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檢察獨(dú)立是現(xiàn)代法治的一項(xiàng)重要原則，其基本涵義就是檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不受任何行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體或個(gè)人的干涉。檢察獨(dú)立是權(quán)力制衡和依法治國(guó)的必然要求，是強(qiáng)化法律監(jiān)督職能和實(shí)現(xiàn)國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施的重要手段。當(dāng)前檢察獨(dú)立法律依據(jù)的虛無化、檢察權(quán)地方化、檢察工作行政化、檢察官大眾化等因素導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)難以獨(dú)立行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能的嚴(yán)重弱化。筆者認(rèn)為，要從根本上解決上述問題，在檢察機(jī)關(guān)不斷加強(qiáng)自身建設(shè)、增強(qiáng)隊(duì)伍素質(zhì)、提高監(jiān)督水平的基礎(chǔ)上，還必須構(gòu)建具有中國(guó)特色的檢察獨(dú)立外部保障機(jī)制。

一、完善檢察獨(dú)立的法律依據(jù)

(一)明確檢察機(jī)關(guān)的憲法地位。我國(guó)憲法第一百二十九條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”。法律監(jiān)督是統(tǒng)治階級(jí)為確保其法律能夠正確實(shí)施，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一而實(shí)行的專門監(jiān)督。最高權(quán)力機(jī)關(guān)將行政執(zhí)行權(quán)、審判權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)分別賦予行政、審判和檢察機(jī)關(guān)行使，一方面行政、審判、檢察機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督;另一方面同屬被授權(quán)機(jī)關(guān)的行政、審判、檢察機(jī)關(guān)相互獨(dú)立，地位平等，在憲法框架內(nèi)根據(jù)各自的職權(quán)范圍各司其職、各負(fù)其責(zé)，并以此實(shí)現(xiàn)相互間的制約。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法地位已成通論。

(二)明確檢察權(quán)的性質(zhì)。顧名思義，檢察機(jī)關(guān)享有的權(quán)力統(tǒng)稱為檢察權(quán)，它是國(guó)家確保其法律能夠統(tǒng)一正確實(shí)施而賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立而專門的權(quán)力，主要可分為三個(gè)方面：一是職務(wù)犯罪監(jiān)督權(quán)，主要表現(xiàn)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)，即通過對(duì)國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪以及與執(zhí)行職務(wù)有關(guān)的犯罪進(jìn)行偵查，以保障國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)法的公正和準(zhǔn)確;二是公訴權(quán)，即各個(gè)法定偵查機(jī)關(guān)和部門偵查終結(jié)的犯罪案件，都由檢察機(jī)關(guān)依法作出起訴或不起訴的決定，將起訴的案件依照管轄的規(guī)定向人民法院提起公訴、交付審判，這是運(yùn)用法律監(jiān)督的職權(quán)代表國(guó)家對(duì)犯罪行為實(shí)施的法律監(jiān)督;三是訴訟監(jiān)督權(quán)，即對(duì)刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟活動(dòng)是否合法實(shí)行法律監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的對(duì)象是國(guó)家的偵查、審判和司法行政機(jī)關(guān)，監(jiān)督的內(nèi)容是司法行為和處理決定是否符合國(guó)家法律的規(guī)定?？梢?，檢察權(quán)就是法律監(jiān)督權(quán)，它們的內(nèi)涵與外延是完全一致的，都是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)獨(dú)立而專門的國(guó)家權(quán)力，不是司法權(quán)或行政權(quán)的組成部分。當(dāng)前，不少學(xué)者和法律界人士對(duì)檢察權(quán)的性質(zhì)提出自己的觀點(diǎn)，或認(rèn)為檢察權(quán)是一種行政權(quán);或認(rèn)為檢察權(quán)是一種司法權(quán);或認(rèn)為檢察權(quán)既具有行政權(quán)的成份，又具有司法權(quán)的成份，是雙重屬性;有的學(xué)者進(jìn)一步質(zhì)疑檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的憲法定位不準(zhǔn)確，甚至提出檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)撤銷、分解。筆者認(rèn)為，出現(xiàn)這種偏差的主要原因有二：一是將西方“三權(quán)分立”學(xué)說模式化、普遍化，遇到國(guó)家權(quán)力配置問題就硬套“三權(quán)分立”的固有模式;二是將檢察權(quán)的表象當(dāng)成了本質(zhì)，雖然檢察權(quán)在不同情況下表現(xiàn)為職務(wù)犯罪偵查權(quán)、公訴權(quán)或訴訟監(jiān)督權(quán)，但偵查權(quán)、公訴權(quán)和訴訟監(jiān)督權(quán)作為檢察權(quán)的表現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)手段最終又統(tǒng)一和依附于檢察權(quán)。

(三)完善檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的法律依據(jù)。法律監(jiān)督不是泛指監(jiān)督法律實(shí)施的一切活動(dòng)，而是指運(yùn)用法律規(guī)定的手段、依照法律規(guī)定的程序，針對(duì)特定的對(duì)象進(jìn)行的，能夠產(chǎn)生法定效力的監(jiān)督。因此，如果沒有相應(yīng)的法律保障、法律授權(quán)、法律程序，確保檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)就只能是一句空話。當(dāng)前我國(guó)沒有專門的法律監(jiān)督法，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)地位、職權(quán)和工作程序等規(guī)定主要散見于憲法、檢察院組織法和刑事訴訟法等法律規(guī)范中，一方面根本法和基本法受其原則性、概括性所限，不可能對(duì)檢察法律監(jiān)督做出具體翔實(shí)的規(guī)定;另一方面低位法對(duì)檢察法律監(jiān)督的規(guī)定又比較散亂。這樣檢察機(jī)關(guān)在行使檢察權(quán)時(shí)，必然要面臨兩大尷尬：一是在實(shí)體上出現(xiàn)盲點(diǎn)和空白。例如，公安機(jī)關(guān)的治安處罰、部分偵查活動(dòng)和裁判活動(dòng)，以及幾乎所有行政執(zhí)法活動(dòng)，都游離于法律監(jiān)督立法之外，而這些恰恰是執(zhí)法不嚴(yán)和權(quán)力可能被濫用的領(lǐng)域;二是在程序上缺乏剛性和可操作性。例如，刑訴法第八十七條規(guī)定，公安機(jī)關(guān)不立案理由不能成立的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)通知其立案。如果公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持不立案，檢察機(jī)關(guān)“立案通知”的指令性便顯得蒼白無力。又如，刑訴法規(guī)定人民檢察院認(rèn)為暫予監(jiān)外執(zhí)行不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)自接到通知之日起一個(gè)月內(nèi)將書面意見送交批準(zhǔn)機(jī)關(guān);認(rèn)為減刑、假釋裁定不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)在收到裁定書副本后二十日以內(nèi)向人民法院提出書面糾正意見，但沒有規(guī)定暫予監(jiān)外執(zhí)行決定機(jī)關(guān)和人民法院必須在作出決定、裁定后多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)將法律文書送達(dá)檢察機(jī)關(guān)，造成刑罰變更執(zhí)行監(jiān)督嚴(yán)重滯后，甚至處于虛置狀態(tài)。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快制定一部法律監(jiān)督法，對(duì)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的任務(wù)、原則、范圍、程序以及法律后果等做出全面系統(tǒng)的規(guī)范，使檢察機(jī)關(guān)能夠理直氣壯的依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。

二、改善黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察獨(dú)立的關(guān)系

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)與檢察獨(dú)立的關(guān)系。黨是社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，檢察獨(dú)立與黨的領(lǐng)導(dǎo)不是對(duì)立的，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，并不意味著可以削弱或擺脫黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是對(duì)檢察方針政策的引領(lǐng)和指揮、組織上的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督、整體工作上的協(xié)調(diào)和支持。它的目標(biāo)是切實(shí)保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)，確保國(guó)家法律統(tǒng)一正確實(shí)施。打著“絕對(duì)服從黨領(lǐng)導(dǎo)”的幌子干預(yù)檢察機(jī)關(guān)的日常辦案工作，必然影響檢察監(jiān)督的公正，損害法律的尊嚴(yán)，降低黨的威信，最終削弱了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

(二)改善黨對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)方式。十六大首次提出黨要“依法執(zhí)政”，要健全科學(xué)化、規(guī)范化、制度化的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。筆者認(rèn)為，為了保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，黨對(duì)檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該是：①制定大政方針指導(dǎo)檢察工作的順利開展;②提出立法建議，并通過人民代表大會(huì)制定和修改法律;③規(guī)范地方黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限和方式，防止黨的某一部分或某一個(gè)人對(duì)檢察獨(dú)立的干擾;④通過組織部門和人民代表大會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)主要人選進(jìn)行醞釀、推薦、考評(píng)和任免;⑤加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部黨組織的領(lǐng)導(dǎo)作用，將檢察機(jī)關(guān)的黨組升格為黨委，堅(jiān)持黨中央對(duì)檢察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)，高檢院黨委領(lǐng)導(dǎo)地方院黨委，上級(jí)院黨委領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)院黨委?？傊?，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是政治領(lǐng)導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和宏觀領(lǐng)導(dǎo)。

三、改善人大監(jiān)督與檢察獨(dú)立的關(guān)系

(一)人大監(jiān)督與檢察獨(dú)立的關(guān)系。人大監(jiān)督是指人大及其常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督、組織監(jiān)督和工作監(jiān)督。人大監(jiān)督與檢察獨(dú)立兩者在本質(zhì)上并無矛盾，在中國(guó)必須堅(jiān)持和加強(qiáng)人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。一是人大在國(guó)家機(jī)關(guān)中處于核心地位。我國(guó)憲法規(guī)定：“人民行使國(guó)家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)”。國(guó)家的行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人大選舉產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督。檢察權(quán)就是在人大統(tǒng)一的國(guó)家權(quán)力之下的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的分支，檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立行使檢察權(quán)，只能獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人，不能也不應(yīng)獨(dú)立于人大;二是人大監(jiān)督是防止檢察腐敗的重要手段。不受監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。人大監(jiān)督能夠防止檢察腐敗，純潔檢察隊(duì)伍，確保檢察權(quán)的行使符合國(guó)家和人民的意志，確保檢察權(quán)嚴(yán)格運(yùn)行在法治的軌道上;三是人大監(jiān)督有利于檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)往往受到形形色色的干預(yù)，爭(zhēng)取人大的支持和監(jiān)督能夠減少和防止一部分地方勢(shì)力對(duì)檢察獨(dú)立的不良影響。

(二)改善人大對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)至少應(yīng)包括兩方面內(nèi)容：檢察獨(dú)立和防止檢察權(quán)的濫用，而且兩者在我國(guó)檢察實(shí)踐和改革的進(jìn)程中有一個(gè)必然的碰撞，但如前所述兩者本質(zhì)上并無矛盾，問題的關(guān)鍵是如何處理好兩者的關(guān)系。人大監(jiān)督固然不可或缺，但這種監(jiān)督必須依照憲法和法律的規(guī)定而為。一是人大監(jiān)督的內(nèi)容和方式要法定化。任何監(jiān)督離開法律的支撐都是軟弱的，同時(shí)任何監(jiān)督離開法律的規(guī)制，其本身也就失去了監(jiān)督。根據(jù)憲法、法律和人大議事規(guī)則的規(guī)定，人大及其常委會(huì)對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)限和方式主要有：①評(píng)議并表決檢察機(jī)關(guān)工作報(bào)告;②對(duì)檢察人員的任免權(quán)，包括對(duì)同級(jí)檢察長(zhǎng)的選舉和罷免權(quán)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察官的任免權(quán)和對(duì)下一級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)任免的批準(zhǔn)權(quán);③對(duì)檢察機(jī)關(guān)違反憲法和法律規(guī)定行為的質(zhì)詢權(quán);④對(duì)檢察長(zhǎng)報(bào)請(qǐng)問題和涉及檢察機(jī)關(guān)特定問題的調(diào)查及決定權(quán);⑤特赦權(quán);⑥對(duì)檢察院決定、批準(zhǔn)逮捕人大代表的許可權(quán)等。人大和人大代表不得超越和濫用監(jiān)督權(quán)，干預(yù)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán);二是人大監(jiān)督應(yīng)當(dāng)遵循以下基本的原則：①監(jiān)督應(yīng)首先尊重檢察獨(dú)立，這是人大依法監(jiān)督的基礎(chǔ)和前提;②監(jiān)督一般應(yīng)當(dāng)在事后，不能發(fā)生在事前或事中，不能干擾檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的進(jìn)程，但程序問題除外;③監(jiān)督也應(yīng)實(shí)行“不告不理”，避免“事事關(guān)心”和“主動(dòng)出擊”，但情況緊急等特殊情況不在此限;④監(jiān)督的重點(diǎn)是程序上的違法，如超期羈押、越權(quán)辦案、刑訊逼供等，盡量不介入實(shí)體;⑤監(jiān)督應(yīng)該是集體監(jiān)督，人大代表集體行使的監(jiān)督權(quán)，不能演變成人大代表個(gè)人的監(jiān)督權(quán);⑥監(jiān)督應(yīng)實(shí)行回避制度，對(duì)涉及人大代表個(gè)人事宜的案件，人大代表不宜自行提起，而應(yīng)回避?？傊舜蟊O(jiān)督應(yīng)當(dāng)是事后監(jiān)督、被動(dòng)監(jiān)督、程序監(jiān)督和集體監(jiān)督。

四、改革檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制

盡管我國(guó)憲法確立了“一府兩院”的體制，但由于檢察機(jī)關(guān)的人事編制權(quán)由地方政府的人事部門行使，日常開支、辦案經(jīng)費(fèi)由地方政府的財(cái)政部門供給，檢察機(jī)關(guān)的人事、經(jīng)濟(jì)命脈都掌握在地方政府的手里，導(dǎo)致檢察權(quán)地方化和法律監(jiān)督職能嚴(yán)重弱化。從某種程度上說，檢察機(jī)關(guān)能否獨(dú)立行使檢察權(quán)關(guān)鍵在于檢察機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的改革。

(一)摒棄雙重領(lǐng)導(dǎo)，構(gòu)建檢察一體化大格局。借鑒金融體制改革的經(jīng)驗(yàn)和海關(guān)、國(guó)稅系統(tǒng)的做法，構(gòu)建“垂直領(lǐng)導(dǎo)、預(yù)算單列、統(tǒng)一協(xié)調(diào)、分級(jí)負(fù)責(zé)”的檢察一體化大格局，真正實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級(jí)人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)人民檢察院的工作”。一是通過立法賦予檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一的財(cái)政控制權(quán)和物質(zhì)調(diào)配權(quán)。建立“地方足額上繳，中央統(tǒng)籌預(yù)算，系統(tǒng)層層下?lián)堋钡呢?cái)物保障體制，規(guī)定每年由最高人民檢察院根據(jù)全國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際需要擬制財(cái)政預(yù)算，提交到全國(guó)人民代表大會(huì)或其常務(wù)委員會(huì)審議通過。經(jīng)審查批準(zhǔn)后的財(cái)政預(yù)算，由中央財(cái)政和地方財(cái)政全額劃撥，將檢察經(jīng)費(fèi)從地方財(cái)政分離出來，以經(jīng)濟(jì)獨(dú)立推動(dòng)檢察獨(dú)立，以檢察獨(dú)立促進(jìn)經(jīng)濟(jì)獨(dú)立;二是主要人事管理上要實(shí)現(xiàn)檢察系統(tǒng)直接管理，即賦予檢察機(jī)關(guān)應(yīng)有的人事決定權(quán)。地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察長(zhǎng)應(yīng)由上一級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)提名，上級(jí)人大選舉任命;副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察官由本院檢察長(zhǎng)商請(qǐng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)后提名，同級(jí)人大選舉任命;檢察長(zhǎng)、副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員必須從資深檢察官中選任，決不允許從地方黨政機(jī)關(guān)調(diào)任。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的檢察官有懲戒處分權(quán)和人事調(diào)動(dòng)權(quán)。

(二)實(shí)現(xiàn)檢察官職業(yè)化、精英化。徒善不足以為政，徒法不能以自行。檢察獨(dú)立要以一個(gè)政治堅(jiān)定、業(yè)務(wù)精通、作風(fēng)優(yōu)良、執(zhí)法公正的檢察官隊(duì)伍為依托，這既是處理和應(yīng)對(duì)各種復(fù)雜關(guān)系的前提條件，也是實(shí)現(xiàn)檢察獨(dú)立和履行法律監(jiān)督的內(nèi)在要求。全國(guó)統(tǒng)一司法考試的實(shí)行和《檢察官法》的修正，確立了法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，對(duì)檢察官隊(duì)伍的精英化具有里程碑的意義。但如何廣開門路、廣納群賢，盡快優(yōu)化檢察官隊(duì)伍的年齡、素質(zhì)、知識(shí)結(jié)構(gòu)，已成為當(dāng)前亟待解決的難題。一是要完善檢察官選任機(jī)制。面向全社會(huì)符合條件的法律專業(yè)人員公開招考、擇優(yōu)上崗，避免非專業(yè)人員(技術(shù)人員除外)進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)，對(duì)不適合繼續(xù)從事檢察工作的人員要末位淘汰、下崗分流;二是檢察官培訓(xùn)要經(jīng)常化、規(guī)范化、法制化。檢察官必須具備開拓創(chuàng)新的能力和與時(shí)俱進(jìn)的品格，適應(yīng)飛速發(fā)展的社會(huì)需要。依托檢察官學(xué)院和其他法律院校，對(duì)檢察官進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，盡快培養(yǎng)一批高層次復(fù)合型、專業(yè)型、外向型的檢察人才;三是改革檢察官的管理機(jī)制。當(dāng)前檢察官的職務(wù)和待遇是按照公務(wù)員行政職級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)(科員級(jí)、科級(jí)、處級(jí)、廳級(jí))而定，論資排輩、首長(zhǎng)負(fù)責(zé)等做法廣泛存在。管理的行政化不利于調(diào)動(dòng)檢察官的積極性，使檢察機(jī)關(guān)失去應(yīng)有的活力。改革管理機(jī)制一是要逐步淡化以行政職級(jí)為主的管理模式，把業(yè)務(wù)水平作為晉升法律級(jí)別的主要標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)法律級(jí)別與待遇標(biāo)準(zhǔn)掛鉤，激發(fā)檢察官學(xué)習(xí)和工作的積極性;二是推行檢察官逐級(jí)遴選制，上級(jí)院高級(jí)別的檢察官應(yīng)從本院和下級(jí)院的檢察官中擇優(yōu)選任，使檢察官不僅在本院而且在上下級(jí)院能夠合理流動(dòng)，真正做到人盡其才、才盡其用。