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本文作者：張英華王丹丹作者單位：天津財經大學商學院

存在的主要問題

（一）政策法規(guī)強制下的考評標準缺失

我國從1998年開始實施《節(jié)約能源法》，而后相繼出臺了《大氣污染防治法》、《清潔生產促進法》、《循環(huán)經濟促進法》等一系列針對制造產業(yè)節(jié)能減排的法律法規(guī)。1999年～2002年間制造業(yè)的碳排放量確實得到了一定的控制且增長較為緩慢，但自2003年后增長態(tài)勢明顯且增長幅度較大。究其原因，主要是我國的政策法律以及規(guī)劃規(guī)定在執(zhí)行層面缺乏明細具體的做法及行動指導，可操作性方案的缺失影響了現有的政策法規(guī)的效果。我國雖下達了制造業(yè)節(jié)能減排的硬性指標，但并未形成可量化的低碳考核和低碳指標評估體系，使節(jié)能降耗指標無法真正落到實處；缺乏專業(yè)機構及專業(yè)人員對能源統計、節(jié)能減排目標的綜合性考評。為激勵制造業(yè)自愿實行有利于低碳經濟發(fā)展的行為，現有的很多政策措施雖然也涉及到稅收優(yōu)惠、補貼等獎勵手段，但卻沒有明確具體的獎勵方式與程序。此外，低碳考核結果未及時反饋，不利于行業(yè)內部的信息披露及行業(yè)之間低碳績效的競爭。

（二）缺乏細化和系統的產業(yè)化指導

我國制造業(yè)各子行業(yè)間由于在裝備技術水平、能源消費結構、原料使用等方面的不同，創(chuàng)造一單位產值，碳排量相差懸殊，但由于我國尚未形成針對不同制造業(yè)各子行業(yè)的碳排放細化措施，對高碳排放的行業(yè)缺乏重點控制和約束。另外，我國制造業(yè)使用的能源結構單一，大多是以煤炭、電力和化工原料為主，這些能源碳排放強度相對較高，而能源系統的其他節(jié)能潛力、資源和余能回收利用等未被挖掘；同時，由于制造業(yè)的產能和設備落后，缺乏系統和規(guī)范的低碳產業(yè)化指導，能源效率尚未在整個制造業(yè)中形成。

（三）低碳技術合作及創(chuàng)新能力不足

目前，我國制造業(yè)的低碳技術主要應用在制造加工、制造轉化、污染排放控制與廢棄物處理3個主要領域，已建設了一大批示范工程，個別技術甚至已領先于國際水平。但要進一步挖掘技術減排的潛力，除了技術本身能源使用效率的進一步提高和減排成本的降低外，在很大程度上依賴于低碳技術的推廣與創(chuàng)新應用程度。我國制造業(yè)不同行業(yè)之間技術交流及合作較少，低碳技術在行業(yè)之間存在信息缺口，缺乏外化途徑。同時，由于制造業(yè)各子行業(yè)對減排技術的認知、識別、選擇存在一定的局限性，對低碳技術的引入及創(chuàng)新應用能力不足，造成了其減排潛力和減排效果的不確定性。

對策建議

（一）制度建設層面

1.健全制造業(yè)低碳發(fā)展能力保障。成立專門的制造業(yè)節(jié)能減排工作小組，健全制造業(yè)低碳發(fā)展的工作機構，針對制造業(yè)的節(jié)能減排工作進行規(guī)劃、部署，對重點制造業(yè)進行能源統計、對制造業(yè)節(jié)能目標進行綜合性考核評價等具體工作。加大低碳能力建設、節(jié)能減排評估人才培訓力度，為確保高耗能行業(yè)節(jié)能效果，增強節(jié)能收益，降低節(jié)能項目實施風險等提供專業(yè)人才保障。

2.建立制造業(yè)低碳監(jiān)管制度。為形成嚴格的制造業(yè)低碳監(jiān)測監(jiān)管機制,政府可以設立專門的管理部門,該部門不僅負責對制造業(yè)高碳行業(yè)的碳排放量進行數據統計,而且應根據相關碳減排標準,監(jiān)督其整改過程并實時對整改情況跟蹤監(jiān)測。此外,還可以由社會各界人士在市、區(qū)設立制造業(yè)中小企業(yè)節(jié)能減排義務監(jiān)督員,協助政府對企業(yè)節(jié)能減排進行監(jiān)督。企業(yè)對自身的減排工作應主動向政府進行定期、真實地匯報。

3.建立綜合性考核評價體系。首先，分行業(yè)建立低碳考核評價體系。制造業(yè)作為高碳排放業(yè)的一部分，其內部劃分的多種行業(yè)又具有各自的排放特征，可以針對制造業(yè)中A類、B類、C類行業(yè)的具體情況，設定不同的減排目標，并對其中重點耗能行業(yè)即A類行業(yè)及企業(yè)實施硬性的低碳考核和進行嚴格的低碳指標評估。要根據制造業(yè)各子行業(yè)不同的性質和規(guī)模，結合以上的碳排放量化指標制定完善低碳考核評價體系，科學準確地對制造業(yè)進行低碳考核與評價。其次，建立綜合的低碳考核評價體系，不僅僅是從低碳方面對其進行考核，而是對其經濟指標與低碳指標進行雙向考核，指導制造業(yè)整體達到經濟績效與低碳績效的平衡發(fā)展。

4.完善制造業(yè)低碳獎懲措施。根據《單位GDP能耗考核體系實施方案》，對評價考核結果為超額完成和完成等級的行業(yè)，由相關部門予以通報表揚，并進行表彰獎勵。對評價考核結果為未完成等級的行業(yè)，予以通報批評，一律不得參加年度評獎、授予榮譽稱號，不給予國家免檢等扶優(yōu)措施。可以通過對碳排放超標的產品征稅而使行業(yè)的外部成本內部化，可以借用英國的碳基金經驗，將碳稅用于投資方面，以促進低碳技術的研究和開發(fā)。而對于考核結果為未完成等級的行業(yè)，應在評價考核結果公告后一個月內提出整改措施并向相關部門匯報。

5.實現低碳績效反饋常態(tài)化。在對制造業(yè)各子行業(yè)進行碳排放統計的基礎上，結合以上碳排放量化指標和低碳考核評價體系，對行業(yè)的低碳績效進行定期反饋。不僅僅是將低碳考核的結果反饋給接受考核的行業(yè)，更是反饋給制造業(yè)中的其他行業(yè)以及消費者，讓同行業(yè)內的各子行業(yè)間形成競爭趨勢，讓消費者了解其低碳發(fā)展情況，在競爭和監(jiān)督的雙重作用下促使各子行業(yè)進行節(jié)能減排。

（二）產業(yè)發(fā)展層面

1.制定制造業(yè)低碳發(fā)展戰(zhàn)略。依據“十二五”規(guī)劃應對氣候變化的指導思想、目標任務及保障措施，對制造業(yè)整體的低碳發(fā)展進行戰(zhàn)略部署，從制造業(yè)作為碳排放的重點治理的工作需求出發(fā)，結合國家發(fā)展規(guī)劃、能源規(guī)劃、循環(huán)經濟規(guī)劃和節(jié)能減排規(guī)劃等，加快制定制造業(yè)低碳發(fā)展方案和行動路線圖，形成具有系統性及可操作的制造業(yè)低碳發(fā)展的總體思路與實施方案，從整體上把握和推行制造業(yè)的低碳發(fā)展。

2.調整和優(yōu)化制造業(yè)的能源結構。加快制造業(yè)的能源消費結構從以傳統煤炭為主向石油和天然氣轉變，從以傳統化石能源為主向清潔和可再生能源轉變，通過對制造業(yè)能源結構的調整，促使其向低碳能源方向發(fā)展。

3.促進制造業(yè)低碳轉型升級。借鑒發(fā)達國家的經驗，結合制造業(yè)的具體情況，大力發(fā)展循環(huán)模式的可再生能源建設。同時，積極發(fā)展對經濟社會有突破性重大帶動作用的高技術的制造行業(yè)，超前部署新能源、新材料、先進制造、節(jié)能環(huán)保等戰(zhàn)略性新興行業(yè)的發(fā)展，加大新產品開發(fā)力度，全面提升產品質量，培植符合產業(yè)成長規(guī)律和成長空間的新型環(huán)保產品。

（三）技術提升層面

1.構建低碳技術交流平臺。安排資金，建立公共技術服務平臺，分行業(yè)在國際、國內選擇具有代表性制造業(yè)節(jié)能減排技術，組織專家隊伍，選定部分典型企業(yè)予以推廣實施。另外，應當將相關的高碳制造行業(yè)加以分類，把具有相同業(yè)務內容的行業(yè)聯合起來，構筑行業(yè)聯盟信息資源管理平臺以彌補信息缺口、提供信息交流，實現低碳信息資源的共享，有效應對國際低碳政策的影響，同時，促進低碳技術、低碳產品的協同研發(fā)，降低低碳發(fā)展的成本和風險。

2.建立低碳技術創(chuàng)新體系。應培養(yǎng)和引進具有創(chuàng)新能力和核心技術的人才，進行專門的低碳技術研發(fā)并鼓勵其與相關科研機構進行合作，加大低碳技術成果轉化。同時，抓住最有潛力的制造行業(yè)，選擇最具優(yōu)勢和基礎的關鍵性低碳技術，著力突破一批具有產業(yè)共性的核心技術的原始創(chuàng)新，以形成戰(zhàn)略性新興產業(yè)集群。

3.加大CDM項目引入。結合制造業(yè)的特點，給予CDM項目更多更長遠的稅收優(yōu)惠政策，使制造業(yè)參與到CDM項目中來，從發(fā)達國家獲得資金和技術，吸引更多發(fā)達國家CDM項目的幫扶。