從而影響了法律的貫徹力度。廣大的農(nóng)村都存在很強(qiáng)的宗族觀念，這甚至影響到法律的執(zhí)行。長期以來，農(nóng)村大部分都是宗族政治與鄉(xiāng)村政治合一，是宗法性的社會，而我國長期以來就有宗族即是國家法律權(quán)利的習(xí)慣，有時候甚至政治身份都有賴于宗法身份，國家也只是從理論層面上運(yùn)用鄉(xiāng)村的習(xí)俗制度進(jìn)行統(tǒng)一管理。宗族文化對當(dāng)?shù)氐纳鐣P(guān)系有親和的作用，對個體的成長也有潛移默化的作用，在維系鄉(xiāng)村和諧，解決一些家庭糾紛方面（如分家、贍養(yǎng)老人）都起著法律所不能替代的功能。因而，對于宗族國家應(yīng)當(dāng)努力的消除其政治上的影響，轉(zhuǎn)而為農(nóng)村的建設(shè)做貢獻(xiàn)，讓宗族在農(nóng)村的發(fā)展建設(shè)起積極的促進(jìn)作用，盡量弱化其消極的方面。

（二）法制宣傳不夠，基層干部和廣大農(nóng)民法律意識淡薄

新中國成立以后，除舊立新，各級黨委及政府一直不懈的進(jìn)行著新中國的法制宣傳，廣大農(nóng)村干部群眾的法制觀念已經(jīng)有了顯著的提高和改善。但是從總體上來看，農(nóng)村干部群眾的法制觀念仍然不強(qiáng)，基層干部和農(nóng)民的法律意識與社會主義新農(nóng)村的建設(shè)需要仍相去甚遠(yuǎn)。一方面各級黨委政府和相關(guān)部門對農(nóng)村法制宣傳教育重視不夠，不能很好的處理法制建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展兩者的關(guān)系，往往是忽視了法制建設(shè)而一味的追求經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一方面，相關(guān)職能部門在進(jìn)行法制宣傳時只是簡單的散發(fā)一些法律宣傳資料、讀物等，而不是采取一些能讓廣大農(nóng)民群眾易于接受的方式，其宣傳效果必然大打折扣。而且廣大的農(nóng)村地區(qū)法制宣傳工作沒有做到位，宣傳欄內(nèi)容單一、版面單調(diào)，不能根據(jù)村民的需求及時的更新，其效果必然是不能讓人滿意。再者，作為法制宣傳的另一個重要力量則是廣大的農(nóng)村基層干部。然而有相當(dāng)一部分的農(nóng)村干部不懂法、不認(rèn)真學(xué)法，對法律知識的認(rèn)識只是停留在一個很膚淺的層面上。廣大基層干部的法制觀念低下，從而又影響了農(nóng)村普法工作的進(jìn)行，基層干部的以權(quán)代法、以言代法，無視廣大農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，使廣大農(nóng)民群眾產(chǎn)生了權(quán)大于法的錯覺，認(rèn)為學(xué)法無用，從而更加的降低了廣大農(nóng)民群眾學(xué)法的積極性，降低了普法的實際效果。

二、新農(nóng)村法制建設(shè)問題的對策和建議

摘要：構(gòu)建社會主義和諧社會是中央領(lǐng)導(dǎo)集體提出的重要戰(zhàn)略構(gòu)想，也是全黨和全國人民當(dāng)前面臨的重大戰(zhàn)略任務(wù)。社會主義和諧社會有其獨(dú)特的法律內(nèi)涵，社會主義和諧社會的法制建設(shè)也有很多種途徑。不斷加強(qiáng)和諧社會的法制建設(shè)有著重要和深遠(yuǎn)的意義。

關(guān)鍵詞：和諧社會；法制建設(shè)；法律內(nèi)涵

和諧社會建設(shè)是一項系統(tǒng)工程，涉及到經(jīng)濟(jì)、政治、文化、思想和社會協(xié)調(diào)各方面。如何根據(jù)我國已經(jīng)具備的條件，從能夠辦得到的事情做起，逐步實現(xiàn)和諧社會的各項目標(biāo)？具體到法治建設(shè)，就是要求把法治的指導(dǎo)原則和運(yùn)作機(jī)制引入社會主義和諧社會的生成和運(yùn)行機(jī)制中，有效構(gòu)建解決矛盾和化解沖突，做到既符合社會主義本質(zhì)和現(xiàn)代和諧社會的要求，又符合當(dāng)前實際的推進(jìn)舉措。

一、和諧社會建設(shè)的法律內(nèi)涵

早在2005年2月19日，總書記在省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部提高構(gòu)建社會主義和諧和社會能力專題研討班開班式上發(fā)表了重要講話，指出“我們所要建設(shè)的社會主義和諧社會，應(yīng)該是民主法治，公平正義，誠信友愛，充滿活力，安定有序，人與自然和諧相處的社會”。這一科學(xué)論斷，是我們黨新一代領(lǐng)導(dǎo)集體對社會主義和諧社會理論思考的新突破，深刻闡明了社會主義和諧社會的內(nèi)涵和特征。深刻理解這一論斷，對我們?nèi)媛鋵嵖茖W(xué)發(fā)展觀，促進(jìn)我國經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展和全面進(jìn)步，有著十分重大的意義。

（一）社會主義和諧社會是民主法治的社會

八屆全國人大五次會議舉行第四次全體會議聽取全國人大常委會關(guān)于檢查《農(nóng)業(yè)法》實施情況的報告：“根據(jù)執(zhí)法檢查中存在的問題，布赫提出了進(jìn)一步貫徹實施《農(nóng)業(yè)法》的五點(diǎn)建議：一、牢固樹立農(nóng)業(yè)法制觀念，進(jìn)一步提高執(zhí)法水平；……；五、加快制定配套法律法規(guī)，保障《農(nóng)業(yè)法》的貫徹實施”。①1998年10月14日《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》中指出：“加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)”和“發(fā)展農(nóng)村基層民主，必須貫徹依法治國方略，同健全法制緊密結(jié)合”?？倳浻?999年6月11日主持法制講座并作《大力加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)》重要講話中明確指出：“建設(shè)社會主義法治國家，離不開廣大農(nóng)村人口的積極參與，否則依法治國就不可能得到全面落實”和“就繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)村的法制建設(shè)提了四點(diǎn)要求：第一，要進(jìn)一步提高對農(nóng)村法制建設(shè)重要性的認(rèn)識?！诙?，要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法工作?！谌M(jìn)一步在廣大農(nóng)民和農(nóng)村干部中開展法制宣傳教育。……第四，要進(jìn)一步加大農(nóng)村的執(zhí)法力度?！?。”可見，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法，完善農(nóng)村法制建設(shè)已提到農(nóng)業(yè)發(fā)展與穩(wěn)定的議事日程。

黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)村法制建設(shè)有了很大進(jìn)展，已制定和頒布了10多部農(nóng)業(yè)法律、40多部農(nóng)業(yè)行政法規(guī)、340多部部門規(guī)章（農(nóng)業(yè)部制定）、地方人大和政府還制定了一大批地方性法規(guī)和規(guī)章，初步形成了以農(nóng)業(yè)法為核心的農(nóng)業(yè)法律體系框架。農(nóng)村的執(zhí)法工作和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法隊伍建設(shè)，也得到明顯加強(qiáng)。但是我們也應(yīng)清醒地認(rèn)識到，農(nóng)村法制建設(shè)尚不適應(yīng)新時期形勢發(fā)展的需要，離依法治國，建設(shè)社會主義法治國家的要求還有很大差距。主要表現(xiàn)在：⑴在農(nóng)業(yè)立法上看，存在農(nóng)業(yè)立法滯后、薄弱、層次低威攝力差、質(zhì)量不高，農(nóng)業(yè)法律分布不均勻、帶有濃厚的計劃管理色彩、義務(wù)性規(guī)范多而權(quán)利性規(guī)范較少，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)的內(nèi)容政策性強(qiáng)、原則性強(qiáng)、規(guī)范性差、可操作性差，許多重要農(nóng)業(yè)法律還沒有制定出來，農(nóng)業(yè)法律體系還很不完善；⑵在農(nóng)業(yè)執(zhí)法上看，存在農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不健全、性質(zhì)不明確，農(nóng)業(yè)執(zhí)法主體混亂、甚至錯位，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員少、且經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，農(nóng)業(yè)執(zhí)法人員素質(zhì)不高、執(zhí)法行為不規(guī)范，農(nóng)業(yè)法律法規(guī)太原則、無法依法行政，農(nóng)業(yè)行政執(zhí)法缺乏監(jiān)督機(jī)制；⑶在農(nóng)村司法和農(nóng)村法律服務(wù)方面來看，存在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)糾紛案件告狀難、打官司難，農(nóng)村基層司法機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人員極缺，農(nóng)業(yè)仲裁機(jī)構(gòu)不健全、不獨(dú)立；⑷從廣大農(nóng)村基層干部和廣大農(nóng)民來看，法制宣傳力度不大、且難度大、造成農(nóng)業(yè)法律普及率低，普遍存在法制觀念淡薄、有些農(nóng)民不知法、不學(xué)法、不懂法、甚至不信法，有些農(nóng)村干部不依法辦事，甚至出現(xiàn)以權(quán)壓法，以言代法，任意侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益；⑸從農(nóng)村法制研究方面來看，主要問題是：專門從事農(nóng)村法制研究的機(jī)關(guān)寥寥無幾，農(nóng)村法制科研機(jī)構(gòu)更是空白，全國還沒有一本名為“農(nóng)村法制”或“農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法”的正式出版期刊，從事農(nóng)村法制建設(shè)的研究人員也極少，農(nóng)村法制建設(shè)研究課題更少；⑹在對農(nóng)村法制建設(shè)重要性的認(rèn)識上來看，發(fā)展農(nóng)業(yè)仍然只強(qiáng)調(diào)“一靠政策，二靠投資，三靠科技”，而不能擺正農(nóng)村法制的位置，沒有認(rèn)識到“一手抓建設(shè)，一手抓法制”的重要性。這些問題都不同程度地影響了農(nóng)村法制建設(shè)的進(jìn)程，也影響了農(nóng)村改革、發(fā)展和穩(wěn)定。從國外的經(jīng)驗來看，不少發(fā)達(dá)國家或地區(qū)在工業(yè)化過程中，為了防止農(nóng)業(yè)萎縮，縮小農(nóng)業(yè)和其他產(chǎn)業(yè)之間、農(nóng)民和其他社會階層之間收入的差距，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的合理化，合理確立工農(nóng)產(chǎn)品比價，提高國家對農(nóng)業(yè)的財政支持和加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)的有力保護(hù)，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化等問題上，都有比較健全的農(nóng)業(yè)立法和嚴(yán)格執(zhí)法，使農(nóng)業(yè)走上法治軌道，對其農(nóng)業(yè)的迅速發(fā)展發(fā)揮著重要的促進(jìn)和保障作用。因此，我國在農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程中，必須加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)，以法律形式來規(guī)范、引導(dǎo)和保障農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展，盡早實現(xiàn)以法治農(nóng)。以法治農(nóng)在法律制度上是一場深刻的改革，實現(xiàn)這場改革，尤為重要的首先是要更新農(nóng)村法制建設(shè)觀念。筆者認(rèn)為：當(dāng)前在農(nóng)村法制建設(shè)上切需轉(zhuǎn)變“十大”觀念，以真正適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下對農(nóng)業(yè)發(fā)展中農(nóng)村法制建設(shè)的要求，以便盡早實現(xiàn)以法治農(nóng)之戰(zhàn)略目標(biāo)。

1．從發(fā)展農(nóng)業(yè)只靠政策轉(zhuǎn)移到發(fā)展農(nóng)業(yè)不僅靠政策、科技和投入，而且更重要的是靠法律的觀念上來。農(nóng)業(yè)政策一貫是黨和國家指導(dǎo)和推動農(nóng)業(yè)發(fā)展和改革的基本手段，實踐已證明，黨的十一屆三中全會以來，農(nóng)村改革和發(fā)展方向與基本政策是正確的，并已確立了“實行以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，建立統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制的政策”等九大基本政策。但農(nóng)業(yè)政策本身存在不足，如農(nóng)業(yè)政策除了具有原則性、系統(tǒng)性、實踐性、階段性等一般政策特點(diǎn)外，還具有自身內(nèi)容上的綱領(lǐng)性、工作范圍的廣泛性、具體應(yīng)用上的靈活性、政策效力上的有限性等特點(diǎn)；它與法律相比，缺乏國家意志的屬性、明確的規(guī)范性、國家的強(qiáng)制性和相對的穩(wěn)定性。如在農(nóng)村出現(xiàn)“黨的政策象月亮，初一十五不一樣”的非議和“政策不兌現(xiàn)，一年變?nèi)儭钡呢?zé)難時有所聞，怕政策“變”在一定程度上成了深化農(nóng)村改革的一大心理障礙。我國農(nóng)業(yè)發(fā)展的歷史也表明：農(nóng)業(yè)發(fā)展速度出現(xiàn)起伏、波動，在很大程度上應(yīng)歸咎于缺乏基本法律規(guī)范，其結(jié)論是政策代替不了法律，只靠政策來指導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展實屬短期行為，其對策必須走以法治農(nóng)之道路。實踐中，隨著農(nóng)村改革的深入，農(nóng)村商品化、社會化、現(xiàn)代化程度不斷提高，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系越來越復(fù)雜，單純依靠政策往往難以協(xié)調(diào)、處理各方面的權(quán)利和利益關(guān)系，必須依靠法律才能界定好和理順錯綜復(fù)雜的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)活動和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。實際上，發(fā)展農(nóng)業(yè)，一靠政策，二靠科技，三靠增加投入，而這“三靠”都有個立法問題，需要由法律來保障，“還是靠法制靠得住”，②一方面通過法律形式把政策具體化、條文化、定型化，“政策之所以要運(yùn)用法律形式固定下來和表現(xiàn)出來，就是因為它可以具有法律的明確性、穩(wěn)定性和強(qiáng)制性，便于適用國家強(qiáng)制力來保證法律化了的政策的貫徹執(zhí)行”；③另一方面科技興農(nóng)、農(nóng)業(yè)投入，現(xiàn)在的隨意性很大，更需要有明確的、完備的、可操作的法律規(guī)范。顯然，發(fā)展農(nóng)業(yè)不僅要靠政策、靠科技、靠投入，而且更重要的是靠法律，這一觀念轉(zhuǎn)變尤為重要。

2．從管理農(nóng)業(yè)只依靠行政手段轉(zhuǎn)移到管理農(nóng)業(yè)不僅依靠必要的行政手段，而且更重要的是依靠經(jīng)濟(jì)手段和法律手段的觀念上來。建國以來，我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)長期沒有脫離產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)的窠臼，農(nóng)業(yè)始終依靠單一的行政手段進(jìn)行直接管理農(nóng)業(yè)。在過去高度集中的管理體制下，排斥法律的介入，由統(tǒng)一的行政意志來實現(xiàn)管理農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，在一定的時期、一定范圍有其成功的一面，但計劃經(jīng)濟(jì)基本上屬于人治經(jīng)濟(jì)的范疇，因而它也存在著致命的弱點(diǎn)：⑴依靠領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威和智慧，出現(xiàn)“權(quán)力不受監(jiān)督和制約”，必須導(dǎo)致專斷和濫用，必須導(dǎo)致腐??；⑵領(lǐng)導(dǎo)者個人的智慧和能力畢竟是有限的，領(lǐng)導(dǎo)者主觀隨意性在所難免，出現(xiàn)“張書記栽樹，李書記砍樹”或“張書記栽樹，李書記種草”等現(xiàn)象；⑶在民主監(jiān)督機(jī)制不健全的條件下，領(lǐng)導(dǎo)者個人權(quán)威運(yùn)用過程中的失誤不易查覺，查覺后也不易校正；⑷追求行政目的而不講經(jīng)濟(jì)效益，易犯瞎指揮的錯誤；⑸容易形成“人治”，出現(xiàn)“權(quán)大于法”現(xiàn)象。農(nóng)村改革前農(nóng)業(yè)發(fā)展中的反反復(fù)復(fù)、大起大落已充分暴露了這種單純依靠行政手段管理農(nóng)業(yè)的農(nóng)業(yè)管理體制的局限性。我國經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制，社會化大生產(chǎn)的基本特點(diǎn)就是分工越來越細(xì)、協(xié)作更加密切，生產(chǎn)、分配、交換、消費(fèi)等社會再生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間需要協(xié)調(diào)發(fā)展，整個社會再生產(chǎn)需要在穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)秩序的范圍內(nèi)進(jìn)行，否則社會再生產(chǎn)就會出現(xiàn)障礙。現(xiàn)在廣大農(nóng)村的農(nóng)民已經(jīng)成為自負(fù)盈虧的商品生產(chǎn)者，要使所有的農(nóng)民的行為遵循統(tǒng)一的規(guī)范，國家就需要進(jìn)行各種干預(yù)和管理。國家干預(yù)和管理則必須采取行政手段、經(jīng)濟(jì)手段和法律手段，這三者是相輔相成的，而且法律手段較之行政手段和經(jīng)濟(jì)手段具有更高層次性和更特殊、更能接受的優(yōu)點(diǎn)，一方面，以法律手段實行對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)以及農(nóng)業(yè)發(fā)展，可以減少政府行為的隨意性和盲目性；另一方面，行政手段、經(jīng)濟(jì)手段往往通過法律手段體現(xiàn)出來，如依法行政、各種經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)手段的運(yùn)用都應(yīng)當(dāng)法制化；再一方面，法律手段有利于保護(hù)經(jīng)濟(jì)手段和行政手段的有效運(yùn)用和堅強(qiáng)有力。

3．從只注重單一領(lǐng)域的農(nóng)業(yè)立法轉(zhuǎn)移到樹立以農(nóng)業(yè)法為基本法的全面農(nóng)業(yè)立法軌道的觀念上來。目前在有限的農(nóng)業(yè)法律中絕大部分是屬于保護(hù)農(nóng)業(yè)自然資源的，同樣國務(wù)院頒布的行政法規(guī)也屬這一性質(zhì)，如《土地復(fù)墾規(guī)定》、《土地管理法實施條例》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《水土保持法實施細(xì)則》、《森林法實施細(xì)則》、《森林采伐更新管理辦法》、《森林防火條例》、《森林病蟲害防治條例》等等。農(nóng)業(yè)立法單一，覆蓋面窄，與農(nóng)村領(lǐng)域廣泛、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)關(guān)系錯綜復(fù)雜對農(nóng)村法制建設(shè)要求極不協(xié)調(diào)和適用，導(dǎo)致許多領(lǐng)域無法可依，給農(nóng)業(yè)發(fā)展造成了制約。根據(jù)農(nóng)村社會主義市場經(jīng)濟(jì)也是一種法制經(jīng)濟(jì)之要求，必須確立農(nóng)業(yè)法是基礎(chǔ)法之地位，實際上《農(nóng)業(yè)法》已具有農(nóng)業(yè)基本法的性質(zhì)，“《農(nóng)業(yè)法》不僅是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)活動的基本法律，而且也是制定各項農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)具體法規(guī)的法律依據(jù)”。④從農(nóng)業(yè)法為基礎(chǔ)法的前提下，制定與《農(nóng)業(yè)法》相配套的具有實質(zhì)性事項規(guī)定和具體措施規(guī)定的各種農(nóng)業(yè)法律法規(guī)，“建立和健全農(nóng)業(yè)法律體系”⑤，使之農(nóng)村各個領(lǐng)域真正實現(xiàn)有法可依，促進(jìn)和保障農(nóng)業(yè)持續(xù)、穩(wěn)定和協(xié)調(diào)發(fā)展?？倳浻?999年6月11日主持法制講座并作重要講話《大力加強(qiáng)農(nóng)村法制建設(shè)》中明確指出“農(nóng)業(yè)立法工作的總的目標(biāo)，是建立和完善有中國特色社會主義的農(nóng)業(yè)法律體系，加快制定和完善、規(guī)范農(nóng)村政治、經(jīng)濟(jì)、社會生活的法律法規(guī)”。

4．從農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法中只重狹益的部門利益轉(zhuǎn)移到重全局的整體利益的觀念上來。農(nóng)業(yè)法律法規(guī)涉及面廣和涉及部門多，在立法上部門之間互相扯皮、討價還價，使有的法律遲遲難以出臺；有的雖然出臺了，但是它已成為各部門利益的調(diào)和產(chǎn)物，操作性和實踐性大打折扣，沒有達(dá)到預(yù)期制定時的立法目的。地方性法規(guī)的制定，更是部門之間權(quán)力與利益的再分配，出現(xiàn)在法規(guī)草案中不適當(dāng)?shù)財U(kuò)大本部門的權(quán)力與利益，同時盡量減少甚至取消本部門應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，造成地方性法規(guī)難以操作。在農(nóng)業(yè)執(zhí)法上有的更是重部門利益，對自己有力，就執(zhí)行；對自己不利，就不執(zhí)行；有的甚至把改革和立法對立起來、改革和依法辦事對立起來，以改革之名“闖法律禁區(qū)”，以地方政策來取代“法律之規(guī)定”，實質(zhì)上是為了部門利益而置法律于不顧。在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下，市場的統(tǒng)一性和秩序性，要求法制統(tǒng)一，樹立全國一盤棋觀念，克服把農(nóng)業(yè)立法和執(zhí)法作為固定和擴(kuò)充本部門或本地方權(quán)力和利益的狹隘思想，從重全局的整體利益為之最高出發(fā)點(diǎn)，解決好中央和地方在立法和執(zhí)法方面的權(quán)限，處理好各部門之間的關(guān)系，堅持法制統(tǒng)一。

摘要:中國能源及能源法制建設(shè)正在走一條可持續(xù)發(fā)展之路，中國能源發(fā)展的客觀現(xiàn)實，要求改善能源結(jié)構(gòu)、充分開發(fā)利用能源尤其是新能源和可再生能源。然而，在能源的開發(fā)利用中卻存在著利害相隨的客觀事實。如何使能源的發(fā)展具有可持續(xù)性，促使能源得到合理的開發(fā)利用，中國能源法制建設(shè)必須確立可持續(xù)發(fā)展原則，建立系統(tǒng)而完備的法制，著力于能源結(jié)構(gòu)的合理與多元、能源技術(shù)的創(chuàng)新和保護(hù)、能源安全的風(fēng)險應(yīng)對、能源市場的適當(dāng)干預(yù)與調(diào)節(jié)。

關(guān)鍵詞:可持續(xù)發(fā)展；能源開發(fā)；法制建設(shè)

Abstract:China’senergyandenergylegalconstructionareadvancingalongtheroadofsustainabledevelopment.TherealityofChina’senergydevelopmentrequirestheoptimizationofenergystructure，exploitationandutilizationofenergy，especiallythenewandrenewableenergy.However，bothadvantagesanddisadvantageexistintheexploitationandutilization.Toreasonablyexploitandutilizetheenergy，Chinamustpersistinsustainabledevelopmentprincipleandestablishrelevantlymaturelegalsystemthatfocusesonreasonableenergystructure，protectionandinnovationofenergytechnology，riskresolutionofenergysafety，andproperadjustmentandinterventionofenergymarket.

Keywords:sustainabledevelopment；energydevelopment；legalsystemconstruction

一、可持續(xù)發(fā)展:中國能源發(fā)展及能源法制之路

1992年6月，在巴西召開的“聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會議”上，183個國家的政府首腦簽署了五個實現(xiàn)和貫徹可持續(xù)發(fā)展的國際文件，其中《21世紀(jì)議程》已成為可持續(xù)發(fā)展的行動綱領(lǐng)。但是，《21世紀(jì)議程》并未直接對能源的使用提出明確的義務(wù)要求，而只是在交通通信部分的文本中提及需要更有效更環(huán)保地使用能源(注:《21世紀(jì)議程》第7.5段建議“在人類居住的地方促進(jìn)可持續(xù)性能源和交通系統(tǒng)”。)。為了彌補(bǔ)這種缺憾，在事隔十年后的2002年9月4日，可持續(xù)發(fā)展世界峰會在南非約翰內(nèi)斯堡通過了《聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展世界峰會實施計劃》(又稱《約翰內(nèi)斯堡實施計劃》)，該實施計劃規(guī)定了《21世紀(jì)議程》遺漏的能源建議，將能源政策作為可持續(xù)發(fā)展議程中的核心部分，各國同意采取聯(lián)合行動“以充分增進(jìn)人們獲得可靠廉價能源服務(wù)的機(jī)會以及實現(xiàn)在2015年前使貧困人口減少一半的目標(biāo)”。為此，各國一致贊同以下六項優(yōu)先性建議:①“加強(qiáng)使用可靠、廉價、經(jīng)濟(jì)上可行、社會上可接受且無害環(huán)境的能源服務(wù)和資源”。這就要求加速研究氫燃料電池技術(shù)，廣泛使用風(fēng)能和太陽能，或在山區(qū)建設(shè)適宜的小水電設(shè)施。要達(dá)到這樣的目標(biāo)，各國必須“加強(qiáng)地區(qū)和國家合作，包括通過能力建設(shè)、財政和技術(shù)援助支持各國的努力”。②“進(jìn)一步使用現(xiàn)代生物技術(shù)”。此項目承認(rèn)將現(xiàn)存的農(nóng)業(yè)或林業(yè)廢料用做能源財富的機(jī)會，使生物質(zhì)利用商業(yè)化，并在農(nóng)村地區(qū)加以使用。③“支持轉(zhuǎn)向使用較潔凈的液態(tài)和氣態(tài)燃料，這種使用被視為更加無害環(huán)境，