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一）、保護(hù)與開發(fā)的矛盾:

保護(hù)強調(diào)盡最大的可能保留原有的遺產(chǎn)特征及其風(fēng)貌,而當(dāng)前的旅游強調(diào)開發(fā)更便利的交通、食宿及其他娛樂休閑設(shè)施。盡管我們可以舉出大量兩者共同發(fā)展的實例，如泰山風(fēng)景區(qū)大面積的綠化、殘址的修復(fù)、新登山盤道的開發(fā)等,但是兩者本質(zhì)上不具有天然的一致性，即使是偶爾一次處理不當(dāng),也會把遺產(chǎn)變成遺憾。

二)、風(fēng)景區(qū)與地方的矛盾:

旅游的興旺使風(fēng)景名勝資源的經(jīng)濟利益顯化，局部與整體，暫時與長遠(yuǎn)的利益沖突加劇。地方政府重視憑借旅游資源，以發(fā)展旅游業(yè)為突破口，振興地方經(jīng)濟。這是應(yīng)當(dāng)支持的。但是，處理不當(dāng)，則往往導(dǎo)致對旅游資源的過度開發(fā)與占用，現(xiàn)時與風(fēng)景區(qū)的管理和保護(hù)產(chǎn)生矛盾，甚至在地域管轄權(quán)上發(fā)生沖突。

國務(wù)院風(fēng)景名勝區(qū)管理條例規(guī)定，“風(fēng)景名勝區(qū)管理機構(gòu)對風(fēng)景區(qū)全面負(fù)責(zé)管理”，“一切經(jīng)營單位須接受統(tǒng)一管理?！钡@一原則并沒有形成相應(yīng)的實施細(xì)則和相關(guān)措施，其他部門和地方法規(guī)仍有待協(xié)調(diào)之處。

許多風(fēng)景名勝區(qū)管理權(quán)限多有交叉，執(zhí)法主體不明確，政令較難統(tǒng)一。例如，風(fēng)景區(qū)范圍內(nèi)的規(guī)劃建設(shè)應(yīng)由風(fēng)景區(qū)管理機構(gòu)負(fù)責(zé)，但相關(guān)文件又規(guī)定居民建房由市建設(shè)主管部門批準(zhǔn)，二者相抵觸，私搭亂建難制止。

三）、著名風(fēng)景區(qū)的擁擠問題：

一個非常值得注意的問題，是在中國風(fēng)景區(qū)游客擁擠的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過美國和歐洲。明顯的原因是：（1）、眾多的人口。（2）、相對方便的公共交通。（3）、人們收入水平與娛樂時間的迅速增加（雖然與西方相比還是很低的）。（4）對欣賞風(fēng)景的渴望。

美國最受歡迎的佛羅里達(dá)的迪斯尼樂園，一年有近2000萬游客，而比迪斯尼小得多的杭州西湖每年游客竟達(dá)3000萬，是將以每年30%的速度增加，其它著名風(fēng)景區(qū)例如黃山、桂林亦有類似情況，不遠(yuǎn)的將來，這種風(fēng)景區(qū)旅游系統(tǒng)將由于質(zhì)量下降而崩潰。

四）、標(biāo)準(zhǔn)問題：

隨著中國旅游事業(yè)的發(fā)展，非常著名的風(fēng)景區(qū)，如黃山、鼎湖山將不可避免地要求較高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)設(shè)施。對于這些風(fēng)景區(qū)是否可能為大量游客提供高標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)設(shè)施，我是不樂觀的。即使是現(xiàn)在，在黃山風(fēng)景區(qū)內(nèi)建立和準(zhǔn)備建設(shè)的旅館已毀壞了風(fēng)景區(qū)自然風(fēng)光，抵達(dá)風(fēng)景區(qū)的交通和服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃設(shè)計，只能通過風(fēng)景區(qū)和當(dāng)?shù)氐膮^(qū)域規(guī)劃相結(jié)合才可能解決，但這種協(xié)作還沒有在公園外部的區(qū)域規(guī)劃上體現(xiàn)出來。

五）、風(fēng)景區(qū)經(jīng)營的經(jīng)濟問題：

當(dāng)我了解到中國許多盈利風(fēng)景區(qū)的經(jīng)濟管理系統(tǒng)后，我感到非常吃驚，在西方國家公園和風(fēng)景區(qū)是國家所有，國家投資、國家管理，在風(fēng)景區(qū)和公園中的商店、飯館、小吃和旅游等服務(wù)設(shè)施一般是禁止的。建造其它一些服務(wù)設(shè)施也是非常謹(jǐn)慎的，有時提供了一些必要的服務(wù)設(shè)施，但已感到后悔。當(dāng)我在中國旅行期間，我了解到一些與西方非常不同的經(jīng)濟管理方式和態(tài)度。在中國許多公園和風(fēng)景區(qū)的收入來自公園內(nèi)的小吃、餐館、茶室等服務(wù)設(shè)施。這種生產(chǎn)方式，按西方的觀點來說，是一種相互沖擊的收益：一方面期望保護(hù)公園的資源，而另一方面，為了多收而增加發(fā)展公園各種資源的私有性（集體所有）。我對中國的一些風(fēng)景區(qū)，在風(fēng)景資源管理以及旅游管理感到特別的興趣。二、怎樣處理保護(hù)和開發(fā)利用的關(guān)系

1985年國務(wù)院頒發(fā)的《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》第八條講：“風(fēng)景名勝區(qū)的一切景物和自然環(huán)境，必須嚴(yán)格保護(hù)，不得破壞或隨意改變?！钡谑粭l講：“風(fēng)景名勝區(qū)應(yīng)當(dāng)根據(jù)規(guī)劃，積極開發(fā)風(fēng)景名勝資源，改善交通，服務(wù)設(shè)施和游覽條件”。即要嚴(yán)格保護(hù)，又要積極開發(fā)，在積極開發(fā)的口號下，許多景區(qū)忘記了嚴(yán)格保護(hù)，將賓館飯店建到景點旁邊，更有甚者建到景點之內(nèi)，山峰之上，驪山風(fēng)景名勝區(qū)的華清池景點內(nèi)建設(shè)了賓館，黃山頂峰玉屏樓建了旅館，隨著時間的推移，規(guī)劃建設(shè)的內(nèi)容不斷增加，自然環(huán)境和原有景觀的面貌怎能保護(hù)得住呢？關(guān)鍵是如何處理好保護(hù)和開發(fā)之間的關(guān)系，有人說保護(hù)是為了開發(fā)，我不完全同意這種看法，我認(rèn)為保護(hù)與開發(fā)之間有三種關(guān)系。

一是保護(hù)為了長期保存，并不需要開發(fā)，例如黃山的猴子觀海、飛來石等奇石類的景物，遠(yuǎn)而望之就可以了，不必近達(dá)：再如一個只供觀賞不準(zhǔn)攀登的山峰，像桂林漓江風(fēng)景名勝區(qū)中許多山峰不應(yīng)當(dāng)讓人攀登，我們觀賞它要保持一定的距離，不需要在近旁作文章，否則其可貴的特征就會喪失。保護(hù)好長期的，完整的保存下來，就可了長久的供人們觀賞。

二是保護(hù)為了部分開發(fā)，不是要把保護(hù)的內(nèi)容全面開發(fā)出來，例如古遺址，古墓葬，不需要把它全挖掘出來，而是經(jīng)過研究挖掘它的一部分供人們游覽觀賞，開展科學(xué)考察，文化交流等活動。對風(fēng)景名勝資源同樣應(yīng)持這種態(tài)度，該開發(fā)一部分的就不能搞全面的開發(fā)。

三是保護(hù)就是為了開發(fā)，例如八達(dá)嶺的長城，保護(hù)它的目的就是為了開發(fā)出來供人們?yōu)g覽時能攀登上去，象長城這類人工用磚石建造的古代工程或者建筑都是需要登臨觀賞的。保護(hù)好，以提供游覽。

因此，要對保護(hù)和開發(fā)利用之間的關(guān)系做具體的分析，根據(jù)景觀的實際情況，科學(xué)的規(guī)劃、慎重的開發(fā)，以便風(fēng)景名勝區(qū)的珍貴景觀永久的保護(hù)下去。我國的風(fēng)景名勝區(qū)在世界范圍內(nèi)自成體系，它的特點比較明顯，即有自然景觀，又有人文景觀，環(huán)境又很優(yōu)美，具有觀賞、文化和科學(xué)三方面的價值，處理好保護(hù)和開發(fā)利用之間的關(guān)系，就可使我國風(fēng)景名勝區(qū)的特點得到保護(hù)和發(fā)揚，這是我們搞風(fēng)景名勝區(qū)管理工作者的職責(zé)。

幾點建議

一）、我國對自然與文化風(fēng)景名勝區(qū)的屬地化管理體制已不適應(yīng)經(jīng)濟體制與政府機構(gòu)改革的步伐。原有的風(fēng)景名勝及文物古跡保護(hù)體制，在風(fēng)景名勝資源經(jīng)濟利益顯化，各種利益與矛盾交叉的新形勢下，已越來越顯得力不從心。建議采取分級管理的辦法；即：市級自然與文化遺產(chǎn)由市政府管理，省級自然與文化遺產(chǎn)由省政府管理，屬地政府協(xié)辦。國家級自然與文化遺產(chǎn)由中央政府負(fù)責(zé)管理，地方政府協(xié)辦。當(dāng)前，應(yīng)首先抓好國家級風(fēng)景名勝區(qū)由中央政府直管的工作。積極研究與借鑒國外的國家公園體制，以發(fā)展我國自己的國家公園體制。應(yīng)選擇適宜的國家級風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行國家公園制的試點。與景點景區(qū)“上市”試點相比，這是更重要，更有意義的試點。

二）、當(dāng)前要特別強調(diào)國家建設(shè)部及文物局對國家級風(fēng)景名勝區(qū)的管理職責(zé)和權(quán)威。凡涉及國家級風(fēng)景名勝區(qū)改革措施出臺，例如股票上市，重大機構(gòu)調(diào)整，建議報建設(shè)部、國家文物局會批準(zhǔn)。國家級風(fēng)景區(qū)總體規(guī)劃，詳細(xì)規(guī)劃以及執(zhí)行中的重大調(diào)整，要求建設(shè)部組織專家審批，以保證規(guī)劃的檔次和水平。風(fēng)景區(qū)重大項目的建設(shè)必須符合已批準(zhǔn)的風(fēng)景區(qū)規(guī)劃要求，并上報建設(shè)部，對于違反規(guī)劃的項目，建設(shè)部要有權(quán)制止。

三）、盡快修訂和完善風(fēng)景名勝區(qū)管理法規(guī)。改革開放以來，我國經(jīng)濟與社會發(fā)展的更高要求，應(yīng)根據(jù)新時期的特點盡快對已有法規(guī)進(jìn)行清理、修訂、補充、完善。特別是加強違規(guī)處罰條例的制定，以保證法規(guī)的嚴(yán)肅性。這方面不公與客觀需要相比，就是同文化保護(hù)法規(guī)相比，也差距甚遠(yuǎn)。

四）、對景點景區(qū)作價上市要慎之又慎，至少不可繼續(xù)在國家級風(fēng)景名勝區(qū)擴大試點。因為，首先是理論和法規(guī)依據(jù)嚴(yán)重不足，我國也沒有風(fēng)景區(qū)自然及文化遺產(chǎn)估價辦法。雖然國外對此類資產(chǎn)估價有所研究，也主要是作為分析評價保護(hù)性投資政策的參考，而不是為了上市交易。就是所謂“門票上市”或“門票專營權(quán)上市”等“變通方法”，也不符合我國風(fēng)景區(qū)門票收入為行政事業(yè)性收費，主要用于管理保護(hù)的經(jīng)費而不是創(chuàng)造利潤的實際情況（這與世界公園，微縮景觀等一類主題公園不同，那里的門票才是為了盈利，為了收回建園投資，是經(jīng)營性活動。）其次，將上市的目的說成是“為了彌補保護(hù)資金的不足”，也難自圓其說。因此實際情況是，越是資金較充裕的國家著名風(fēng)景名勝區(qū)，來自其他部門要求其上市的壓力越大。此外，現(xiàn)有上市動作的風(fēng)景名勝區(qū)的實際效果，利弊得失，倘需時日檢驗。在我國上市企業(yè)中，“一年盈，兩年平，三年虧”，并非個別現(xiàn)象。我們雖然期望已經(jīng)上市的風(fēng)景區(qū)興旺發(fā)達(dá)，有利于風(fēng)景區(qū)的保護(hù)與充實利用。但我們不擔(dān)心一旦上市風(fēng)景區(qū)不景氣可能給風(fēng)景區(qū)帶來的無可挽回的影響。正因為如此，我們才高度關(guān)注風(fēng)景區(qū)上市的作法，堅決反對一窩風(fēng)式的風(fēng)景區(qū)上市潮。

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園林經(jīng)濟管理學(xué)凌遠(yuǎn)云華中農(nóng)業(yè)大學(xué)

內(nèi)容摘要本文從我國目前風(fēng)景名勝區(qū)目前所面臨的新問題出發(fā)，詳細(xì)的剖析了產(chǎn)生問題的原因，并提出了解決問題的基本辦法，處理好風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與建設(shè)的關(guān)系。最后，作者根據(jù)我國目前風(fēng)景區(qū)管理的具體情況，提出了自己的幾點建議。

我國歷史悠久，遺產(chǎn)豐富，已列入世界自然遺產(chǎn)、文化遺產(chǎn)及雙遺產(chǎn)目錄的風(fēng)景名勝區(qū)已不下十處，這是中華民族的驕傲。保護(hù)好這筆全人類的遺產(chǎn)，是國民的光榮職責(zé)，政府的莊嚴(yán)承諾。我國1982年公布了第一批重點風(fēng)景名勝區(qū)，已有近二十年的時間了，各風(fēng)景名勝區(qū)都相繼編制了規(guī)劃，開發(fā)建設(shè)工作正在展開。就幾年的實踐來看，保護(hù)和開發(fā)利用問題上的相互關(guān)系等許多問題，仍然有待研究。中共中央辦公廳，國務(wù)院辦公廳1983年和1984年曾現(xiàn)兩度發(fā)文批評過西湖風(fēng)景名勝區(qū)、廬山風(fēng)景名勝區(qū)的亂建。后來以批評了驪山風(fēng)景區(qū)的亂建設(shè)，但這個錯誤傾向仍然沒有得到徹底糾正?，F(xiàn)在又出現(xiàn)了利用規(guī)劃的合法手段，搞違犯風(fēng)景名勝區(qū)管理條例的建設(shè)。產(chǎn)生上述問題的原因有二：一是法制不嚴(yán)，另一方面確有思想認(rèn)識問題存在。所以如何處理好風(fēng)景名勝區(qū)的保護(hù)與建設(shè)的相互關(guān)系是我們當(dāng)前急需解決的問題。

風(fēng)景名勝區(qū)資源保護(hù)所面臨的新問題

我國休閑旅游消費的興起，不但促進(jìn)了旅游事業(yè)的發(fā)展，而且為風(fēng)景區(qū)這一文化自然遺產(chǎn)的保護(hù)提供了穩(wěn)定的財源、減輕了保護(hù)工作的財政壓力。但是，另一方面，也使保護(hù)工作遇到了新的問題，帶來了新的壓力，若處理不當(dāng)，會造成無法挽回的巨大損失。這些新矛盾主要有以下幾個方面。