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2003年3月17日晚,孫志剛因未攜帶任何證件,在天河區(qū)黃村大街被執(zhí)行統(tǒng)一清查任務的區(qū)公安分局黃村街派出所民警帶回詢問,隨后被錯誤作為“三無”人員送至天河區(qū)公安分局收容待遣所轉(zhuǎn)送廣州市收容遣送中轉(zhuǎn)站。18日晚,孫志剛稱有病被送往廣州市衛(wèi)生部門負責的收容人員救治站診治。20日凌晨,孫志剛遭同病房的8名被收治人員兩度輪番毆打,致使孫志剛于3月20日上午經(jīng)搶救無效死亡。后經(jīng)法醫(yī)鑒定,孫志剛系因背部遭受鈍性暴力反復打擊,造成大面積軟組織損傷致創(chuàng)傷性休克死亡。許志永、藤彪、俞江3位法學博士以普通公民的身份聯(lián)名上書全國人大常委會,建議對現(xiàn)行收容審查制度進行合憲性審查。6月,這一法規(guī)被國務院廢除。以上是孫志剛案件的簡單介紹,在該案中,民警依據(jù)《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》行使了限制人身自由權(quán),最終釀成悲劇。我國憲法明確規(guī)定只有法律才有權(quán)作出關(guān)于限制公民人身自由的規(guī)定,但《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》是國務院制定的法規(guī),其作出的限制公民人身權(quán)的規(guī)定便明顯與憲法相抵觸了。一個違憲的法規(guī)存續(xù)了那么長的時間,這從側(cè)面透視出我國在違憲審查上存在審查不夠、不全面等缺陷。
所謂違憲審查,是指為保障憲法實施,由具有違憲審查權(quán)的特定國家機關(guān)依照憲法規(guī)定的程序?qū)覚C關(guān)及其工作人員的行為(主要是立法活動)是否符合憲法進行審查,并對違反憲法的行為加以糾正或制裁的專門活動。違憲審查主要包括以下要點:1.違憲審查的目的是為了保障憲法實施。2.違憲審查的主體是具有違憲審查權(quán)的特定的國家機關(guān)。3.違憲審查的客體是執(zhí)行或適用憲法的國家機關(guān)、政黨組織、社會團體及其工作人員的行為。4.違憲審查的內(nèi)容是對國家機關(guān)及其工作人員的行為或活動是否符合憲法進行審查,包括審查各類法律法規(guī)以及特定個人所實施的行為的合憲性,裁決國家機關(guān)之間的權(quán)限爭議、選舉爭議、公民憲法權(quán)利案件等。5.違憲審查的程序是由憲法規(guī)定的程序。[1]
(二)我國現(xiàn)行憲法關(guān)于違憲審查模式的規(guī)定
我國并未建立起完整意義上的違憲審查制度,但有類似于違憲審查的憲法監(jiān)督制度。我國現(xiàn)行的法律違憲審查是由現(xiàn)行憲法和《立法法》等憲法性法律確立的。具體而言,我國現(xiàn)行法律違憲審查包括如下內(nèi)容:全國人大常委會有權(quán)解釋憲法,監(jiān)督憲法的實施,撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議;其它中央國家機關(guān)和各省市自治區(qū)的人大常委會認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的要求;除《立法法》第九十條第一款規(guī)定以外的其他國家機關(guān)和社會團體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的,可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議;全國人大各專門委員會在監(jiān)督憲法實施的過程中發(fā)揮具體作用,主要審查全國人大常委會交付的、要求進行審查的可能違憲的規(guī)范性法律文件,有關(guān)專門委員會在審查中認為行政法規(guī)以下的規(guī)范性法律文件同憲法或者法律相抵觸的,可以向制定機關(guān)提出書面審查意見;全國人大常委會對自治區(qū)的國家權(quán)力機關(guān)制定的自治條例和單行條例,如果認為它違反憲法和民族區(qū)域自治法規(guī)定的自治權(quán)限或者不適當?shù)刈兺朔傻囊?guī)定,有權(quán)不批準。由此可以看出,我國采取的是立法機關(guān)進行立法違憲審查的方式,而且是一種以事后審查為主,輔以事前審查的方式,違憲審查的制裁措施是撤銷或者不批準違反憲法的效力位階在法律以下的規(guī)范性文件。
(三)現(xiàn)行違憲審查模式存在的問題
雖然我國在《憲法》和《立法法》中都相應的規(guī)定了不完全意義上的違憲審查制度,但縱觀各國違憲審查的現(xiàn)狀,并與我國違憲審查的實踐相比較,我們不難看出,我國的違憲審查機制十分不健全,存在著諸多問題。
1.違憲審查主體不明確?,F(xiàn)行憲法規(guī)定“全國人民代表大會修改憲法,監(jiān)督憲法實施;全國人民代表大會常務委員會解釋憲法,監(jiān)督憲法實施”,只有能夠修改憲法或解釋憲法、監(jiān)督憲法實施的主體才有資格進行違憲審查,所以我國實行違憲審查的主體應是全國人民代表大會及其常委會。但是《憲法》又規(guī)定國務院能改變或者撤銷各部、各委員會的不適當?shù)拿?、指示和?guī)章,改變或者撤銷地方各級國家行政機關(guān)的不適當?shù)臎Q定和命令;地方各級人民代表大會在本行政區(qū)域內(nèi)保證憲法的遵守和執(zhí)行,有權(quán)改變或者撤銷本級人民代表大會委員會不適當?shù)臎Q定,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權(quán)撤銷本級人民政府的不適當?shù)臎Q定和命令,撤銷下一級人民代表大會的不適當?shù)臎Q議;縣級以上地方各級人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當?shù)臎Q定。這些表面上非常全面的規(guī)定實際上很讓人費解而感到模糊,似乎我國的違憲審查權(quán)并不專屬于最高權(quán)力機關(guān),人大及其常委會、國務院、地方權(quán)力機關(guān)及地方各級人民政府都享有一定的違憲審查權(quán),但是無論是國務院還是地方權(quán)力機關(guān)、地方行政機關(guān)都沒有憲法修改權(quán)或解釋權(quán),原則上是不能作為違憲審查主體的,因而,這些規(guī)定不僅使我國違憲審查的主體變得模糊不確定,容易形成“誰都可以管,但實際上誰都不管”的局面,而且使憲法的最高性和權(quán)威性受到減損。
2.違憲審查范圍具有片面性?,F(xiàn)行憲法第五條規(guī)定:“一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸”,《立法法》第七十八條規(guī)定:“憲法具有最高的法律效力,一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章都不得同憲法相抵觸”。一切法律當然既包括全國人大常委會制定的法律,也包括全國人大制定的基本法律。但是,《憲法》和《立法法》并未對全國人大制定的基本法律違憲的情況做任何規(guī)定,而只是側(cè)重于對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的合憲性進行監(jiān)督,2004年全國人大常委會成立的法規(guī)審查備案室也只是專門審查國務院制定的行政法規(guī)和全國各位階法規(guī)規(guī)章是否違憲,法律是否違憲也沒有列入其審查范圍。“如果讓全國人大自己來判斷其制定的基本法律是否合憲,無異于用自己的左手監(jiān)督自己的右手,實踐證明這種自我監(jiān)督等于沒有監(jiān)督”。[1]
3.違憲審查在實效上缺乏經(jīng)常性和高效性。監(jiān)督憲法的實施,特別是對法律及其它規(guī)范性文件進行合憲性審查的工作量非常大。全國人大每年只召開一次會議,會期僅半個月,全國人大常委會每兩個月召開一次會議,會期也很短,但他們的職能卻分別多達15項和21項,而且當前的立法任務非常繁重,要在這么短的時間內(nèi)對所有的法律、法規(guī)等規(guī)范性文件進行違憲審查實在力不從心。全國人大各專門委員會各有其職責,進行違憲審查只不過是協(xié)助性的工作,它們無權(quán)進行違憲審查,必須等待全國人大或常委會交付任務,而且它們的決定沒有終局效力,這不利于發(fā)揮專門委員會的積極性和主動性。同時,我國的人大組成人員很多是非法學的,不具備法律方面的專業(yè)素質(zhì),因此也有不少人大代表履行人大代表職權(quán)的責任心不強、熱情不高,事實上有不少人大代表在一屆任期內(nèi)從未領(lǐng)銜或單獨提出過議案或提議。
4.沒有一個合理的違憲制裁機制。按照合理的邏輯,有審查制度必然就有相關(guān)的處罰規(guī)定,在規(guī)定了審查制度的情況下,沒有規(guī)定處罰方法的做法是不行的。只有在憲法中規(guī)定完善的制裁措施,才能強化對違憲者和違憲行為的制裁,才能真正樹立憲法的權(quán)威,也才能保障憲法的真正實施。根據(jù)現(xiàn)行憲法的規(guī)定,違憲的法律后果有兩種情況:一是違憲的法律由全國人大改變、撤銷或由全國人大常委會撤銷,然而這并不是嚴格意義上的制裁,如何追究違憲法律或違憲的國家機關(guān)及其工作人員的責任憲法沒有提及。二是通過罷免程序,免去某些國家工作人員,特別是某些領(lǐng)導人員的職務。雖然罷免具有一定的制裁性,但它本身并不是一個專門的違憲制裁措施,而且到目前為止我國還沒有一起因違憲而罷免的事件。雖然備受各界關(guān)注的“孫志剛事件”第一次叩響了違憲審查之門,俞江等3位法學博士以普通公民的身份聯(lián)名上書全國人大常委會建議對現(xiàn)行收容審查制度進行合憲性審查,但是這一建議并未納入法律程序,全國人大常委會沒有對《收容遣送辦法》是否違憲的審查建議作出回應,甚至國務院也沒有對《收容遣送辦法》是否違憲給一個說法,而僅僅指其因不適應形勢發(fā)展而廢止了,人民關(guān)注和期待的違憲審查似乎被回避了。
5.違憲審查的程序不完善。許多國家為了保證憲法審判機關(guān)能夠公正、及時、準確的審理違憲案件,通過立法規(guī)定了違憲審查的一般程序與特別程序。一般程序作為各類違憲案件均須適用的程序,其中包括組織原則、判決原則、回避原則、代表原則、審判請求原則以及審理方式、證據(jù)調(diào)查、公開審判、終局決定、審判費用和審判期限等;特別程序則是違憲審查機關(guān)在審理不同的違憲案件中所應遵守的程序。而我國《立法法》第九十、九十一條在對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例違憲審查程序作出規(guī)定的情況下,對法律的違憲審查的啟動程序未作出規(guī)定。[1]理論上的缺失必將導致實踐中無法解決相關(guān)問題。[2]
我國違憲審查模式存在的種種弊端,影響了我國社會主義法制的統(tǒng)一和民主法治建設(shè)的進程,為確保憲法的有效實施,應盡快建立一個富有成效的違憲審查機制。目前,憲政學界就如何構(gòu)建我國的違憲審查機構(gòu),提出了許多有價值的設(shè)想,其中最具代表性的觀點有:[1]1.在全國人大之下設(shè)立與全國人大常委會平行的憲法委員會。這是于浩成[2]在1982年憲法草案討論過程中最早提出的方案。他認為,根據(jù)中國的政體,監(jiān)督憲法實施的職責以由全國人大選出憲法委員會為好,因為全國人大常委會根據(jù)當時的憲法草案已經(jīng)成為主要的立法機關(guān),它自己通過的法律、法令是否違憲,一般說自己是較難察覺和糾正的,由全國人大選出另一專門機關(guān)既有同樣的權(quán)威性,又可以起到制約的作用。2.在全國人大之下設(shè)立專門委員會性質(zhì)的憲法委員會。這是憲法學界大多數(shù)學者的觀點,何華輝[2]認為專門機關(guān)的組織和活動的基本原則應該是從屬于全國人民代表大會并且實行民主集中制。一方面,它應由全國人民代表大會組織起來,并接受全國人民代表大會的領(lǐng)導和監(jiān)督,否則就有損于人民代表大會制度的權(quán)威性,有損于國家權(quán)力屬于人民的原則。另一方面專門機關(guān)也應具有一定的獨立行使職權(quán)的能力,否則難以發(fā)揮它的作用。他認為憲法委員會的組成人員可由全國人大選舉產(chǎn)生,隸屬于全國人大和全國人大常委會,專管屬于監(jiān)督憲法實施的各項工作。3.在全國人大常委會之下設(shè)立工作委員會性質(zhì)的憲法監(jiān)督委員會。柳嵐生提議設(shè)立一個由全國人大常委會產(chǎn)生的憲法委員會性質(zhì)的專門性的憲法監(jiān)督機關(guān)來協(xié)助全國人大行使憲法監(jiān)督權(quán)。憲法委員會從屬于國家權(quán)力機關(guān)體系,是全國人大常委會的職能機構(gòu),由全國人大常委會授權(quán)行使憲法監(jiān)督權(quán),它能夠獨立于一般國家機關(guān),并享有對一定范圍國家機關(guān)的憲法監(jiān)督權(quán)。4.設(shè)立專門的憲法法院。這是王克穩(wěn)【3】提出的,他認為應當設(shè)立德國型的憲法法院,該憲法法院是一個由全國人大選舉產(chǎn)生,并只向全國人大報告自己活動情況的國家政權(quán)機構(gòu)。憲法法院應有其相對獨立性,他的職權(quán)應包括三個方面:第一、對規(guī)范性文件合憲性的審查權(quán);第二、對國家機關(guān)及其工作人員違憲侵權(quán)案的審查權(quán);第三、對國家機關(guān)間權(quán)限爭議的裁決權(quán)?!?】5.由最高人民法院行使違憲審查權(quán)。王磊[5]認為,中國憲法解釋機構(gòu)應當為最高人民法院。全國人大和全國人大常委會基于立法權(quán),也可以對憲法進行立法解釋,將違憲審查權(quán)賦予最高法院,在法律上是可行的一種,該觀點借鑒了美國的司法審查模式。6.設(shè)立最高權(quán)力機關(guān)和最高人民法院審查庭并行的復合違憲審查制。王才松[1]認為應設(shè)立專管憲法解釋和憲法實施監(jiān)督工作的憲法監(jiān)督委員會,由全國人民代表大會和全國人大常委會領(lǐng)導,其法律地位與其他各專門委員會相等。此外,還應確認對違憲的司法審查,即在最高人民法院內(nèi)設(shè)立憲法法庭,對具體的行為違憲和一般社會規(guī)范性文件的違憲問題,按照憲法訴訟程序進行事后審查。
[1]胡錦光.立法法對我國違憲審查制度的發(fā)展及不足[J].河南省政法管理學院報,2005(5):89.
[2]李春暉.試論完善我國違憲審查制度的必要性[J].內(nèi)蒙古師范大學報學報,2006,35(2):46.
[1]陳云生.憲法監(jiān)督司法化[M].北京:北京大學出版社,2004.156—158.
[2]于浩成:天津南開大學法學所名譽所長、教授,首鋼中國法律與社會發(fā)展研究所所長,美國哥倫比亞大學訪問學者.
[3]何光輝:現(xiàn)任武漢大學教授,中國憲法學研究會副總干事。主要著作有《比較憲法》等.
[4]王克穩(wěn):蘇州大學法學院教授,行政法學專業(yè)碩士生導師,主要研究方向為經(jīng)濟行政法,兼任中國行政法學研究會理事,律師.
[5]王克穩(wěn).建立我國憲法法院制度的理論思考[J].江海學刊,1989,2.
[6]王磊:北京大學法學院副教授.
[1]王才松:東北師范大學法學教授,中國人權(quán)研究會理事,中國憲法學研究會干事,吉林省人大常委會法律咨詢專家組成員.