職務犯罪預防
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（一）預防職務犯罪的重要性
人類社會同貪污受賄作斗爭的歷史源遠流長，中國古書記載的皋陶造律和西方最早的成文法典《漢謨拉比法典》中，已有關于懲治貪污受賄等職務犯罪的法律規(guī)定。然而，在貪污與反貪污、受賄與反受賄的長期對峙與抗爭中，人類社會始終未能擺脫職務犯罪的侵襲和困擾。各國反職務犯罪的實踐已反復證明了這樣一個事實：懲治在一個時期或一定程度上對職務犯罪雖有減緩之效，卻無從根本上加以控制之能；基于懲治之上開展全方位、多角度的犯罪預防，才是反職務犯罪斗爭的治本之道?！邦A防犯罪遠勝于懲罰犯罪”〔1〕已經(jīng)逐漸成為各國學者、執(zhí)政當局乃至社會公眾的共識，其重要性是十分明顯的，其一，預防職務犯罪具有根治犯罪的徹底性。職務犯罪作為一種社會現(xiàn)象，有其產(chǎn)生的政治、經(jīng)濟和社會方面的原因與條件。而預防職務犯罪著力于消除職務犯罪產(chǎn)生的原因與條件，從根本上鏟除腐敗滋生、蔓延的土壤，是消除職務犯罪的治本之策。其二，預防職務犯罪具有效益性。職務犯罪每年給國家和社會造成無法估量的巨大損失與危害。為追訴職務犯罪，國家還要投入巨大的人力、物力和財力。而職務犯罪預防工作相比較而言投入小，可以通過做和風細雨的預防工作，避免或減少職務犯罪可能給國家和社會造成的巨大損害，具有巨大的社會效益。其三，預防職務犯罪具有主動性。古人云，先發(fā)則制人，后發(fā)則制于人。在與職務犯罪的斗爭中，如果只重視案后的打擊而疏于案前預防，司法機關將處于打不勝打的被動境地。而做好案前預防，及時將職務犯罪消滅在萌芽狀態(tài)，就能在與職務犯罪斗爭中掌握主動，更有效遏制職務犯罪的發(fā)生。
（二）開展職務犯罪預防是檢察機關履行法律監(jiān)督職能的新體現(xiàn)
職務犯罪預防剛剛提出來的時候，曾有人對檢察機關開展這一工作的合法性和可行性提出質疑，認為檢察機關打擊腐敗才是重點，搞預防于法無據(jù)，也起不到效果。然而，隨著全國各級檢察機關職務犯罪預防工作實踐的深入、廣泛地開展，以及職務犯罪預防理論的進一步研究，檢察機關開展職務犯罪預防已成為檢察機關履行法律監(jiān)督職能在新時期的新體現(xiàn)。
首先，檢察機關在偵查、起訴職務犯罪過程中，對犯罪分子思想演變、墮落的軌跡，有比較深入的了解；對機制、體制、制度和管理上的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)，有比較深切的感受；對職務犯罪的特點和規(guī)律，有比較準確的把握，因此，運用檢察職能開展預防職務犯罪工作，能夠更好地發(fā)揮檢察機關的優(yōu)勢。在此基礎上，檢察機關積極推動發(fā)案單位和有關部門堵塞漏洞，完善制度，建立防范機制，是履行檢察職能的客觀需要。
其次，從憲法對檢察機關職能的設定，以及有關法律法規(guī)對檢察機關履行職能方式的規(guī)定來看，開展預防職務犯罪工作完全符合立法機關的要求，并非“于法無據(jù)”，從一定意義上講，這項工作是對正確履行檢察職能方式的創(chuàng)新?！吨腥A人民共和國憲法》第129條規(guī)定：“人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關?！睉椃ㄙx予檢察機關的法律監(jiān)督權作為法律實施的自我保障機制，并不是孤立存在的，而是與立法、執(zhí)法、守法等活動緊密結合在一起的，對守法、執(zhí)法行為進行監(jiān)督、制約、約束。其目的在于預防和消除法律實施過程中出現(xiàn)的越軌、違法行為，以保證法律的統(tǒng)一正確實施。國家有關法律賦予檢察機關對國家工作人員職務犯罪的偵查權以及對訴訟活動的監(jiān)督權，立法意圖就是為了使檢察機關的法律監(jiān)督權得到充分保證。因此，預防職務犯罪不是檢察機關可有可無的工作，而是履行法律監(jiān)督職能所必需的一項重要的工作內容。
1992年，最高人民檢察院發(fā)出《關于加強貪污賄賂犯罪預防工作的通知》，之后各級檢察機關逐漸加大了預防工作的力度，最高人民檢察院先后多次做出加強預防職務犯罪工作的意見和部署，并于2000年12月制定《最高人民檢察院關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》，對預防職務犯罪工作的原則、重點、措施、制度等重要內容做了規(guī)定，要求各級檢察機關要把預防職務犯罪作為檢察機關一項重要業(yè)務工作，擺上日程，狠抓落實，務求實效。不久高檢院設立預防廳，各省、直轄市及較大城市檢察院隨之專設預防工作機構?！稕Q定》的出臺以及省級以上檢察院預防工作機構的單獨設立，標志著預防職務犯罪工作作為檢察機關的一項重要職能發(fā)展到一個新的階段。
二、檢察機關開展預防職務犯罪的實踐與發(fā)展
我國真正開展預防職務犯罪工作時間雖然不長，也就是近十幾年的事，但各地檢察機關一直都在不斷地、積極實踐，積累了一些預防職務犯罪工作的基本經(jīng)驗，基本上建立了有中國特色的檢察機關預防職務犯罪網(wǎng)絡，發(fā)揮了巨大的作用。如上海市檢察機關在重大建筑工程項目中開展了同步預防工作，他們積極建議有關部門推行廉政承諾制、廉政責任制、建筑資質與廉政掛鉤制等，使全市建筑工程領域的職務犯罪發(fā)案率由1996年的38％下降至2000年的18％。湖南省檢察機關針對當?shù)責熑~收購過程中壓級壓價、虛報冒領、貪污等職務犯罪的實際情況，主動建議有關部門改革煙葉收購流程，使該省煙葉收購環(huán)節(jié)的職務犯罪由1997年的15件下降到2000的兩件，煙葉等級合格率由1997年以前的40％提高到2000年的80％以上，2000年利稅達到歷史最好水平。廣州市檢察機關自1990年在全市金融系統(tǒng)開展職務犯罪行業(yè)預防以來，該系統(tǒng)職務犯罪發(fā)案率逐年下降。我們鹽田區(qū)檢察院在98年成立之后，便在全市各區(qū)院中率先成立了區(qū)一級的預防職務犯罪工作領導小組，辦公室就設在我院職務犯罪預防科。納入了區(qū)委和區(qū)政府的反腐保廉總體格局中，形成了以黨委掛帥，依靠各預防委組織，推動各有關部門上下聯(lián)動，更有力、有效地開展社會化大預防工作，并在幾年的探索實踐中逐步形成了自身的一些工作機制與方法，包括個案跟蹤預防制度、工程招標現(xiàn)場監(jiān)督的專項預防制度、專題調研、定期宣傳、以案釋法制度等，收到良好的效果。此外，我院還積極運用技術手段創(chuàng)立專業(yè)的“陽光網(wǎng)”站，開辟了“網(wǎng)上預防職務犯罪項目”申報活動等內容，在全國檢察系統(tǒng)中處于前列。
檢察機關預防職務犯罪工作在探索中不斷發(fā)展前進，各級檢察機關都在努力實踐，完成高檢院最新提出的“三個轉變”，即從分散狀態(tài)到集中管理的轉變，從初級形式的預防到系統(tǒng)全面預防的轉變，從檢察機關的部門預防向與社會預防相結合的轉變，把預防職務犯罪工作推向新階段。
三、當前檢察機關開展預防職務犯罪工作中存在的問題及完善建議
由于預防職務犯罪工作起步較晚，從總體來看，當前還處在探索和起步階段，在實踐中還存在一系列的問題：如預防工作的法制化、規(guī)范化問題、保證成效的預防措施問題等等，筆者結合實踐，對如何完善檢察機關的職務犯罪預防工作作一些不成熟的思考，以圖拋磚引玉。
（一）當前檢察機關開展職務犯罪預防工作中存在的問題
1、職務犯罪預防工作具體操作的法律依據(jù)空白。當前，我國《憲法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院組織法》只原則性地賦予了檢察機關預防犯罪的法律職責，并沒有規(guī)定其運行的具體程序和規(guī)則，檢察關如何開展職務犯罪的預防工作目前找不到明確的法律依據(jù)，各地檢察機關都是摸著“石頭過河”，雖然取得了一定的成效，但存在工作不規(guī)范、制度不健全、措施不得力、職責不清等問題，致使檢察機關在預防工作中應有的作用沒有充分發(fā)揮出來，預防工作還只在初級階段和低層次上徘徊，阻礙了預防工作的提升。
2、預防手段單一、措施缺乏法律效力。目前檢察機關進行職務犯罪預防工作的措施主要以“檢察建議書”的形式提出，但由于檢察建議書本身不具有法律效力，實踐中當出現(xiàn)有關單位應付了事、不予采納的情況時，沒有更進一步的措施保障，從而使預防工作不能得到落實。
3、預防工作的重要性未得到全面的貫徹。有些干警認為預防工作效果難以衡量，工作成績難以體現(xiàn)，不如打擊犯罪直觀。對預防工作不予重視；有些干警雖然認為檢察機關應當加強職務犯罪預防工作，但錯誤地認為預防只是預防科、預防處等職能部門的事，與其它部門無關，從而導致現(xiàn)實中職能部門預防犯罪工作處于被動、孤立和勢單力薄的狀態(tài)。
此外，還存在社會上對檢察機關開展職務犯罪預防工作的作用缺乏了解，對預防工作的成效缺乏信心等問題。
（二）檢察機關開展職務犯罪預防工作的完善
1、樹立社會化整體預防的思想。預防職務犯罪是綜合治理工作的一項重要內容，必須全黨、全社會參與，多渠道、多領域地進行，既要認真落實黨風廉政責任制，又要運用法治進行預防，既要運用專門機關具體運作，又要調動社會組織的綜合力量，采取政治的、經(jīng)濟的、法律的、行政的、道德的、社會的多種措施、手段。
2、完善預防職務犯罪的立法。職務犯罪是一個世界性的犯罪問題，世界上許多國家與地區(qū)對此作出了專門的立法，如英國制定的《防止賄賂法》、香港的《防止貪污條例》，以及加拿大頒布的《舞弊行為調查法》、《刑事訴訟法》，對如何打擊、懲治職務犯罪在程序上和實體上作了詳細的規(guī)定，自成體系。因此，我國應根據(jù)檢察機關職務犯罪的預防工作實踐中總結和積累的成功經(jīng)驗和作法，同時借鑒國外一些好的制度并結合我國的國情專門制定一部《預防職務犯罪法》，使預防職務犯罪工作有法可依。今年6月，江蘇省人大常委會批準通過了無錫市人大常委會制定的《無錫市預防職務犯罪條例》，已于8月1日正式實施。這是全國第一部關于預防職務犯罪的地方法規(guī)，有力地推動了當?shù)仡A防職務犯罪工作的開展。
3、賦予預防職務犯罪機構的“審查權”。國外的一些預防犯罪機構都有特定的審查權。如根據(jù)《廉政公署條例》規(guī)定，香港廉政公署防止貪污處的法定職責是“審查各級政府部門及公共機構現(xiàn)行制度及工作程序，找出可能導致貪污的漏洞，并建議改善方法，以減少貪污出現(xiàn)的可能性”，“防止貪污處職員于完成每項審查工作后，將防貪建議編寫在審查報告內，經(jīng)防止貪污咨詢委員會審批，再交有關部門或機構執(zhí)行?！?000年，防貪處共完成106項審查工作，并向有關政府部門及公營機構發(fā)出審查報告。可見，履行“審查權”和“建議權”是預防職務犯罪工作兩項必不可少的職權和措施。我國也應在法律上明確機構預防職務犯罪的“審查權”，并對“審查權”程序化、規(guī)范化，使預防工作依法行之有效地開展。
4、強化檢察建議的法律效力。法律應當賦予檢察機關職務犯罪預防方面應有的強制力，對檢察建議中預防措施落實不力，存在漏洞的單位檢察機關有權令其整改，否則，一旦發(fā)生因未整改或整改不力而導致職務犯罪，除追究當事人的責任外，還要追究單位領導的法律責任。
5、加強職務犯罪預防工作中的科技含量。最高人民檢察院在《關于進一步加強預防職務犯罪工作的決定》中提到了“加強預防職務犯罪信息系統(tǒng)建設，建立預防工作信息庫”的具體要求，因此，可以運用科技手須，以現(xiàn)代化的計算機網(wǎng)絡為載體，結合各地區(qū)反腐敗斗爭的實際情況，建立國家工作人員廉政信息系統(tǒng)，實現(xiàn)和加強對國家工作人員動態(tài)監(jiān)督管理的現(xiàn)代化，進一步提高對國家工作人員發(fā)生職務犯罪的防范能力。
注釋：
〔1〕歐文〔英〕：《歐文全集》（下）第96頁。
參考書目：
1、肖揚主編：《中國預防犯罪通鑒》，人民法院出版社，1998年版。
2、侯國祥、郭壽春主編：《防貪工作思路與實踐》，海天出版社，1998年版。
