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論文關鍵詞：行政關系；行政法律關系；行政權(quán)；管理；控權(quán)；平衡

論文摘要：行政法學的研究核心是行政權(quán)力，行政法學領域基礎概念行政關系和行政法律關系的研究也避不開行政權(quán)力。行政權(quán)力的法律屬性決定了行政關系和行政法律關系也必然同屬法律關系范疇。因此行政關系和行政法律關系的關系應變更為：行政關系是行政法律關系的前身，行政法律關系是行政法繼續(xù)調(diào)整行政關系的結(jié)果，是一種“法律關系”的法律關系。

一、行政關系與行政法律關系研究現(xiàn)狀及存在的問題

(一)行政關系與行政法律關系研究現(xiàn)狀

行政法的調(diào)整對象，即行政主體在實現(xiàn)國家行政職能過程中形成的各種社會關系。有學者作三大類概括：行政權(quán)力的創(chuàng)設、行政權(quán)力的行使以及對行政權(quán)力監(jiān)督過程中發(fā)生的各種社會關系，并將其稱為“行政關系”，其性質(zhì)屬于事實關系。行政法對此類事實關系予以調(diào)整形成行政法律關系。這種認識是對行政關系、行政法律關系范圍最廣義的理解。有學者作兩大類概括：行政管理關系和行政法制監(jiān)督關系，并將其統(tǒng)稱為“行政關系”，其性質(zhì)屬于事實關系。行政法對這種事實關系加以調(diào)整形成行政法律關系。這種對行政關系和行政法律關系的理解窄于第一種，因為它沒有涉及由于行政權(quán)創(chuàng)設而形成的社會關系。有學者另作兩大類概括：行政關系和監(jiān)督行政關系，二者均屬事實關系，但對行政關系作了很窄范圍的限定，只相當于上述第二種理解中的“行政管理關系”，而且強調(diào)行政法律關系僅指由行政法規(guī)范調(diào)整的受國家強制力保障的行政關系。而對監(jiān)督行政關系調(diào)整后形成的是“監(jiān)督行政法律關系”。

(二)行政關系與行政法律關系研究中的問題

據(jù)此，對行政法調(diào)整的特定社會關系，學術(shù)界已有了三種不同的理解和兩種術(shù)語表達：其一，行政法調(diào)整的社會關系包括在對行政權(quán)創(chuàng)設、行使以及對其監(jiān)督過程中形成的各種社會關系，統(tǒng)稱為行政關系；其二，行政法調(diào)整的社會關系包括行政管理關系和監(jiān)督行政的關系，統(tǒng)稱為行政關系；其三，行政法調(diào)整的社會關系包括行政管理關系和監(jiān)督行政的關系，但不是統(tǒng)稱為行政關系，其中只有前者即行政管理關系稱為行政關系，后者則稱為監(jiān)督行政關系。以上觀點從不同的范圍角度出發(fā)，闡釋了行政法特定的調(diào)整對象，但都不同程度的存在不足之處：其一，對行政關系的研究不能跳過對行政權(quán)力設定的研究。行政法學研究的核心是行政權(quán)力，對行政權(quán)力的研究分為權(quán)力設定和權(quán)力運行兩個層面，其中對行政權(quán)力設定的研究又是整個研究的起點。其二，即使認為行政關系是行政權(quán)力運行的產(chǎn)物，也不能得出行政關系一定是事實關系的結(jié)論。行政關系與行政權(quán)力密切聯(lián)系，而行政權(quán)力本身即是一種法律權(quán)力。作為該種法律權(quán)力產(chǎn)物的行政關系其本身不可能是一種純粹的事實關系。

二、行政關系與行政法律關系研究新視角

法學界關于行政法的理論基礎主要有三種觀點：管理論、控權(quán)論和平衡論。大多數(shù)學者認為，管理論是我國計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物，在市場經(jīng)濟時代已無用武之地；控權(quán)論和平衡論目前仍是學者們爭論的話題。事實上，無論是管理論、控權(quán)論還是平衡論，在行政法學領域都具有非常重要的意義，只是各自發(fā)揮作用的階段不同而已。

(一)行政權(quán)力：行政法的研究對象——行政法的生命力

行政權(quán)力是行政的基本依據(jù)，是國家行政機關執(zhí)行法律、管理國家和社會公共事務的權(quán)力，是國家權(quán)力的重要組成部分?！皼]有憲法、法律的賦予或授權(quán)，行政機關或者其他組織不得行使任何行政權(quán)力，無法律依據(jù)即不得做出行政行為。近代意義上行政權(quán)產(chǎn)生的理論基礎是國家權(quán)力的劃分學說。孟德斯鳩提出的“三權(quán)分立”學說，成為近代意義上行政權(quán)力產(chǎn)生的理論依據(jù)。

(二)行政關系：基于管理目的的行政法對公民全體與行政權(quán)力之間關系調(diào)整的結(jié)果——靜態(tài)的、授權(quán)性質(zhì)的、行政權(quán)力信托法律關系

行政關系是公民社會為實現(xiàn)對國家和社會公共事務的有效管理，授予行政主體行政權(quán)而產(chǎn)生的法律關系(某種意義上說屬于一種憲法關系)。理解和掌握其涵義，須把握三個特點：第一，行政關系是一種靜態(tài)法律關系。因為在這一過程中，公民社會只是將管理國家和社會公共事務的權(quán)力轉(zhuǎn)移給行政主體，權(quán)力本身并未發(fā)生實際的運行。第二，行政關系是一種授權(quán)法律關系。權(quán)力的轉(zhuǎn)移即是一種授權(quán)。第三，行政關系是一種信托法律關系。行政權(quán)力在本源上屬于公民全體，但其作為一種資源所具有的稀缺性決定了行政權(quán)力的行使必須采取所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的模式。

(三)行政法律關系：基于控權(quán)目的的行政法對公民個體與行政權(quán)力之間關系調(diào)整的，結(jié)果——動態(tài)的、控權(quán)性質(zhì)的、行政權(quán)力運行法律關系

行政法律關系是公民社會為實現(xiàn)對國家和社會公共事務的有效管理，對行政主體行使行政權(quán)進行監(jiān)督而產(chǎn)生的法律關系。要理解和掌握其涵義，須把握三個特點：第一，行政法律關系是一種動態(tài)的法律關系。因為在這一過程中行政主體開始了行政權(quán)力的運行。第二，行政法律關系是一種控權(quán)性質(zhì)的法律關系。行政權(quán)力的強制性、自我擴張性和易腐性，致使行政權(quán)力極易走出合法的界限。因此，必須對行政主體行使行政權(quán)力的狀況進行監(jiān)督。第三，行政法律關系是一種行政權(quán)力運行法律關系。這一點前文已述，需要指出的是，這里所講的“行政權(quán)力的運行”是相對于行政關系中行政權(quán)力所處的狀態(tài)而言的。超級秘書網(wǎng)

(四)行政關系、行政法律關系：基于平衡目的的公民權(quán)利與行政權(quán)力的平衡器——實現(xiàn)行政法秩序的強大思想武器

對比行政關系和行政法律關系可發(fā)現(xiàn)：前者是公民全體基于信任將管理國家和社會公共事務的權(quán)利授予行政主體，以確保公民社會的正常運行；后者是公民個體基于對行政主體行使行政權(quán)力的不信任，對行政主體行使行政權(quán)力的行為進行監(jiān)督。這深刻地揭示出行政法產(chǎn)生于公民社會的矛盾心理。解決這一矛盾心理的方法就是通過先授予行政主體行政權(quán)力，再控制行政主體行使行政權(quán)力，從而達到公民社會權(quán)利與行政權(quán)力的和諧、平衡發(fā)展。

三、行政關系與行政法律關系確證

(一)行政關系與行政法律關系的性質(zhì)

法律規(guī)則從功能上可分為調(diào)整性法律規(guī)則和構(gòu)成性法律規(guī)則。前者是對已有行為方式進行調(diào)整的規(guī)則，在邏輯上講，該規(guī)則所調(diào)整的行為先于規(guī)則本身。后者是組織人們按規(guī)則規(guī)定的行為去活動的規(guī)則，在邏輯上講，規(guī)則所指定的行為在邏輯上依賴規(guī)則本身。行政關系的生成是行政法中構(gòu)成性法律規(guī)則調(diào)整行政權(quán)設定關系的結(jié)果，而行政法律關系的生成則是行政法中調(diào)整性法律規(guī)則調(diào)整行政關系的結(jié)果。行政關系和行政法律關系同屬法律關系范疇：行政關系是行政法律關系的前身，行政法律關系是行政法繼續(xù)調(diào)整行政關系的結(jié)果，是一種“法律關系”的法律關系。

(二)行政關系與行政法律關系的關系

聯(lián)系：二者均是與行政權(quán)力緊密聯(lián)系的社會關系，同屬法律關系范疇。行政法律關系是行政法對在行政關系中確定的社會關系作進一步調(diào)整的結(jié)果。

區(qū)別：第一，狀態(tài)不同。行政關系是一種靜態(tài)的法律關系，行政法律關系是一種動態(tài)的法律關系(前文已述)。第二，內(nèi)容不同。行政關系是為了實現(xiàn)對國家和社會公共事務的有效管理，基于授權(quán)目的授予行政主體行政權(quán)過程中產(chǎn)生的法律關系，是一種以行政權(quán)力的授予為內(nèi)容的法律關系；行政法律關系是為了實現(xiàn)對國家和社會公共事務的有效管理，行政主體行使行政權(quán)力過程中產(chǎn)生的法律關系，是一種以行政權(quán)力的運行為內(nèi)容的法律關系。第三，范圍不同。行政關系與行政法律關系雖然是前后相繼的關系，但二者的范圍并不等同，行政關系的范圍大于行政法律關系的范圍。從理論上講，既然行政權(quán)力是一種法定的權(quán)力，那么所有的行政活動都應依法進行；但是現(xiàn)實生活中行政主體實現(xiàn)國家行政職能的行政活動并非全部都受法律規(guī)范的約束，其中有相當一部分行政行為是依據(jù)行政自由裁量權(quán)作出的。一個國家的行政法越不健全，這個國家的行政自由裁量權(quán)的范圍就越大。第四，理論基礎不同。行政關系是基于公民社會實現(xiàn)對國家和社會公共事務的有效管理的目的而形成的法律關系，其產(chǎn)生的理論基礎是行政權(quán)對國家和社會的有效管理；行政法律關系是基于公民社會實現(xiàn)對行政權(quán)力及其運行的有效控制的目的而形成的法律關系，其產(chǎn)生的理論基礎是國家和社會對行政權(quán)的有效控制。