強(qiáng)制搬遷司法論文

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一、司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行的立法反思

我國學(xué)者楊建順教授在新搬遷條例出臺后曾指出，相關(guān)的配套操作規(guī)范沒有跟上?！皼]有完善的操作機(jī)制、沒有具體的手段、沒有實施的細(xì)則?！闭驗榱⒎ㄉ蠈彶闃?biāo)準(zhǔn)，執(zhí)行程序、執(zhí)行方式和監(jiān)督與救濟(jì)機(jī)制缺乏完整、統(tǒng)一的規(guī)定，從而導(dǎo)致出現(xiàn)各地方規(guī)避新條例，或者操作性不強(qiáng)等問題。

（一）執(zhí)行主體規(guī)定不統(tǒng)一

在2011年到2012年獲得媒體廣泛關(guān)注的搬遷案件中，我們對這些案件的執(zhí)行主體進(jìn)行歸納統(tǒng)計，可以看到對于執(zhí)行主體的規(guī)定不統(tǒng)一。最高人民法院《人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定》第九條規(guī)定，法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行后，一般由作出征收補(bǔ)償決定的行政機(jī)關(guān)組織實施，也可以由法院執(zhí)行。雖然本條初步確立了“執(zhí)裁分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式，但仍是選擇性規(guī)范，確定性不足。并且對于法院在強(qiáng)制搬遷執(zhí)行中需承擔(dān)的任務(wù)、責(zé)任的范圍、職能的性質(zhì)沒有作出統(tǒng)一的規(guī)定，更沒有明確賦予司法機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)能。各地方也沒有達(dá)成一致的認(rèn)識，在不同地方司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)擔(dān)任的角色不同，甚至有些地方搞二者的聯(lián)合執(zhí)法，并且由于司法獨(dú)立性差，易受行政機(jī)關(guān)干預(yù)和控制，司法機(jī)關(guān)不是成為地方政府搬遷的幫兇，就是成為地方政府搬遷行為的執(zhí)行部門。公民的合法權(quán)利難以保障。

（二）執(zhí)行程序規(guī)定不全面

實踐中，各地方對司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行的審查具體規(guī)定不同，導(dǎo)致具體案件的解決辦法不一樣。如“法院審查，法院實施，政府配合”模式就導(dǎo)致執(zhí)行不力，效率低下。程序是防止權(quán)力專橫的有力手段，只有按照統(tǒng)一既定的執(zhí)行程序辦事，爭端各方才相信自己得到了公正地對待，社會才能肯定法律“給予了每個人應(yīng)得的權(quán)益”。司法強(qiáng)制搬遷制度中統(tǒng)一細(xì)化的程序能夠及時糾正權(quán)力偏差，在制度內(nèi)部形成有效的監(jiān)督機(jī)制?？墒呛芏嗟胤胶鲆暢绦颍蛘咦兿嗪喕绦?，這都會造成不良后果。地方政府規(guī)章中關(guān)于程序條款的規(guī)定較少，而且不同地方對于不同階段程序規(guī)定也不盡相同。這樣會導(dǎo)致在不同地方，類似的案件的解決方式和程序不一致，最后在案件的實際執(zhí)行中執(zhí)行的內(nèi)容也會千差萬別。被征收人也會對程序產(chǎn)生誤解，對司法的公正性產(chǎn)生質(zhì)疑。

（三）多以形式審查為主

立法規(guī)范操作性不強(qiáng)依照《房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定，法院僅通過對行政機(jī)關(guān)申請執(zhí)行時提供的材料進(jìn)行書面審查，判斷具體的房屋征收行為是否合法，是否正當(dāng)。即只要從案卷上看，行政機(jī)關(guān)不是明顯違法并損害被執(zhí)行人的利益，并提交了補(bǔ)償金額和存儲賬號、產(chǎn)權(quán)調(diào)換房屋和周轉(zhuǎn)用房的地點(diǎn)和面積等材料，法院就直接準(zhǔn)予強(qiáng)制搬遷。但在一些情況下，法院審查掌握材料并不齊全，法官在審查標(biāo)準(zhǔn)上又缺乏必要的裁量權(quán)，無法根據(jù)新情況和新問題進(jìn)行具體化分析，因而在很多情況下，面臨強(qiáng)制搬遷問題，很多被征收人不愿意通過救濟(jì)制度來維護(hù)自己的權(quán)利，有時候他們寧愿選擇拒絕搬遷也不愿意走耗時耗力的行政復(fù)議或司法程序。另外，審查是否準(zhǔn)予強(qiáng)制搬遷的標(biāo)準(zhǔn)是公共利益，我國的《征收與補(bǔ)償條例》對公共利益進(jìn)行了列舉式的說明。但公共利益的具體含義至今尚未有一個準(zhǔn)確的界定。在立法上準(zhǔn)確具體的界定“公共利益”的確有一定的困難。但在實踐中，具體案件情況不同，僅僅參照幾款法律條文難以保證有效化解糾紛。而有些行政機(jī)關(guān)無視法律規(guī)定，越過法院冒險強(qiáng)拆，或者給法院施加壓力，使得法院無奈下做出不合法的搬遷執(zhí)行決定，這不僅會侵犯公民的合法權(quán)益，甚至?xí)斐杀┝_突的嚴(yán)重后果，更會在一定程度上激化社會矛盾。另外，即使準(zhǔn)予司法強(qiáng)制搬遷的決定合法，但由于未對法院或負(fù)責(zé)執(zhí)行的行政機(jī)關(guān)所需承擔(dān)的任務(wù)、責(zé)任的范圍、職能等問題作出具體統(tǒng)一的規(guī)定，在具體執(zhí)行中侵犯公民合法權(quán)益、違法搬遷的事件也時有發(fā)生。

二、完善我國司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度的立法

建議筆者認(rèn)為，我國現(xiàn)有的司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度應(yīng)從立法上系統(tǒng)完善。總的來說，要將現(xiàn)有散亂的規(guī)范體系予以整合，統(tǒng)一規(guī)則，出臺專門的司法強(qiáng)制搬遷行政法規(guī)，將不同層級中的關(guān)于司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度的分散規(guī)范集中，這樣才能在制度上保障司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行合法有效進(jìn)行，解決房屋征收中的沖突。在此，筆者主要提供一點(diǎn)有益的立法建議。

（一）強(qiáng)化立法環(huán)境的制度性保障

1．完善司法獨(dú)立的配套立法我國司法權(quán)不獨(dú)立。在現(xiàn)行的財政和人事制度下，法院在財政和人事編制上都受到地方政府的牽制，司法獨(dú)立性很難保障。此外，法院在資源有限、人力欠缺、財政受控的情況下，經(jīng)常受到行政權(quán)的干擾和壓力。因此，很難保障公正司法，也很難實現(xiàn)《房屋征收補(bǔ)償條例》的立法初衷。只有解決司法的獨(dú)立性問題，才能有助于確保司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度達(dá)到預(yù)期效果。綜上，必須為司法搬遷強(qiáng)制執(zhí)行制度提供配套性的制度保障，使其擁有一個良好的制度運(yùn)行環(huán)境。必須深化司法體制改革，保障司法權(quán)獨(dú)立，尤其是要擺脫行政權(quán)的支配和干預(yù)。筆者認(rèn)為應(yīng)在司法人事制度和財政保障制度方面進(jìn)行相關(guān)立法。在人事制度上，對于法院的人事組織編制進(jìn)行專門立法，使法院的人事管理如選拔、任免、考核等脫離地方政府的人事編制，法官的任免要由司法系統(tǒng)獨(dú)立選任或者由選舉產(chǎn)生。在財政制度上，可以考慮將司法系統(tǒng)的財政體制獨(dú)立出來，由中央財政統(tǒng)一將一定比例的財政預(yù)算劃撥給最高人民法院，由最高人民法院按照一定的標(biāo)準(zhǔn)層層下?lián)芙o各級地方法院，確保司法系統(tǒng)的財政預(yù)算不受地方財政支出的限制。只有司法權(quán)獲得應(yīng)有的獨(dú)立地位，司法機(jī)關(guān)才能抵御行政機(jī)關(guān)的不當(dāng)干預(yù)，才能發(fā)揮司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度的應(yīng)有功效。

2．提高立法層級效力立法缺失、立法效力層級不高等問題是導(dǎo)致實踐中司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行制度無法有效發(fā)揮的主要原因。房屋強(qiáng)制搬遷活動涉及面廣，影響深遠(yuǎn)，迫切需要一部效力層級比較高的法律對其進(jìn)行規(guī)范。但比較現(xiàn)有法律法規(guī)，只有最高人民法院頒布的《人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定》中對司法強(qiáng)制搬遷活動制定了一些規(guī)范，但其效力位階不高，只有以法律或行政法規(guī)等更高效力的形式制定專門立法，才能避免無法可依，或者有法可依但操作性不強(qiáng)的局面，這樣會更有利于搬遷效果的發(fā)揮。

3．財政立法方面的支持在司法強(qiáng)制搬遷制度實施中，法院的定位具有多元性，法院可以是具體執(zhí)行主體，也可以是監(jiān)督主體。不論怎樣定位都凸顯了法院的重要性。大量案件進(jìn)入法院，不可避免地會增加法院的人力物力消耗，這就要求在財政上對法院要給予支持。只有法律對法院具體執(zhí)行、法院監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的人員設(shè)置和財政分配都做以明確規(guī)定，并通過立法確保司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)條件和資源，才能真正確保司法獨(dú)立，并使法院有充分的物質(zhì)資源和能力發(fā)揮自己的功能，以制約行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，阻止違法搬遷或暴力搬遷行為。

（二）完善司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行的具體規(guī)則

1．明確執(zhí)行主體權(quán)能

在立法中，要將最高人民法院《人民法院強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定》的第九條由選擇性規(guī)范轉(zhuǎn)變?yōu)榇_定性規(guī)范，最終確立“執(zhí)裁分離”為主導(dǎo)的強(qiáng)制執(zhí)行方式。通過發(fā)揮司法機(jī)關(guān)的審查監(jiān)督職能來規(guī)范強(qiáng)制搬遷行為，在申請決定的裁定上體現(xiàn)的是審查功能，在強(qiáng)制搬遷的執(zhí)行上體現(xiàn)的就是監(jiān)督功能。從主體權(quán)能方面講，應(yīng)該在立法上明確賦予司法機(jī)關(guān)即法院暫緩權(quán)、中止權(quán)和監(jiān)督權(quán)。暫緩權(quán)是指司法機(jī)關(guān)在強(qiáng)制搬遷案件執(zhí)行過程中，被搬遷人或者相關(guān)權(quán)利人向司法機(jī)關(guān)提交做出被執(zhí)行房屋的行政決定可能違法的證據(jù)，法院經(jīng)審查，認(rèn)為搬遷行為的執(zhí)行會造成難以彌補(bǔ)的損失并且停止執(zhí)行不會損害公共利益，從而做出的裁定暫緩執(zhí)行的權(quán)力。中止權(quán)是指司法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)執(zhí)行中有任何違法行為均可以做出停止執(zhí)行的權(quán)力。這種權(quán)力可以在以下幾種情況行使：第一，在實施強(qiáng)制搬遷過程中，如果發(fā)現(xiàn)執(zhí)行預(yù)案不完備或者司法強(qiáng)制搬遷行為存在不宜再繼續(xù)執(zhí)行的情形的，受案法院應(yīng)停止強(qiáng)制執(zhí)行；第二，強(qiáng)制搬遷執(zhí)行主體的執(zhí)行行為侵害被強(qiáng)制執(zhí)行人的生命權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人身健康權(quán)等合法權(quán)益的；第三，當(dāng)事人以極端行為相威脅以對抗強(qiáng)制搬遷從而可能出現(xiàn)人身傷亡等惡性事件時。針對上述情況，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時予以制止或事前采取相應(yīng)的預(yù)防措施，避免損害或者惡性矛盾事件的發(fā)生及擴(kuò)大。監(jiān)督權(quán)是指司法機(jī)關(guān)監(jiān)督強(qiáng)制搬遷執(zhí)行機(jī)關(guān)權(quán)力的行使，對實施機(jī)關(guān)的行為內(nèi)容、行為方式進(jìn)行監(jiān)管和督促。尤其是對于實踐中的“黑拆”和“誤拆”行為，司法機(jī)關(guān)有權(quán)暫緩搬遷行為，并對錯誤的執(zhí)行行為予以糾正，避免損害的擴(kuò)大。司法機(jī)關(guān)監(jiān)督職能的確立可以更好地保護(hù)相對人的合法權(quán)益，糾正違法和不良的搬遷行為。

2．統(tǒng)一具體執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行方式

全國各個地方關(guān)于司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行內(nèi)容和執(zhí)行方式的規(guī)定有一定的差異，涉及執(zhí)行程序的條款規(guī)定也缺乏較強(qiáng)的操作性。以下是筆者對于細(xì)化房屋司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行規(guī)則的幾點(diǎn)建議：首先，完善管轄規(guī)定?！度嗣穹ㄔ簭?qiáng)制執(zhí)行的規(guī)定》中的第一條為“申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行征收補(bǔ)償決定案件，由房屋所在地基層人民法院管轄，高級人民法院可以根據(jù)本地實際情況決定管轄法院。”該條規(guī)定了管轄法院為房屋所在地法院，但該條規(guī)定在操作時有很多不便之處。首先，未規(guī)定管轄法院的具體部門，如是由房屋所在地法院的行政庭具體管轄，還是根據(jù)實際另行設(shè)置獨(dú)立的法庭管轄。其次，該條規(guī)定沒有充分考慮地方行政權(quán)的干預(yù)，為了避免地方政府向同級司法機(jī)關(guān)施加壓力，筆者認(rèn)為可以考慮異地管轄或者是向本級政府同級法院的上一級法院申請管轄。其次，統(tǒng)一執(zhí)行方式。在執(zhí)行過程中，各地區(qū)的實施方式不盡相同。筆者認(rèn)為可以在各地區(qū)好的和操作性強(qiáng)的執(zhí)行方式中予以借鑒，盡快建立統(tǒng)一的執(zhí)行方式和執(zhí)行程序，避免各個地方以沒有相關(guān)規(guī)定為借口，而盲目搬遷侵害相對人合法權(quán)益。如可以借鑒上海在搬遷執(zhí)行方式中規(guī)定的財產(chǎn)公證制度。在《上海高院搬遷意見》第23條二款規(guī)定：“在執(zhí)行過程中，政府部門應(yīng)向法院提交公證機(jī)關(guān)就被拆除房屋有關(guān)事項出具的證據(jù)保全書?！彼痉◤?qiáng)制搬遷執(zhí)行完畢也就意味著房屋在物理上的消滅，如果在執(zhí)行前沒有一定的證據(jù)保全及公證程序，一旦執(zhí)行完畢后被征收人對執(zhí)行行為或者強(qiáng)制決定提出異議，被征收人就會因為缺乏證據(jù)而直接喪失救濟(jì)的可能。事前的財產(chǎn)公證有利于被征收人在房屋和房屋財務(wù)滅失后仍有獲得救濟(jì)的可能，保障司法強(qiáng)制搬遷執(zhí)行前和執(zhí)行后被征收人的合法利益。進(jìn)一步講，證據(jù)保全制度也監(jiān)督了行政權(quán)的運(yùn)行，防止強(qiáng)制權(quán)的濫用。最后，統(tǒng)一執(zhí)行內(nèi)容。雖然在《房屋征收與補(bǔ)償條例》中規(guī)定了房屋搬遷強(qiáng)制執(zhí)行中的對象是為了公共利益需要，由行政機(jī)關(guān)做出搬遷決定，并申請法院執(zhí)行的房屋。但在實踐中，規(guī)避新條例的情況時常發(fā)生，很多地方只考慮經(jīng)濟(jì)利益，搬遷房屋并不全是為了公共利益的需求。在具體執(zhí)行時，也時常出現(xiàn)上有政策，下有對策的矛盾現(xiàn)象。為了避免類似問題的發(fā)生，我們在立法上要從近期和長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行考慮。在近期，有關(guān)具體的執(zhí)行標(biāo)的、執(zhí)行的原則、執(zhí)行范圍等實施細(xì)則需要在最高院的司法解釋中進(jìn)一步完善。在遠(yuǎn)期，司法強(qiáng)制搬遷的規(guī)定籠統(tǒng)，缺少操作規(guī)則且現(xiàn)有的司法解釋效力層級不高，各個地方重視程度不高，我們必須盡快制定房屋搬遷領(lǐng)域效力等級較高的專門立法，統(tǒng)一執(zhí)行內(nèi)容。堅決杜絕各個地方有法不依或規(guī)避法律的現(xiàn)象。

作者：宋雙單位：東北師范大學(xué)