行政法對行政壟斷的控制探討

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一、行政壟斷的法律界定

正確界定行政壟斷的概念是深入認識行政壟斷的邏輯起點。目前，我國法學界對行政壟斷的制度規(guī)制主要集中于經濟法領域且僅局限于傳統(tǒng)的反壟斷法。對行政壟斷的概念界定，學界代表性觀點主要可以分為兩種：第一種觀點將行政壟斷界定為一種合法行為，不以違法為前提條件。第二種觀點認為行政壟斷是一種濫用行政權力的非法行為。行政壟斷是一種合法行為還是非法行為的定性是決定其概念的關鍵，筆者認為，行政壟斷的目的是排除、妨礙市場競爭。因此，對行政壟斷的概念應當界定為：行政壟斷是行政機關或行政機關授權委托的單位或組織濫用行政權力排除、限制競爭的行為。

二、現行行政法對行政壟斷控制的缺陷與不足

行政壟斷嚴重危害社會主義市場經濟秩序，自其產生以來，我國行政法領域采取了大量措施對其實行控制。通過對我國行政法領域反行政壟斷法律體系的反思，我們可以發(fā)現諸多缺陷與不足。主要體現在以下四個方面：

（一）立法形式散亂，沒有建立起一套聯系密切的法律體系

現行行政法對行政壟斷控制的法律，既沒有形成一部完整統(tǒng)一的反行政壟斷法，也沒有綜合性的反壟斷法典。首先，現行行政法對行政壟斷控制的法律的立法形式混亂，不利于形成一個系統(tǒng)協(xié)調，統(tǒng)一有效的反行政壟斷的法律體系。其次，反行政壟斷的執(zhí)法機關法律規(guī)定存在相互抵觸的現象。反行政壟斷的主管機構為工商行政管理部門，并規(guī)定物價管理機關、綜合性經濟部門和行業(yè)主管部門都是管理部門，這就導致了多頭執(zhí)法，部門執(zhí)法的弊端。

（二）法律有效范圍有限，無法實現全面制止壟斷

我國現行行政法對行政壟斷的控制主要集中在政府及部門的限制競爭的行為上。主體多元化，內容多樣化需要反行政壟斷立法應當是完整的。完整性要求既包括內容上的完整性和主體上的完整性。當前，我國行政法體系中，通常采取列舉式的立法形式，這極易導致一些行政壟斷形式游離于法律規(guī)定以外。我國當前法律對行政壟斷主體規(guī)定是不完整的，僅限于政府及其部門，行政機關授權，委托的單位、組織將成為“漏網之魚”。

（三）缺乏反行政壟斷專門機構，無法實現針對性管理

工商行政管理部門能否擔任反行政壟斷的主管機構，值得我們深思。筆者認為，工商行政管理部門無力反行政壟斷的原因有四：第一，多頭執(zhí)法，部門執(zhí)法的混亂嚴重制約著工商行政管理部門的職權的發(fā)揮。第二，將政府及其部門濫用行政權力排除妨礙競爭的行為作為反不正當競爭的行為立法存在誤區(qū)。第三，制約權限僅有檢查權，沒有決定處分權，只能對違法機關的上級機關提出處理意見。第四，獨立性差。因此，我國缺乏一個獨立、權威、高效的反行政壟斷專門機構，無法實現針對性管理。

（四）缺乏解決行政壟斷的法律救濟渠道

行政壟斷的目的是為了謀求部門利益，一般表現為地方政府或上級部門指使，授意下級職能部門作出具有行政壟斷內容的具體行政行為。作為受害者的相對人的合法權益難以得到保障，這是行政壟斷案件與一般行政案件的主要區(qū)別之處。實踐中，一種行政壟斷的狀態(tài)可能表現為一系列具體行政行為的組合，即使對其中一個具體行政行為申請行政復議或提起行政訴訟都無力撼動整個行政壟斷的根基。

三、反行政壟斷的主要行政法舉措

（一）轉變政府經濟職能

目前政府對企業(yè)的干預未徹底清除，因此，現行行政領域必須采取切實的措施轉變政府的經濟職能。首先，從觀念上要樹立反行政壟斷的意識。其次，從實踐上要明確政府的服務職能。政府應當從管理者逐漸過渡為服務者，為各個市場主體公平參與競爭提供良好的市場環(huán)境。最后，應當確立政府經濟行政權的邊界。政府不得作為市場主體，而應當成為市場的重要補充。

（二）借鑒國外經驗，加緊制定專門的《反行政壟斷法》

我國當前的反行政壟斷的立法規(guī)定存在諸多缺陷，因此，制定一部統(tǒng)一的《反行政壟斷法》是十分必要的。《反行政壟斷法》應當明確反行政壟斷的執(zhí)法主體，借鑒國外經驗，反行政壟斷主體主要分為兩種類型即歐洲大陸專門行政機關和美日等國的準司法性機構。我國可以借鑒美日等國建立準司法性機構‐反行政壟斷委員會，其在人事、財政上依附于國務委員會，在業(yè)務上對國務院負責，并在全國設立類似于大區(qū)的二級機構，歸屬全國性反行政壟斷機構的統(tǒng)一領導，以增強該機構的獨立性。

（三）其他相關行政法律制度的完善

《反行政壟斷法》的有效實施需要其他的法律制度的健全和完善。筆者認為，實現我國行政法對行政壟斷的控制應當完善以下相關的行政法律制度。首先，擴大行政復議的案件范圍?！缎姓妥h法》對具體行政行為和抽象行政行為的規(guī)定均不完善且制度本身也存在著問題，應當將具體行政行為和抽象行政行為都納入到行政復議的范圍中來。其次，建立完善的行政審查制度。國外對行政行為均有完善的審查制度。

作者：王曉寧單位：遼寧大學法學院