環(huán)境公益訴訟理論

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[摘要]環(huán)境公益訴訟既要充分保護公共利益，又要防止浪費司法資源，既要充分賦予公民和非政府組織訴權(quán)，又要防止濫訴，在制度設(shè)計上首先要賦予公民、非政府組織和檢察機關(guān)訴權(quán)，又要在公民法人或其他組織的訴權(quán)設(shè)計一個檢察機關(guān)前置審查的程序，同時要明確檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟制度中的法律定位。

[關(guān)鍵詞]環(huán)境公益訴訟啟動主體模式

環(huán)境公益訴訟是指社會成員，包括公民和組織依據(jù)法律的特別規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染和破壞的情形下，為維護環(huán)境公共利益不受損害，針對有關(guān)民事主體或行政機關(guān)而向法院提起訴訟的制度。實踐證明，這項制度對于保護公共環(huán)境和公民環(huán)境權(quán)益起到了非常重要的作用。構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度至少要解決的兩個基本問題：一個是受案范圍，一個是原告資格。[1]檢察機關(guān)、非政府組織和公民三者均應(yīng)具有環(huán)境公益訴訟訴權(quán)，但要建立檢察機關(guān)前置審查程序，防止濫訴出現(xiàn)。訴訟中檢察機關(guān)不同于一般的原告，定位于公訴人是符合訴訟規(guī)律和中國檢察機關(guān)憲法定位的科學(xué)選擇。

一、環(huán)境公益訴訟啟動主體的爭議

環(huán)境公益訴訟是由檢察機關(guān)單獨啟動，還是在賦予檢察機關(guān)公訴啟動權(quán)的同時，賦予公民、環(huán)保非政府組織等環(huán)境公益訴訟啟動權(quán)？賦予后如何使用訴權(quán)？這就涉及到環(huán)境公益訴訟啟動模式選擇問題，對此學(xué)術(shù)界眾說紛紜，各持一端，司法實踐中也有不同做法。2綜合起來看，這些爭議主要集中到啟動主體和啟動順序兩大問題。

啟動主體的爭議。環(huán)境公益訴訟啟動權(quán)僅僅由檢察機關(guān)壟斷還是檢察機關(guān)、非政府組織和公民同時共享，這是一元主體啟動和多元主體啟動爭議的關(guān)鍵。一元啟動模式就是將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)僅授予檢察機關(guān)，檢察機關(guān)代表國家對侵害公益的行為進行起訴，即檢察機關(guān)專門行使環(huán)境公益訴訟權(quán)。其論據(jù)主要是檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者在發(fā)現(xiàn)環(huán)境侵權(quán)時提起訴訟，是其自身公共利益代表人角色的要求，其在訴訟過程中雖然也是法律監(jiān)督者，但它作為公訴人的外在角色沖突也由于其作為公訴人并不存在自身直接利益而得到化解，它作為公訴人和作為監(jiān)督者的目的都在于保護國家和社會利益，無論訴訟結(jié)果如何，都與其維護的國家利益和公共利益無關(guān)。檢察機關(guān)具有較高的專業(yè)素質(zhì)和強大的司法能力，賦予其公訴權(quán)即可解決公益維護缺位的問題。這種觀點同時認為，公民和非政府組織如果具有環(huán)境公益訴訟啟動權(quán)，一是力量不足以對抗侵權(quán)的行政機關(guān)、其他組織和個人，二是容易造成濫訴。但是公民和非政府組織可具有向檢察機關(guān)申請公益訴訟起訴的權(quán)利。[2]此外，與非政府組織團體相比，由于我國環(huán)保團體所應(yīng)承擔(dān)的使命與其自身的發(fā)展存在嚴重差距。因此，以檢察機關(guān)作為原告可以盡快啟動環(huán)境公益訴訟，環(huán)境公益訴訟制度建設(shè)成本較低。[3]

多元啟動模式就是環(huán)境公益起訴權(quán)同時賦予檢察機關(guān)、非政府組織（法人、其他社會組織，如公益組織等）和公民。[4]通過國家、社會組織、公民三個渠道上對公共利益進行司法救濟，動員了全國各個階層、各個方面，體現(xiàn)了“人民國家，人民管理”的原則，實現(xiàn)了國家公訴和社會組織及公民訴訟緊密結(jié)合，是最佳的啟動方式。[5]賦予公民環(huán)境公益訴訟啟動權(quán)是訴權(quán)屬于人民的訴訟民主化的要求，是權(quán)力屬于人民，真正實現(xiàn)人民當(dāng)家作主的需要。我國憲法規(guī)定了人民直接參與國家事務(wù)管理的權(quán)力，如對國家機關(guān)的監(jiān)督權(quán)。當(dāng)某一受委托者不按照人民的意志行使權(quán)力時，人民有權(quán)依法通過公益訴訟來行使管理國家事務(wù)的權(quán)力。公益訴訟是人民廣泛而真實地行使民主權(quán)利來管理國家事務(wù)和社會事務(wù)地新途徑，是憲法規(guī)定的公民民主權(quán)利在訴訟領(lǐng)域內(nèi)的制度化、法律化表現(xiàn)。非政府組織應(yīng)該具有公益訴訟權(quán)，因為無論是專業(yè)性還是行業(yè)性的非政府組織，作為專業(yè)維護某個領(lǐng)域或某個行業(yè)社會公益的組織，它們?nèi)耸指映浞?，精力更加充沛，財力更加雄厚，?jīng)驗更加豐富，影響力也可望更加深遠。一句話，參與公益訴訟更有優(yōu)勢。①非政府組織回歸到他所代表的團體，通過權(quán)利觀念深入人心，通過自身在社會活動中的作為履行社會責(zé)任并實現(xiàn)其組織存在的價值，更有利于其成為“公民社會保護和促進人權(quán)活動的重要的參與者”。[6]

啟動順序的爭議。在多元主體具有環(huán)境公益訴權(quán)的基礎(chǔ)上，啟動順序上存在多元主體直接啟動和和檢察機關(guān)前置審查的爭議。

多元主體直接擁有訴權(quán)是指在立法時將檢察機關(guān)、公民、社會團體均作為公益訴訟的發(fā)動主體，[7]檢察機關(guān)、非政府組織和公民發(fā)現(xiàn)公益被侵害現(xiàn)象，均可向法院提起訴訟。無論法院先行受理哪一類主體提起的公益訴訟，它就具有訴訟優(yōu)先權(quán)，其他主體不再擁有同一類公益訴訟的訴權(quán)。多主體同時起訴也不一定會造成公民的濫訴，就像制定行政訴訟法時，學(xué)者們擔(dān)心如果不控制行政受案范圍就會踏破法院門檻，即使現(xiàn)有受案范圍也會讓法院壓力很大，事實證明并非如此。中國傳統(tǒng)文化決定一般不會出現(xiàn)濫訴問題。如果勝訴并不能給公民帶來預(yù)期的現(xiàn)實利益，在錯種復(fù)雜的現(xiàn)實社會中即使得到法律肯定，也不會在現(xiàn)實生活中更自由的實現(xiàn)，那他的訴訟積極性就不會很大，此外，國人對不直接關(guān)系自己利益的事情自古就是漠不關(guān)心態(tài)度。

多元主體擁有訴權(quán)，但檢察機關(guān)有前置審查權(quán)。檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)成為提起環(huán)境公益訴訟的主體，公民、法人或其他組織則起輔助作用，公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，應(yīng)當(dāng)以申請人民檢察院提起公益行政訴訟為先行程序。只有人民檢察院在規(guī)定時間內(nèi)不提起訴訟的，公民、法人或其他組織才可以以自己的名義提起公益行政訴訟。[8]這是因為任何人都可以成為公益訴訟的原告提起訴訟，但是，從訴訟經(jīng)濟和訴訟秩序的角度看，公益訴訟的原告應(yīng)當(dāng)相對固定和統(tǒng)一。從一些國家的經(jīng)驗看，允許檢察機關(guān)代表國家提起公益訴訟是可行的。如果受到損害的不是國家利益，而是社會公共利益，那么，可以考慮讓那些代表公共利益的社會團體、協(xié)會以及自治組織提起訴訟。在有資格起訴的主體拒不行使訴權(quán)時，普通公民作為納稅人也應(yīng)有起訴的資格。②

二、構(gòu)建環(huán)境公益訴訟多元主體加檢察前置的啟動模式

公益訴訟之所以能夠引起社會的廣泛關(guān)注，主要在于它的訴求突破了個人局限，而上升到了公共層面，其訴訟結(jié)果在不同程度上反映出了其他個體的利益趨向，能夠引起其他公民的共鳴。設(shè)立制度爭議不大，但環(huán)境公益訴訟啟動模式的爭議側(cè)重點各有不同，其考量因素離不開公共利益充分保護、訴訟能力、訴訟民主化、訴訟秩序和訴訟成本等。立足中國憲政制度和發(fā)展階段，結(jié)合上述因素，構(gòu)建多元主體加檢察前置審查的啟動模式比較現(xiàn)實合理。

檢察機關(guān)一元啟動模式的評析。檢察機關(guān)是我們國家法律監(jiān)督機關(guān)，有責(zé)任維護公益，也具有相應(yīng)的司法職權(quán)和團體優(yōu)勢，由其啟動環(huán)境公益訴訟是非常必要的和可行的。和公民個體啟動公益訴訟比較，檢察機關(guān)啟動可以避免公民個體啟動公益訴訟的以下先天不足：其一，可以利用檢察機關(guān)專業(yè)法律素質(zhì)和履行公益代表人職責(zé)的天性來彌補公民個人專業(yè)素質(zhì)之不足，彌補其除了專業(yè)品質(zhì)和投身社會公益熱情之外的精力和財力之不足。[9]檢察機關(guān)承擔(dān)對這種缺乏回報機制公益行為的救濟，具有穩(wěn)定持續(xù)的特性。其二，從環(huán)境公益訴訟對峙的另一方來看，個人力量單薄針對行政權(quán)、組織力量龐大的對比，這種單薄甚至可能影響到訴訟結(jié)果的公正，改變訴訟的方向。檢察機關(guān)的國家力量使個人的單薄得到彌補后，這種力量對比出現(xiàn)均勢，使公正成為可能。其三，檢察機關(guān)可以避免個人團體組織的困境和個人承擔(dān)訴訟風(fēng)險能力不足的問題。從現(xiàn)實中公民自發(fā)維權(quán)組織的訴訟看，存在自我組織能力不足，管理水平低，在訴訟程序、經(jīng)費籌集支配等方面缺乏共識的問題，組織者難以承擔(dān)訴訟風(fēng)險等問題。其四，檢察機關(guān)的公益代表人品質(zhì)可以擴大訴訟結(jié)果的影響力。而個人公益訴訟的影響十分有限，只體現(xiàn)了喚起大眾權(quán)利意識的教育價值和不太強大的促進立法的價值。而檢察機關(guān)在訴訟中取得勝利，則可以使其訴訟結(jié)果在整體范圍內(nèi)產(chǎn)生較大的影響力，訴訟結(jié)果往往是國家、公用事業(yè)、壟斷經(jīng)營的單位、公益性服務(wù)機構(gòu)的重大決策調(diào)整、重大行為改變，甚至是修改某項法律法規(guī)，這種訴訟效果已經(jīng)不僅僅針對過去，而且有指向未來的意義。[10]但是，權(quán)力過分壟斷必然產(chǎn)生不良后果，單獨由檢察機關(guān)啟動環(huán)境公益訴訟缺點在于過分擔(dān)心環(huán)境公益訴訟起訴權(quán)的開放可能會造成濫訴的后果，而將起訴權(quán)設(shè)置得過分集中，這樣就使得環(huán)境公益訴訟渠道過于狹窄。一方面，限于財力、人力和物力，很多檢察機關(guān)關(guān)注不到的公共利益勢必游離于國家干預(yù)之外。另一方面，單一啟動渠道下，如果檢察機關(guān)怠于行使公訴職權(quán)，被損害的公共利益也將難以得到救濟。

多元主體直接起訴的評析。這種模式的優(yōu)點在于將環(huán)境公益訴訟的起訴權(quán)同時賦予了檢察機關(guān)、社會組織、公民。這一模式在更徹底地拓寬了公益被侵害的救濟渠道的同時，也注意到了合理性、可行性和現(xiàn)實性之要求。環(huán)境公益訴訟的目的是為了糾正公共性不當(dāng)行為，維護國家利益和社會公共利益。從我國現(xiàn)行法角度，只有公民概念才具有對維護國家利益和社會公共利益的最大涵蓋量。《憲法》第2條規(guī)定：“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”《憲法》第41條規(guī)定：公民對于任何國家機關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。顯然，公民作為環(huán)境公益訴訟的起訴主體有明確的憲法依據(jù)，符合人民主權(quán)的原則，這一點無需贅言。非政府組織是以促進和保護公共利益為宗旨的非贏利性組織，例如環(huán)保組織、消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、少年兒童保護組織、動物保護組織等。由于非政府組織很多是以推動和保護公共利益為目的，因此它們對公共利益更為關(guān)注，是環(huán)境公益訴訟的積極推動者和參與者。盡管優(yōu)勢明顯，但是多元化主體均具有公益訴訟直接訴訟權(quán)利的話，一則法院將面臨巨大的壓力，整個社會將為之付出巨大的成本。況且，我國具有獨立地位的社會團體法人或組織并沒有真正建立，賦予它們保護公益的權(quán)利本身就無法實現(xiàn)。二則公民和非政府組織代表能力是非常有限，面對多元復(fù)雜的公共利益，他們往往會選擇代表自己最關(guān)心的一種或幾種社會公共利益，難免以偏概全。三則當(dāng)前我國公民和非政府組織訴訟能力普遍比較低下，加上我國傳統(tǒng)文化普遍厭訴，公民和非政府組織不可能有興趣有能力保護所有的社會公共利益。

確立多元主體加檢察前置審查的啟動模式。相比較前兩者，環(huán)境公益訴訟既要充分保護公共利益，又要防止浪費司法資源，既要充分賦予公民和非政府組織訴權(quán)，又要防止濫訴，筆者認為，在制度設(shè)計上首先要賦予公民、非政府組織和檢察機關(guān)訴權(quán)，又要在公民法人或其他組織的訴權(quán)設(shè)計一個檢察機關(guān)前置審查的程序，即他們履行訴權(quán)應(yīng)當(dāng)先向檢察機關(guān)申請?zhí)崞鹪V訟，檢察機關(guān)在法定期限內(nèi)不起訴的，公民法人或者其他組織可以以自己的名義提起訴訟。這一設(shè)計可以彌補公民自身訴訟能力之不足，也能彌補公民沒有興趣訴訟的領(lǐng)域。公民先向檢察機關(guān)申請?zhí)岢鲈V訟，可將訴訟權(quán)轉(zhuǎn)移到檢察機關(guān)，由檢察機關(guān)起訴實施侵害環(huán)境行為的公共組織，優(yōu)點前文已經(jīng)詳盡闡述，其結(jié)果能夠?qū)崿F(xiàn)在較短時間內(nèi)耗用較小成本完成訴訟的目的，從而更好地保護公益。當(dāng)然，承擔(dān)公益代表人角色的檢察機關(guān)在前置審查時，可能做出起訴決定，可能認為不屬于公益訴訟范圍、相同訴訟已經(jīng)提起等理由不予起訴時，公民對其審查不起訴意見不服或者認為在法定期限內(nèi)沒有履行職權(quán)時，其應(yīng)當(dāng)有自行起訴的救濟權(quán)利，但其舉證責(zé)任與其到檢察機關(guān)申請?zhí)崞鹪V訟要嚴格一些。英美法系國家采取前置審查起訴模式，即公民提起公益訴訟之前，必須通知并要求有關(guān)國家機關(guān)制止損害社會公共利益的違法行為或者提起訴訟，當(dāng)有關(guān)國家機關(guān)不提起訴訟時，公民才可徑行提起訴訟。[11]如美國反欺騙政府法規(guī)定，公民個人提起訴訟時，需將訴狀密封后送交美國司法部，該部在收到訴狀后60天之內(nèi)必須作出是否參與并為主要原告的決定。如果司法部決定不參與，個人原告可以自己公訴到底。如果司法部參與，個人仍是原告之一。[12]

這一方案也得到了國內(nèi)大多數(shù)學(xué)者的認可，2005年出臺的《行政訴訟法修改建議稿》第二十九條規(guī)定：“（公益行政訴訟）人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公共利益的，可以向作出行政行為的行政機關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個月內(nèi)予以糾正或予以書面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。公民、法人或其他組織認為行政行為侵害國家利益和社會公共利益的，可以申請人民檢察院提起公益行政訴訟。人民檢察院在接到申請之日起2個月內(nèi)不提起訴訟的，公民、法人或其他組織可以以自己的名義提起公益行政訴訟?！盵13]即采用此種方案。但對于特殊環(huán)境公益訴訟應(yīng)采用檢察機關(guān)一元啟動模式，即對抽象行政行為的訴訟只能由檢察機關(guān)提起。檢察機關(guān)一元啟動，可公民、法人或者其他組織的申請、控告、舉報等提起。也可依職權(quán)發(fā)動，當(dāng)檢察機關(guān)認為某行政行為侵害或可能侵害社會公益時，可依法主動向法院提起環(huán)境公益訴訟，但此項職權(quán)的行使，必須受到法律的嚴格限制，以免造成司法權(quán)對行政權(quán)的過分干預(yù)，而降低行政效率。[14]

三、公訴人是環(huán)境公益訴訟中檢察機關(guān)的定位

在承認檢察機關(guān)是啟動環(huán)境公益訴訟的當(dāng)然主體之后，我們看到，境外檢察機關(guān)或者檢察官在環(huán)境公益訴訟中的地位與身份不盡相同，有國家規(guī)定為原告人，例如英國、匈牙利等國；有的國家規(guī)定為公益代表人，例如法國、德國、意大利等國；有的國家規(guī)定為法律監(jiān)督者，例如前蘇聯(lián)等國?？傮w看，檢察機關(guān)在環(huán)境公益訴訟制度中定位為公訴人比較全面、科學(xué)和合理。既體現(xiàn)出中國檢察機關(guān)的法律定位，又是其在刑事訴訟中承擔(dān)公訴人角色的自然延伸，同時又按照現(xiàn)行《民事訴訟法》、《行政訴訟法》進行訴訟，不破壞傳統(tǒng)的訴訟結(jié)構(gòu)。但是，公訴人與訴訟原告人有相同之處，又有著本質(zhì)區(qū)別：

一是其與原告人具有相同的起訴權(quán)。當(dāng)某種合法權(quán)益受到侵害時，作為利害關(guān)系人的公民、法人或者其他組織有權(quán)請求人民法院予以依法保護，這種提起訴訟的權(quán)利就是起訴權(quán)。公民等基于自身利益受損而起訴，檢察機關(guān)基于國家利益或者社會公共利益受損而具有訴權(quán)。檢察機關(guān)提起公訴之前，該訴訟還不存在，其起訴行為引起訴訟啟動和訴訟程序開始，被告被動地參加進訴訟關(guān)系之中，與檢察機關(guān)進行訴訟，接受法院的裁斷。進入訴訟后，檢察官在庭審中聲明訴訟請求，并有權(quán)要求法院傳喚被告人應(yīng)訴等，檢察機關(guān)與一般訴訟中的原告人一樣，不僅享有一般原告人的訴訟權(quán)利，如有權(quán)要求法官回避，依法傳喚證人，而且要承擔(dān)原告人的訴訟義務(wù)。盡管同樣擁有起訴權(quán)，但公民訴權(quán)是其基本人權(quán)，與生俱有，是否行使起訴權(quán)公民可以自由選擇，而檢察機關(guān)訴權(quán)基于擔(dān)當(dāng)公益代表人而產(chǎn)生，既是權(quán)力也是義務(wù)，遇有法定起訴事由，必須履行法律義務(wù)，沒有選擇，否則即為失職。

二是其與原告人具有相似的訴訟法律地位。我國檢察機關(guān)是國家法律監(jiān)督機關(guān)，無論是檢察機關(guān)以國家名義提起刑事公訴，還是提起環(huán)境公訴，都屬于法律監(jiān)督權(quán)的內(nèi)涵。也就是說，我國檢察機關(guān)在公益訴訟中的民事訴權(quán)和行政訴權(quán)，是法律監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義。檢察機關(guān)在公益訴訟中承擔(dān)公訴人角色在庭審中和原告角色類似，如同刑事公訴一樣，民事與行政公訴仍然要服從傳統(tǒng)民事和行政訴訟的規(guī)律。檢察機關(guān)在訴訟中的法律地位盡可能當(dāng)事人化，但是由于檢察機關(guān)沒有自身利益，而只是國家利益和社會公益的代表，其當(dāng)事人化只能局限于程序意義，而非實體意義。檢察機關(guān)與被告人在法官主導(dǎo)下，程序上平等享有當(dāng)事人訴訟權(quán)利、承擔(dān)當(dāng)事人訴訟義務(wù)，其與被告身份平等，并沒有超越被告的特權(quán)，并沒有在公訴人角色之外同時承擔(dān)法律監(jiān)督職責(zé)，公訴人就是檢察機關(guān)在訴訟中體現(xiàn)法律監(jiān)督的身份之一。當(dāng)審判程序違法或者審判結(jié)果錯誤后，公訴人在庭審后轉(zhuǎn)化為糾正違法人或者抗訴人，繼續(xù)履行法律監(jiān)督。

三是其與原告人相比缺少實體處分權(quán)。公訴人與作為原告提起訴訟是有原則區(qū)別的。一般原告提起訴訟的目的都是為了保護自己的實體權(quán)益，自己獨立承擔(dān)訴訟后果；在針對侵害國家利益和社會利益而提起的公訴案件中，檢察機關(guān)基于法定的訴訟擔(dān)當(dāng)獲得了公訴權(quán)，并以自己名義代表國家和社會公共利益提起訴訟。雖然其在訴訟中具備類似當(dāng)事人的資格和條件，但是檢察機關(guān)畢竟不是訴訟所保護的實體權(quán)利的享有者，對于起訴所保護的利益不能享有完全的實體處分權(quán)。這與原告人具有完全的實體處分權(quán)是截然不同的。例如在被告沒有對其侵害國家和社會公共利益的行為進行主動有效的補救以前，公訴人能否撤回起訴？在原告不具有實體處分權(quán)的環(huán)境公益訴訟案件中是否適用調(diào)解？這些問題值得我們今后進一步思索。

作者聯(lián)系地址：田凱，河南省鄭州市龍湖，河南檢察職業(yè)學(xué)院，450000.

聯(lián)系電話：13783626699.

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[Abstract]Environmentalprosecutionshouldnotonlyfullyprotectpublicinterests,butalsopreventthewasteofjudicialresources.ItisnecessaryforEnvironmentalpublicprosecutiontofullyempoweringcitizensandnon-governmentalorganizationstherighttoappeal,andtopreventoverchargingoflitigation.Whenthesystemisbeingdesigned,first,citizens,non-governmentalorganizationsandprocuratoratesshouldbeempoweredtherightofappeal,andthenapre-reviewofprosecutionprocedureisneededtobedesigned.Atthesametime,thepositionoftheprocuratorateinthelegalsystemmustbeclearinEnvironmentalprosecution.

[Keywords]Environmentalprosecution;initiate;subject;mode

1田凱（1972年-），河南社旗人，河南檢察職業(yè)學(xué)院副院長，行政法學(xué)博士后，兼任最高人民檢察院檢察理論研究所兼職研究員，鄭州大學(xué)法學(xué)院碩士生導(dǎo)師，研究方向為檢察制度與行政法。

2江蘇省無錫市兩級法院相繼成立環(huán)境保護審判庭和環(huán)境保護合議庭，無錫市中級法院和市檢察院聯(lián)合了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，雖然規(guī)定了四類主體（各級檢察機關(guān)、各級環(huán)保行政職能部門、環(huán)境保護社團組織以及居民社區(qū)物業(yè)管理部門），但目前實施的還只是檢察機關(guān)。云南省昆明市中級法院、市檢察院、市公安局、市環(huán)保局聯(lián)合了《關(guān)于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調(diào)機制的實施意見》，規(guī)定環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關(guān)、環(huán)保部門和有關(guān)社會團體向法院提起訴訟。

①美國由環(huán)境保護團體提起的訴訟占到了全部公民訴訟的絕大部分。根據(jù)一項1984年5月到1988年9月的統(tǒng)計，由全國性環(huán)境團體根據(jù)清潔水法提起訴訟占全部依據(jù)該法提起的訴訟數(shù)的三分之二,而根據(jù)該法所發(fā)出的所有訴訟通知中，超過一半是由五個主要環(huán)境保護團體發(fā)出的。無怪乎有研究人員認為，美國的這種公民訴訟制度雖然以“公民”為名，但在這項制度中起主要作用的并不是分散的單個公民，而是幾個擁有雄厚資金和人員力量的全國性的環(huán)境保護團體。參見于方：《美國環(huán)境法制中的公民訴訟研究》，載羅豪才主編：《行政法論叢》（第六卷），法律出版社2003年4月。

②很多公益訴訟單從訴訟成本考量是沒有效率的，例如葛銳針對鄭州火車站上廁所收費三角錢提起的公益訴訟案件。