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作為部門(mén)法律，《行政訴訟法》承載了異常厚重的法治理想，其實(shí)施狀況是一個(gè)倍受關(guān)注的問(wèn)題。除了數(shù)量不匪的法院工作報(bào)告和調(diào)研文章，龔祥瑞主編的《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》曾對(duì)此做過(guò)專(zhuān)門(mén)的調(diào)研。這可能是當(dāng)代中國(guó)唯一的一次對(duì)一部法律的實(shí)施狀況的系統(tǒng)調(diào)研。雖然它不是無(wú)可挑剔，但這種舉動(dòng)本身就顯示了對(duì)行政訴訟制度的強(qiáng)烈關(guān)注。本文將選擇撤訴審查這一行政訴訟具體制度為窗口，透過(guò)立法意圖與實(shí)施現(xiàn)狀的巨大反差，運(yùn)用統(tǒng)計(jì)數(shù)字、二手材料以及個(gè)別訪談，展示和分析行政訴訟制度面臨的困境，揭示當(dāng)前中國(guó)行政法治的基本命運(yùn)。

一用心良苦的法律規(guī)定

按照現(xiàn)代司法的一般原理，司法機(jī)關(guān)應(yīng)是一個(gè)中立的、被動(dòng)的裁判者（只解決提交到它面前的糾紛），而不是主動(dòng)的追訴者（去監(jiān)督當(dāng)事人、糾察違法）。與之相應(yīng)的是當(dāng)事人在訴訟中的處分自愿原則。原告原則上可以自由撤訴，除為防止其濫用訴權(quán)、侵害被告的正當(dāng)利益，法院不對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)主動(dòng)進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查。我國(guó)的行政訴訟制度自有章法。

《行政訴訟法》第51條規(guī)定：“人民法院對(duì)行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請(qǐng)撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定?！背嗽摋l規(guī)定的原告明示申請(qǐng)撤訴的兩種情形外，還有根據(jù)原告的行為推定其撤訴的，即《行政訴訟法》第48條規(guī)定的“經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭的，視為申請(qǐng)撤訴”。對(duì)此，人民法院照樣可以根據(jù)情況裁定準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴。在上述三種情形下，“人民法院裁定不準(zhǔn)許撤訴，如果原告仍拒不到庭的”，依照最高法院司法解釋的規(guī)定，可以缺席判決。

與一些其他國(guó)家和地區(qū)相比，我國(guó)《行政訴訟法》和相關(guān)的司法解釋都沒(méi)有規(guī)定原告撤訴的法定情形（例如，在被告作出實(shí)體性的答辯前，原告有權(quán)撤訴），相反，強(qiáng)調(diào)了撤訴一律需經(jīng)法院裁定準(zhǔn)許才能實(shí)現(xiàn)。如果法院不準(zhǔn)許撤訴，不管原告是否愿意，也不管被告是否同意撤訴，訴訟都將進(jìn)行下去。那么，法院根據(jù)什么決定準(zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴？《行政訴訟法》對(duì)撤訴的限制出于什么目的？從一些參與過(guò)《行政訴訟法》起草的學(xué)者以及實(shí)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)家口中，我們可以蠡測(cè)撤訴審查的標(biāo)準(zhǔn)和目的。

由最高法院行政庭法官編寫(xiě)的《行政訴訟訴訟貫徹意見(jiàn)析解》在闡述一條司法解釋的理由時(shí)，否定了原告可以處分自己訴權(quán)的觀點(diǎn)。除了撤訴申請(qǐng)的形式（書(shū)面）和時(shí)限（在庭審結(jié)束前）外，作者指出了準(zhǔn)予撤訴的兩條實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)：

……第二，申請(qǐng)撤訴必須是原告真正自愿，對(duì)于別人強(qiáng)加違心同意的，人民法院不能裁定準(zhǔn)予撤訴……第四，申請(qǐng)撤訴必須在法律允許的范圍內(nèi)，不得損害國(guó)家利益、公共利益及他人的合法權(quán)益。對(duì)于不符合上述四個(gè)條件中的任何一條的，人民法院都不應(yīng)該裁定準(zhǔn)許撤訴。

一位學(xué)者具體地描繪了撤訴可能損害國(guó)家利益或者原告利益的諸種情形，認(rèn)為法院在行政訴訟中既要防止被告規(guī)避法律，也要防止原告規(guī)避法律：

……第二種情形的撤訴（指被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的），被告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能以犧牲國(guó)家社會(huì)利益換得原告的撤訴，也可能通過(guò)壓制、威脅、欺騙原告，對(duì)具體行政行為作無(wú)關(guān)痛癢的改動(dòng)，來(lái)迫使或者誘使原告撤訴。第三種情形的撤訴（指經(jīng)人民法院兩次合法傳喚，原告無(wú)正當(dāng)理由拒不到庭，視為申請(qǐng)撤訴的），原告規(guī)避法律的可能性較大；他們可能感覺(jué)到自己理虧，敗訴結(jié)局已定，就故意不出庭，以逃避敗訴責(zé)任。撤訴如屬于這些情形，人民法院應(yīng)裁定不予準(zhǔn)許。

可見(jiàn)，法院對(duì)原告撤訴申請(qǐng)除了程序?qū)彶椋€要進(jìn)行實(shí)體審查，包括原告申請(qǐng)撤訴是否自愿，被訴行政行為或者變更后的行政行為是否合法。審查和限制撤訴的目的是雙重的，既要保護(hù)公民權(quán)利不受行政機(jī)關(guān)違法行為的損害，又要保護(hù)公共利益不受原告或者被告違法行為的損害。由此，法院除了裁判糾紛，還肩負(fù)著糾察違法行為、維護(hù)行政法律秩序的職責(zé)。只要當(dāng)事人違法，一旦上了法院，都休想逃脫，不管它損害的是原告利益還是公共利益。

需要指出的是，上述“兩點(diǎn)論”的闡述可能掩蓋了撤訴審查立法意圖的重點(diǎn)。從性質(zhì)上講，行政行為具有公定力，原告撤訴就意味著被訴行政行為效力不再受質(zhì)疑，所以撤訴行為本身并不會(huì)損害社會(huì)利益，也不存在原告“逃避制裁”的問(wèn)題。再聯(lián)系《行政訴訟法》的立法背景，恐怕所有的人都意識(shí)到行政訴訟制度運(yùn)轉(zhuǎn)的潛在危機(jī)：原告在行政訴訟中勢(shì)單力薄，一旦受脅迫而撤訴，行政訴訟就無(wú)法進(jìn)行，行政訴訟法關(guān)于保護(hù)原告權(quán)利、監(jiān)督行政行為的立法宗旨就無(wú)從談起。為此，需要通過(guò)第三方（法院）的干預(yù)來(lái)平衡原、被告實(shí)力差距，從而保障行政訴訟進(jìn)行下去。所以，限制撤訴的主要目的應(yīng)當(dāng)理解為保護(hù)原告利益。

這樣一個(gè)以保護(hù)原告利益為重點(diǎn)、具有濃重職權(quán)主義色彩的限制撤訴制度，不但與國(guó)外普遍奉行的當(dāng)事人主義的訴訟模式大相徑庭，也顯示出與我國(guó)民事訴訟制度的差別。盡管《行政訴訟法》關(guān)于撤訴的規(guī)定與1982年的《民事訴訟法（試行）》的相關(guān)規(guī)定從法條字面上看并無(wú)二致，民事訴訟法學(xué)教科書(shū)同樣要求撤訴必須符合法律的規(guī)定，一些行政法學(xué)者和實(shí)務(wù)部門(mén)的專(zhuān)家仍把它看作我國(guó)行政訴訟制度的“特征”，強(qiáng)調(diào)行政訴訟中對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查應(yīng)當(dāng)更嚴(yán)格.雖然一些學(xué)者用行政行為的法律特性（公益性、不可交易性等）來(lái)解釋?zhuān)澈笾饕?，仍不外是?dāng)事人實(shí)際訴訟地位的不平等，原告需要特殊的保護(hù)。這一具有濃重的職權(quán)主義色彩的制度安排，體現(xiàn)了在我國(guó)行政法治初創(chuàng)的特定情境下，對(duì)于原告實(shí)際處境的關(guān)懷和對(duì)法院職能的期待。

二法律被虛置

立法要求法院對(duì)撤訴申請(qǐng)從嚴(yán)把關(guān)，現(xiàn)實(shí)中撤訴之多卻超乎預(yù)料。

從表中看到，《行政訴訟法》施行后（這意味著要求法院對(duì)撤訴進(jìn)行審查的規(guī)定生效），全國(guó)一審行政案件撤訴率從未低于1/3，最高時(shí)達(dá)到57.3%！從一些行政法官的報(bào)告中，我們看到個(gè)別地區(qū)的撤訴率竟然一度高達(dá)81.7%！與《行政訴訟法》施行前比較，行政案件的撤訴率非但沒(méi)有降低，反而在長(zhǎng)達(dá)8年的時(shí)間內(nèi)穩(wěn)步上升，居高不下（1998年后有所回落，但仍高于《行政訴訟法》施行前）。實(shí)在看不出法律規(guī)定起了什么實(shí)際作用。

表一：全國(guó)一審行政案件受案、結(jié)案情況（1987－2000）

更能說(shuō)明問(wèn)題的是，《行政訴訟法》施行至今，幾乎沒(méi)有哪個(gè)法院在審查撤訴申請(qǐng)后作出過(guò)不準(zhǔn)許撤訴的裁定。在我見(jiàn)到的討論行政案件撤訴現(xiàn)象的文章中，沒(méi)有一篇提到哪怕一個(gè)不準(zhǔn)許撤訴的實(shí)例。我曾經(jīng)就這個(gè)問(wèn)題詢(xún)問(wèn)過(guò)最高法院和幾個(gè)高級(jí)、中級(jí)法院行政庭的多位資深法官，他們有的告訴我沒(méi)有聽(tīng)說(shuō)過(guò)；有的說(shuō)該?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）似乎曾有過(guò)一、兩個(gè)或者幾個(gè)，但都說(shuō)肯定很稀罕。

誠(chéng)然，如果抽象地談?wù)?，法院?zhǔn)許或者不準(zhǔn)許撤訴都是行使撤訴審查權(quán)的結(jié)果。但只要看看撤訴案件中原告的實(shí)際處境就知道不是那么一回事。在統(tǒng)計(jì)上，原告撤訴被分為“原告自愿申請(qǐng)撤訴”和“被告撤銷(xiāo)或者改變被訴行政行為后原告申請(qǐng)撤訴”兩類(lèi)。如果說(shuō)后一類(lèi)算原告“實(shí)際上打贏官司”，前一類(lèi)則通常意味著原告沒(méi)得一點(diǎn)好處。從上表可以看到，自1993年有相應(yīng)統(tǒng)計(jì)以來(lái)，“原告自愿申請(qǐng)撤訴”占撤訴案件的比例年年都在50％以上，并有上升趨勢(shì)。

可見(jiàn)，法院對(duì)行政案件撤訴申請(qǐng)的審查權(quán)完全虛置，《行政訴訟法》限制撤訴的立法意圖完全落空。

三憂(yōu)慮和呼吁

早在《行政訴訟法》頒布后、施行前，行政訴訟中撤訴率高的現(xiàn)象就被人注意到了。此后，不斷有文章對(duì)行政訴訟中的撤訴現(xiàn)象表現(xiàn)出關(guān)切。這些出自實(shí)務(wù)部門(mén)的文章，大多以行政審判經(jīng)驗(yàn)或者一省一市的統(tǒng)計(jì)數(shù)字為據(jù)，指出行政審判中撤訴率高的現(xiàn)象，然后分析原因，尋找對(duì)策。

論者通常把原告撤訴的情形區(qū)分為“正常撤訴”與“非正常撤訴”。所謂“非正常撤訴”，其共同特點(diǎn)是：原告對(duì)被訴具體行政行為并非沒(méi)有異議；原告撤訴也非心甘情愿，而是受外力影響；撤訴時(shí)原告權(quán)益未得到保護(hù)；法院對(duì)原告的撤訴申請(qǐng)“綠燈放行”。大多數(shù)文章還指出，法院不但疏于審查原告的撤訴申請(qǐng)，往往還自己動(dòng)員原告撤訴。“從實(shí)質(zhì)上說(shuō)，非正常撤訴是行政訴權(quán)受阻的具體表現(xiàn)?！?/p>

幾乎所有的作者都指出法院沒(méi)有把好關(guān)是一個(gè)重要原因。而討論應(yīng)對(duì)措施時(shí)，幾乎所有的作者都呼吁法院加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查，對(duì)不符合撤訴條件的申請(qǐng)堅(jiān)決不予準(zhǔn)許：

●訴訟期間，原告申請(qǐng)撤訴，法院應(yīng)對(duì)原告申請(qǐng)撤訴的原因加以審查。如其原因不當(dāng)，有悖于行政訴訟的目的，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許。

●（要）明確審判權(quán)的作用，不能凡當(dāng)事人申請(qǐng)即視為撤訴，要依照法定條件審查后，方能決定是否準(zhǔn)許。

●對(duì)原告撤訴行為的監(jiān)督審查，是法院的執(zhí)法活動(dòng)之一，必須嚴(yán)格依法運(yùn)用對(duì)撤訴請(qǐng)求的批準(zhǔn)權(quán)。

●對(duì)行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象……應(yīng)當(dāng)在認(rèn)真解決存在問(wèn)題的基礎(chǔ)上，認(rèn)真審查行政管理相對(duì)人的撤訴申請(qǐng)，從嚴(yán)把握撤訴條件，使其發(fā)揮出應(yīng)有的積極作用。

●嚴(yán)肅執(zhí)法，不搞“變相調(diào)解”，認(rèn)真審理撤訴申請(qǐng)，駁回不當(dāng)撤訴。

●要嚴(yán)格審查撤訴申請(qǐng)，準(zhǔn)確適用撤訴方式?！瓕?duì)由于被告及其工作人員的壓制、誘勸、威嚇、打擊報(bào)復(fù)等外力造成的“申請(qǐng)撤訴”，應(yīng)認(rèn)定為違反撤訴的自愿原則，依法不準(zhǔn)原告撤回起訴……如果被告的具體行政行為違法，應(yīng)依法不準(zhǔn)許原告撤訴……對(duì)原告為達(dá)到規(guī)避法律制裁而申請(qǐng)撤訴和被告為了達(dá)到息訴而超越法律減輕對(duì)原告的行政處罰，從而誘使原告申請(qǐng)撤訴的，應(yīng)依法不準(zhǔn)原告撤訴……

多么共同的關(guān)注！多么一致的立場(chǎng)！

單從本文提到的文章的數(shù)量來(lái)看，行政法官們對(duì)《行政訴訟法》有關(guān)撤訴的規(guī)定并非懵懂無(wú)知，也非理解分歧，或者完全置之腦后。相反，一些心領(lǐng)神會(huì)《行政訴訟法》精神的法官對(duì)現(xiàn)狀充滿(mǎn)憂(yōu)慮，并表達(dá)了嚴(yán)格執(zhí)行法律的愿望。我們完全可以相信作者的真誠(chéng)，可是，如果聯(lián)系到這些文章的作者幾乎都是法官，就出現(xiàn)了一個(gè)耐人尋味的悖論：面對(duì)法律規(guī)定，身為法官的作者們信誓旦旦地表示、呼吁要加強(qiáng)對(duì)撤訴申請(qǐng)的審查；而面對(duì)現(xiàn)實(shí)，恐怕連這些文章的作者在內(nèi)的法官們都對(duì)撤訴申請(qǐng)“來(lái)者不拒”（否則也不至于沒(méi)有幾起不準(zhǔn)許撤訴的事例）。

展現(xiàn)在我們面前的是制度與現(xiàn)實(shí)之間的巨大反差。單純從數(shù)字上考量，民事訴訟中撤訴率和調(diào)解率相當(dāng)高，民事撤訴和調(diào)解危害公共利益的也不是沒(méi)有，但并沒(méi)有出現(xiàn)對(duì)撤訴審查的廣泛憂(yōu)慮。相形之下，對(duì)行政訴訟撤訴問(wèn)題的廣泛憂(yōu)慮，既印證了人們?yōu)槠胶庑姓V訟中原、被告實(shí)力差距而對(duì)撤訴審查功能的期待，更說(shuō)明撤訴審查的窘?jīng)r和期待的失落。

四原告、被告與法院的博弈

面對(duì)撤訴制度存在的問(wèn)題，我們也許不應(yīng)一味地強(qiáng)調(diào)法官?lài)?yán)格執(zhí)法，或者苛責(zé)法官?zèng)]有依法審查撤訴申請(qǐng)，而是冷靜地剖析和反思。下面我將從探究行政訴訟過(guò)程中原告、被告和法院三方在具體情境中的立場(chǎng)和處境入手，分析撤訴制度失效的原因。

原告立法者似乎相信，原告可能勢(shì)單力薄，而如果加上法院的砝碼，就足以與行政機(jī)關(guān)抗衡。所以，在原告有理的情況下，法院有必要鼓勵(lì)乃至強(qiáng)迫原告堅(jiān)持訴訟，一告到底。但問(wèn)題是，法院能否真正代表和保護(hù)原告利益呢？

假如原告認(rèn)識(shí)到絕無(wú)勝訴希望而申請(qǐng)撤訴（但不一定原告沒(méi)有道理），法院自然談不上不準(zhǔn)許撤訴。又假如原告具有非同尋常的“能量”，能夠壓服行政機(jī)關(guān)，自然也不必求助于法院的撤訴審查，甚至根本不需要以訴訟來(lái)解決。而當(dāng)行政機(jī)關(guān)的行為明顯違法，原告申請(qǐng)撤訴明顯是受到威脅的結(jié)果，法院拔刀相助，不允許原告撤訴是否對(duì)原告一定是最有利的呢？

某縣土地局對(duì)劉某申報(bào)手續(xù)不全建房處以罰款，劉某到法院提起行政訴訟后，該土地局有關(guān)人員對(duì)劉某說(shuō)：“你告吧，我們可以找個(gè)理由把你蓋的房子扒了?！眲⒛骋幌伦有睦餂](méi)了底，就申請(qǐng)撤訴了。

訴訟能夠有效解決爭(zhēng)端，前提是各方和平、理性地對(duì)待訴訟，尊重對(duì)方的基本權(quán)利。可是，如果一方不講fairplay，那么，就剩下赤裸裸的實(shí)力的較量。多數(shù)情況下，行政訴訟顯然是一場(chǎng)實(shí)力過(guò)于懸殊的較量。這不僅因?yàn)樵媸譄o(wú)寸柄，而被告掌握著行政權(quán)力，更因?yàn)楸桓婵赡転E用行政權(quán)力。

張某因打架被公安機(jī)關(guān)拘留15天。張某向法院起訴，請(qǐng)求撤銷(xiāo)公安機(jī)關(guān)的處罰裁定。這是該市的首起治安行政案件。市公安局長(zhǎng)認(rèn)為，張某起訴會(huì)影響公安局的威信，遂傳喚張某，警告其如不撤回起訴，將對(duì)其作出收審的決定。原告沒(méi)有撤訴，法院裁定撤銷(xiāo)了公安機(jī)關(guān)的裁決。之后，一裁公安機(jī)關(guān)再次作出拘留10天的裁決。張某提起復(fù)議，二裁公安機(jī)關(guān)為防止其再次起訴，作出了收審的決定。

這種血淚教訓(xùn)當(dāng)然是極端的例子，但其影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出個(gè)案當(dāng)事人。從各種媒體報(bào)道和調(diào)查報(bào)告中，我們多次看到“民告官”遇到“贏一陣子、輸一輩子”的慘痛事例。這一點(diǎn)在以下情況下尤為明顯：一是被訴行政機(jī)關(guān)握有“生殺大權(quán)”，如上例中的公安機(jī)關(guān)；二是被告經(jīng)常性地“管著”原告（如稅務(wù)機(jī)關(guān)），而非一次性交易（如土地權(quán)屬糾紛的行政裁決）。

由于完善對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督非一時(shí)之功，更不是個(gè)案訴訟所能夠解決，原告不難感受到行政權(quán)的隨時(shí)威脅。法院即使能夠保護(hù)一時(shí)，卻不能保護(hù)一世。原告如果能夠通過(guò)訴訟逼行政機(jī)關(guān)作些讓步，可能已是上上大吉，要想徹底翻案，反而可能遭“秋后算帳”。所以，原告申請(qǐng)撤訴，不管是有利可圖的，還是委屈求全的，對(duì)他而言，都是基于現(xiàn)實(shí)的利害考慮而作的理性選擇。至于訴訟以哪種形式結(jié)案，通常不是原告所關(guān)心的。法院橫加干預(yù)，硬不讓撤，可能不是原告所愿的。正因?yàn)檫@樣，才有原告申請(qǐng)撤訴不被準(zhǔn)許，結(jié)果原告拒不出庭的尷尬局面.被告雖然在我國(guó)的法律程序里，撤訴是原告（申請(qǐng)）和法院（審查）的事，沒(méi)有被告的參與，但在現(xiàn)實(shí)運(yùn)作中，處處可以看到被告的龐大身影。兩位學(xué)者分析指出：“無(wú)論是原告迫于壓力的撤訴，還是法院動(dòng)員原告撤訴，都是因?yàn)閼峙率种姓莆罩鞣N資源支配權(quán)，各種事項(xiàng)決定權(quán)的行政機(jī)關(guān)。”

在行政訴訟制度實(shí)行之初，很多行政官員對(duì)于“當(dāng)被告”有情緒上的抵觸，敗訴更被看成有損“面子”、影響“威信”，所以千方百計(jì)不當(dāng)被告。行政訴訟制度施行10余年后的今天，類(lèi)似狀況雖然逐漸減少，但仍有耳聞。而更多的是，行政機(jī)關(guān)追求撤訴是擔(dān)心敗訴的實(shí)際后果。敗訴后往往“工作不好開(kāi)展”，尤其是當(dāng)同類(lèi)行政違法太多時(shí)，有可能一動(dòng)百搖。有些情況下，敗訴將損害行政機(jī)關(guān)的實(shí)際利益（如罰沒(méi)收入）。此外，行政官司輸贏事關(guān)行政績(jī)效評(píng)價(jià)。一位法官告訴我：“現(xiàn)在一些地方搞‘依法治理’，要統(tǒng)計(jì)行政案件的敗訴率，甚至實(shí)行行政審判‘一票否決’，一個(gè)案件敗訴就評(píng)不上先進(jìn)。而原告撤訴，則不認(rèn)為（行政行為）違法。”

對(duì)被告來(lái)說(shuō)，判決往往意味著敗訴，能夠爭(zhēng)取原告撤訴，當(dāng)然是圓滿(mǎn)的結(jié)果。根據(jù)這位法官的估計(jì)，行政行為被告上法庭的，“可以說(shuō)十之八、九都有問(wèn)題”。被告唯恐甚至清楚其行政行為經(jīng)不起法律的檢驗(yàn)，所以不愿在公堂上與原告一爭(zhēng)短長(zhǎng)，而是千方百計(jì)爭(zhēng)取原告撤訴。至于具體手段，將視原告實(shí)力和案件情勢(shì)，或威逼，或利誘，或者疏通法院。當(dāng)事關(guān)全局而被告自己不足說(shuō)服法院時(shí)，一個(gè)更高級(jí)別、更大權(quán)力的黨政領(lǐng)導(dǎo)便可能出面與法院“打招呼”。

法院在通過(guò)限制撤訴以保護(hù)原告利益的制度設(shè)計(jì)中，法院無(wú)疑是關(guān)鍵的一環(huán)，全部的希望都投注在法院身上。

作為一個(gè)職業(yè)群體和一個(gè)肩負(fù)特殊職責(zé)的機(jī)關(guān)，我們可以假定他們（它）主觀上傾向于秉公辦事?？墒?，即使法官不忍看到原告受屈而決心抱打不平，還有一個(gè)實(shí)力的問(wèn)題。當(dāng)法官裁定不準(zhǔn)許撤訴時(shí)，他已經(jīng)不是一個(gè)中立的裁判者，而是一個(gè)追訴者。而面臨行政機(jī)關(guān)這一強(qiáng)大的對(duì)手，法院常常自感力不從心。在行政訴訟管轄制度下，絕大多數(shù)案件是由被告所在地（被告領(lǐng)地?。┑幕鶎臃ㄔ汗茌?。一個(gè)縣法院里的被告除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣政府部門(mén)，還可能包括縣政府、市政府及其部門(mén)和省政府的部門(mén)。法院面對(duì)的往往不是一個(gè)機(jī)關(guān)，而一個(gè)系統(tǒng)――一個(gè)以被告為中心，由利害關(guān)系編織而成的、范圍不一的黨政部門(mén)組成的系統(tǒng)。法院人、財(cái)、物均受制于這個(gè)系統(tǒng)，連二審法院也可能無(wú)法超脫于系統(tǒng)之外。行政審判但求“不捅漏子”、“不添亂子”，哪有力量“多管閑事”？一位法官講述了他的經(jīng)驗(yàn)：“不準(zhǔn)許撤訴？想都不用想！法院不愿與行政機(jī)關(guān)搞僵。真不讓撤，法院四面楚歌，行政審判也開(kāi)展不開(kāi)?！睙o(wú)論從收案數(shù)還是原告勝訴率講，這個(gè)縣行政審判應(yīng)屬全國(guó)先進(jìn)，但在撤訴審查上并不比人家立場(chǎng)堅(jiān)定。

對(duì)于受屈的原告，法院愛(ài)莫能助，而當(dāng)行政機(jī)關(guān)以公共利益為代價(jià)作出讓步乃至交易，原告申請(qǐng)撤訴時(shí)，法院往往還是無(wú)所作為。例如：

農(nóng)民胡某，全家僅5口人，已有4間房屋，由于做生意賺了錢(qián)，通過(guò)不正當(dāng)途徑，獲得建房證，在承包地上建起5間占地200平方米的新房?？h土地管理局得知這一情況，作出拆除違章房屋的決定。胡某認(rèn)為處罰太重，向法院起訴。訴訟中，被告提出，可以撤銷(xiāo)原處罰決定，不拆新房，但要求胡某拆除舊房。胡某認(rèn)為這樣合算，遂申請(qǐng)撤訴。

原告違法，行政機(jī)關(guān)的處理也有問(wèn)題，原、被告在訴訟過(guò)程中互相妥協(xié)，各得其所。一個(gè)愿意撤訴，另一個(gè)更希望撤訴，法院硬是不準(zhǔn)，不免自討沒(méi)趣，兩頭得罪。

法院不僅容忍原告撤訴，甚至動(dòng)員原告撤訴。法院可能勸說(shuō)行政機(jī)關(guān)作些讓步，作為原告撤訴的條件；也可能在行政機(jī)關(guān)沒(méi)有任何讓步的情況下，陳明利害，告以“不撤訴也只能敗訴”的結(jié)果，勸誘原告撤訴；有甚者還向原告許諾“只要你肯撤訴，我把全部訴訟費(fèi)退還給你”。為了規(guī)避行政訴訟不適用調(diào)解的規(guī)定，法院內(nèi)部通常稱(chēng)之為“協(xié)調(diào)處理”，實(shí)質(zhì)則是沒(méi)有調(diào)解書(shū)的調(diào)解。

“協(xié)調(diào)處理”在行政訴訟中相當(dāng)盛行。當(dāng)行政行為明顯違法，而行政機(jī)關(guān)權(quán)大氣粗，或者案件在當(dāng)?shù)鼐哂腥中远痤I(lǐng)導(dǎo)關(guān)注的，情況尤其如此。

有的行政機(jī)關(guān)敗訴后對(duì)法院有意見(jiàn)，并利用行政職權(quán)卡法院和辦案人員，“你要經(jīng)費(fèi)我不撥，你要建房我不批”；有的行政案件屬于計(jì)劃生育、城市規(guī)劃拆遷等“熱點(diǎn)”案件，法院怕踩“高壓線(xiàn)”，吃不了兜著走；有的則是黨委領(lǐng)導(dǎo)出面干預(yù)，法院得罪不起。于是行政審判人員反過(guò)來(lái)規(guī)勸原告撤訴。

一位法官告訴我：“在我們縣，凡是縣委領(lǐng)導(dǎo)打招呼的，沒(méi)有一個(gè)是判決（結(jié)案）的?！边@位法官還講述了一個(gè)正在審理的、在當(dāng)?shù)剞Z動(dòng)的案件：“（如果）判決，政府肯定敗訴，但這個(gè)案子影響大，肯定協(xié)調(diào)處理?！?/p>

法院動(dòng)員原告撤訴，不管是因?yàn)椤绊敳蛔毫Α?，還是為了“搞好與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系”，抑或“怕社會(huì)影響不好”，都可以看作身處夾縫中的法院在左右為難的情況下，以“撤”為上，爭(zhēng)取回旋余地的策略。設(shè)立撤訴審查制度本來(lái)是以解決行政訴訟中原、被告地位懸殊引起的權(quán)利保護(hù)問(wèn)題為宗旨，可是一個(gè)自身不保的泥菩薩怎能保佑人家？一個(gè)處處受制于人的法院怎能充任監(jiān)督者？

綜上所述，我國(guó)行政訴訟中撤訴率高的真正原因在于當(dāng)前行政訴訟缺乏良好的制度環(huán)境，行政權(quán)缺乏制約，原告缺乏基本的安全，法院缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。撤訴是原告、被告和法院“合謀”中止訴訟。結(jié)果是，作為原告的公民、法人或者其他組織的權(quán)利無(wú)法通過(guò)行政訴訟得到理想的保護(hù)，限制撤訴的法律規(guī)定被棄置或規(guī)避。

五司法政策與撤訴率

前面的分析沒(méi)有考慮高層司法機(jī)關(guān)的因素。實(shí)際上，高層司法機(jī)關(guān)為推動(dòng)行政訴訟的實(shí)施，采取了多種措施，對(duì)行政訴訟實(shí)踐產(chǎn)生了一定影響。為了更全面地顯示司法政策與撤訴率的關(guān)系，我將選擇一個(gè)更廣的視角，考察司法政策對(duì)行政案件收案、結(jié)案情況，以及包括撤訴在內(nèi)的各種結(jié)案方式的影響。圖一：歷年案件數(shù)與撤訴率

從圖一可以看到，各年行政案件的受案數(shù)和結(jié)案數(shù)基本持平（在圖上兩條折線(xiàn)幾乎重合，這也意味著我們可以用“案件數(shù)”來(lái)籠統(tǒng)地稱(chēng)呼受案數(shù)和結(jié)案數(shù)），而撤訴率與案件數(shù)總體上一同增長(zhǎng)。前一點(diǎn)不難理解；而后一點(diǎn)則需追究，因?yàn)椤罢！鼻闆r下，案件總量增長(zhǎng)，撤訴案件絕對(duì)數(shù)隨之增長(zhǎng)，但撤訴率不會(huì)有大的波動(dòng)。進(jìn)一步的觀察看到：1）從1990年到1991年，行政案件成倍增長(zhǎng)，但撤訴率基本不變。2）從1991年到1993年，行政案件受案數(shù)停滯不前，而撤訴率穩(wěn)步上升。3）1994年以后，尤其是1995年以后，受案數(shù)迅猛增長(zhǎng)，撤訴率也不斷攀升，至1997年達(dá)到高峰。4）1998年后，撤訴率出現(xiàn)較大幅度下降，同時(shí)出現(xiàn)其它變化：一是行政案件的受案數(shù)停止了上升勢(shì)頭，2000年出現(xiàn)大幅度下滑；二是，與判決形式結(jié)案相比，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式上升更多（見(jiàn)圖二）。

下面我將用地方法院對(duì)司法政策的應(yīng)對(duì)來(lái)解釋上述現(xiàn)象。我的基本預(yù)設(shè)是，地方法院面臨地方政府和上級(jí)法院的雙重壓力，其中尤其嚴(yán)重受制于地方政府；地方法院依法裁決行政爭(zhēng)議、保護(hù)公民權(quán)利的實(shí)際能力――我稱(chēng)之為“司法能力”――非常有限，但又不能不對(duì)上級(jí)法院的要求有所響應(yīng)。兩種力量的較量導(dǎo)致案件數(shù)和撤訴率的消長(zhǎng)變化。

低水平上的案件數(shù)和撤訴率1991年案件成倍增長(zhǎng)，顯然主要是由于1990年10月起施行的《行政訴訟法》擴(kuò)大了法院受案范圍。但為什么這一時(shí)期撤訴率沒(méi)有顯著增長(zhǎng)呢？也許下述事實(shí)能夠說(shuō)明一些問(wèn)題：這一時(shí)期案件數(shù)量并沒(méi)有如立法者原先預(yù)期的那樣“暴漲”，而以后幾年，關(guān)于受案范圍的法律沒(méi)有根本性變化，法院的受案數(shù)量卻增長(zhǎng)了幾倍。這也許可以部分地歸因于“老百姓”行政訴訟法律知識(shí)的普及和觀念的更新，但更可能是（至少不能排除），《行政訴訟法》施行初期，大量棘手的案件一開(kāi)始就被法院拒之門(mén)外。法院在受理案件時(shí)留有余地，“審不了”的不受理，而只受理比較有把握的案件，就不會(huì)因?yàn)殡y以下判而不得不依靠撤訴（特別是動(dòng)員原告撤訴）解決。

廣辟案源，上立案數(shù)《行政訴訟法》施行后兩、三年中，行政案件受案數(shù)一直在1991年的水平上掙扎。一些基層法院全年沒(méi)有一起行政案件，行政庭門(mén)可羅雀，有些地方讓行政庭審理別的案件，個(gè)別法院甚至把設(shè)立不久的行政庭撤銷(xiāo)了。這種狀況危及新生的行政訴訟制度的整體合法性，也危及正在形成的一個(gè)職業(yè)群體――行政法官――的地位?！靶姓讣佟痹诜ㄔ合到y(tǒng)內(nèi)引起普遍重視，從最高法院到地方法院的各種報(bào)告和領(lǐng)導(dǎo)講話(huà)中，紛紛要求“大膽受案”、“廣辟案源”。在1993年10月最高法院召開(kāi)的“第二次全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議”上，主管副院長(zhǎng)指出“目前有些地方行政案件少……其中一個(gè)重要原因是有相當(dāng)一部分案件法院應(yīng)當(dāng)受理而沒(méi)有受理”，“這個(gè)問(wèn)題需要引起我們的高度重視”，“必須采取有力措施予以解決”，為此，要求各級(jí)法院“積極大膽地依法受案，盡快解決行政訴訟告狀難的問(wèn)題”。一些地方高、中級(jí)法院的領(lǐng)導(dǎo)人也強(qiáng)調(diào)“是否積極大膽受案就成為當(dāng)前行政審判能否堅(jiān)持嚴(yán)肅執(zhí)法的首要標(biāo)志，是否打開(kāi)工作局面的集中體現(xiàn)”，“要糾正先審查實(shí)體后決定是否立案的錯(cuò)誤做法”。在制度運(yùn)作上各地也采取了許多措施，最值得注意的是，不少地方層層下指標(biāo)，定立案數(shù)。

湖南省自1992年以來(lái)先后在全省法院系統(tǒng)開(kāi)展行政審判工作“雙文明”對(duì)口考核和基層法院“雙百件”競(jìng)賽活動(dòng)。其中以懷化市中級(jí)法院最為出色。該院倡導(dǎo)“一把手”管行政審判，并一度開(kāi)展“爭(zhēng)先創(chuàng)優(yōu)競(jìng)賽活動(dòng)”，作為激勵(lì)機(jī)制：

按轄區(qū)面積和人口，下達(dá)每個(gè)基層法院的基本案件任務(wù)數(shù)，采用百分制分項(xiàng)目計(jì)分，對(duì)超額完成任務(wù)的給予加分，完不成任務(wù)的按比例減分，對(duì)獲得第一名的授予“流動(dòng)紅旗”，前三名的通報(bào)表彰，連續(xù)三年進(jìn)入先進(jìn)行列的記集體三等功，并作為主管領(lǐng)導(dǎo)、庭長(zhǎng)晉升的條件。中院還將評(píng)比結(jié)果抄送各縣市區(qū)委、人大、政法委及有關(guān)部門(mén)，作為法官的考評(píng)依據(jù)。

河南是全國(guó)行政訴訟大省，10年受案10.6萬(wàn)余件，約占全國(guó)的六分之一。該省于1996年4月召開(kāi)全省法院行政審判工作會(huì)議：

除各中院的院長(zhǎng)、行政庭長(zhǎng)和1995年行政訴訟、非訴行政案件收案‘雙超百’的23個(gè)基層法院的一把手和三個(gè)大力支持行政審判工作的縣委書(shū)記參加會(huì)議外（以資鼓勵(lì)先進(jìn)！），我們還讓行政訴訟案件收案不足10件的14個(gè)基層法院的一把手參加會(huì)議（鞭策后進(jìn)?。?。在省院會(huì)議上，李道民院長(zhǎng)（針對(duì)各地收案差距懸殊的狀況），要求每個(gè)法院的領(lǐng)導(dǎo)都要認(rèn)真查找一下原因，關(guān)鍵是從法院內(nèi)部、從領(lǐng)導(dǎo)自身找原因；要認(rèn)真反思一下，自己思想是否解放，是不是真正重視行政審判工作。

一時(shí)間，“上立案數(shù)”成了行政審判的最強(qiáng)音和各地法院行政審判工作的首要目標(biāo)。一些地方法院轉(zhuǎn)變觀念和做法，有的“找米下鍋”，有的把共同訴訟、集團(tuán)訴訟案件按原告數(shù)量拆成多個(gè)分別立案，也有的確實(shí)屬于法院頂著壓力、大膽立案的；但最便捷也最經(jīng)常的辦法，就是一有當(dāng)事人起訴，“先收進(jìn)來(lái)再說(shuō)”。北京市海淀區(qū)法院介紹“積極收案，努力開(kāi)拓案源”的經(jīng)驗(yàn)：“在立審分離制度施行后，我們……對(duì)是否屬于行政案件一時(shí)拿不準(zhǔn)的，采取先收案，再在審理中確定的辦法，確保了行政案件的案源。”這些“抓立案”措施和努力的成效，反映到統(tǒng)計(jì)上，就是行政案件受案數(shù)量迅猛增長(zhǎng)。

圖二：歷年行政案件各種結(jié)案方式比率

立案數(shù)與撤訴率同步增長(zhǎng)“先收進(jìn)來(lái)”容易“判出去”難，受理的案件中有相當(dāng)一部分是法院難以下判的。超過(guò)司法能力的容量，“收進(jìn)來(lái)”越多，“判出去”比率越少。以判決形式結(jié)案（包括判決維持和判決撤銷(xiāo)、變更）的比率不斷下滑，1995年以后一直徘徊在30％左右，1997年跌入27.4%的低谷。無(wú)法下判的案件只好以其它方式消化（例如駁回起訴、終結(jié)審理），其中動(dòng)員原告撤訴是一種常用方式。撤訴率的增長(zhǎng)異常矚目，1995年以后撤訴率竟高達(dá)50％以上。

減低撤訴率撤訴率高的現(xiàn)象引起高層司法機(jī)關(guān)的警惕。最高法院主管行政審判的副院長(zhǎng)在法院系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議的講話(huà)中多次指出撤訴率偏高，在原則贊同“協(xié)調(diào)解決”的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)，該判決的就要大膽判決，不能無(wú)原則動(dòng)員撤訴。大約1995年后，一些法院領(lǐng)導(dǎo)的講話(huà)和法院的工作報(bào)告頻頻提到撤訴率過(guò)高的問(wèn)題。為降低撤訴率，一場(chǎng)新的行動(dòng)在各地開(kāi)始了。一些地方在考核中把撤訴率作為一項(xiàng)指標(biāo)。某省高級(jí)法院介紹“解決撤訴率偏高”的經(jīng)驗(yàn)時(shí)說(shuō)：

省院于97年初專(zhuān)門(mén)發(fā)文，嚴(yán)格要求各地法院尤其是基層法院行政案件撤訴結(jié)案率不得超過(guò)30％，并將此作為評(píng)選‘行政審判群眾滿(mǎn)意法院’和‘群眾滿(mǎn)意行政法官’的重要條件……目前我省法院一審行政案件撤訴結(jié)案率已由97年的48％下降到98年的26％，99年（9月份前）一審行政案件撤訴結(jié)案率為28％。

盡管在我看到的材料中，介紹解決撤訴率問(wèn)題經(jīng)驗(yàn)的并不多，但上述做法估計(jì)是有一定典型性的。1998年以后撤訴率出現(xiàn)較大幅度的回落，以判決形式結(jié)案略微上升，可以合理地解釋為降低撤訴率的司法政策的作用。

撤訴率降低后的副作用司法政策似乎起了作用。但如果注意到另外兩個(gè)變化，我們可能就不會(huì)太樂(lè)觀。一是撤訴的門(mén)關(guān)小以后，駁回起訴、終結(jié)審理等其它結(jié)案方式的門(mén)被擠大了，而判決結(jié)案并沒(méi)有如愿望的那樣顯著增加。二是，受案數(shù)似乎受到影響。2000年受案數(shù)下降的原因是多方面的：1）1999年10月1日起施行的《行政復(fù)議法》在個(gè)別領(lǐng)域排除了行政訴訟，改進(jìn)后的行政復(fù)議制度化解了更多行政爭(zhēng)議（這一點(diǎn)尚待實(shí)證研究）；2）一些法院改變了統(tǒng)計(jì)方式，不再把集團(tuán)訴訟按原告人數(shù)拆分統(tǒng)計(jì)；3）1999年底各地法院普遍實(shí)行“立審分離”后，立案庭（立案室）不熟悉法律，將本應(yīng)受理的案件拒之門(mén)外。即使如此，考慮到前幾年受案數(shù)迅猛增長(zhǎng)的勢(shì)頭，1999年受案數(shù)停滯不長(zhǎng)本身就是值得重視的信號(hào)，而它是不能用前幾條原因滿(mǎn)意地解釋的。所以，縱使上述解釋成立，我們?nèi)匀徊荒芘懦缦略颍河捎诜ㄔ翰荒芟笠郧澳菢哟笠?guī)模地利用動(dòng)員原告撤訴來(lái)解決棘手案件，法院回旋余地變小，處理難度增大，于是重新操起不予受理的套路，遇到棘手案件干脆拒之門(mén)外，或者向駁回起訴、終結(jié)審理等方式轉(zhuǎn)移，草草收?qǐng)?。尤其是駁回起訴的案件，既可統(tǒng)計(jì)在受案數(shù)、結(jié)案數(shù)中，又比較“省事”，對(duì)面臨立案數(shù)和撤訴率雙重壓力的法院真可謂一舉兩得。

通過(guò)上述受案數(shù)、結(jié)案數(shù)與撤訴率消長(zhǎng)關(guān)系的分析，可以看出，在行政訴訟制度環(huán)境沒(méi)有根本改觀的情況下，司法獨(dú)立性和權(quán)威性不足，司法能力有限，法院常常把撤訴（動(dòng)員撤訴）作為個(gè)案處理遇到困境時(shí)的對(duì)策。作為高層司法機(jī)關(guān)以及關(guān)注法律實(shí)踐的行政法官，強(qiáng)調(diào)“從法院自身找原因”，要求或者呼吁各級(jí)法院“嚴(yán)格執(zhí)法”，自然有其積極意義。高層司法機(jī)關(guān)的司法政策對(duì)地方法院的受案數(shù)、撤訴率等問(wèn)題能夠起到一定影響，但常常“摁下葫蘆浮起瓢”，難以從整體上有根本改觀；即使采取行政性的手段，也難以有真正重大的收效。在行政訴訟執(zhí)法環(huán)境沒(méi)有根本改變的情況下，行政訴訟制度的實(shí)際功能必然是有限的。

六尾論

行政訴訟法構(gòu)造了一幅個(gè)人和政府對(duì)簿公堂、共同接受法院裁決的法治圖景。通過(guò)個(gè)案訴訟，在法律秩序內(nèi)部制造了個(gè)人與政府的緊張關(guān)系，鄭重地提出行政行為合法性的問(wèn)題；法院對(duì)行政行為合法性的裁決，尤其是對(duì)行政違法的宣告，將能夠促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政和行政法律體系的完善。但是，我們看到，現(xiàn)實(shí)中，這種緊張關(guān)系往往不是以法院的判決而告終，而是隨著原告的撤訴而消解?！胺钦３吩V”不但使原告的合法利益未能得到保護(hù)，訴訟個(gè)案對(duì)推動(dòng)行政法治進(jìn)程可能的貢獻(xiàn)也因此化為烏有。撤訴審查制度在中國(guó)的現(xiàn)實(shí)中遭到的挫敗，反映了行政訴訟制度面臨的整體困境。

從前面的分析中，我們也許很自然地得出結(jié)論：司法權(quán)威的缺失是撤訴審查制度失效的關(guān)鍵原因；要使法院能夠真正行使撤訴審查的權(quán)力，必須保障法院的獨(dú)立。舍此，撤訴審查和行政訴訟就無(wú)從談起。

然而，問(wèn)題不止于此。為什么“氣死不打官司”的老百姓忿而起訴卻又忍氣吞聲地撤訴？為什么一些行政機(jī)關(guān)能夠無(wú)所顧忌地壓制原告？為什么行政系統(tǒng)需要并且能夠上下動(dòng)員，以對(duì)抗訴訟？這些牽涉社會(huì)結(jié)構(gòu)的深層問(wèn)題，恐怕不是或者不完全是樹(shù)立司法權(quán)威就可以“迎刃而解”的。當(dāng)公民的權(quán)利還缺乏基本的保障，社會(huì)對(duì)行政權(quán)從根本上還缺乏有效的約束機(jī)制，公民權(quán)利與行政權(quán)力之間就不可能形成真正的“對(duì)峙”。面對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)的整體“失衡”，憑借司法機(jī)關(guān)的微弱之軀去匡扶，難免獨(dú)木難支。何況，司法制度本身就浸沉在這個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)之中。在社會(huì)結(jié)構(gòu)沒(méi)有根本變化之前，司法能夠獲得多大的獨(dú)立和權(quán)威是無(wú)法期待的，它只能“在夾縫中生存，在困厄中發(fā)展”。社會(huì)提供給行政訴訟制度的土壤并不肥沃，行政訴訟制度對(duì)于社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變所起的作用也極其有限。行政訴訟法宣示了法治的理想，卻無(wú)法成為我國(guó)憲政的出路。要走出行政訴訟的困境，除了司法制度自身的完善，還有賴(lài)于一個(gè)能夠相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家權(quán)力的市民社會(huì)的成長(zhǎng)，有賴(lài)于民主、憲政的完善。這是一個(gè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出完善撤訴審查制度、乃至超出行政訴訟制度的課題。

從長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光看，體現(xiàn)司法職權(quán)主義特征的行政訴訟撤訴審查制度是我國(guó)法治建設(shè)的特定階段、特定情境的產(chǎn)物。人們對(duì)撤訴審查制度功能的期待，和對(duì)它失效的憂(yōu)慮，都源于這特定階段和特定情境。也許隨著市民社會(huì)的發(fā)育和民主制度的健全，以及司法權(quán)威的加強(qiáng)，公民可以理直氣壯地與行政機(jī)關(guān)抗衡，法院可以真正地行使撤訴審查的權(quán)力。但司法權(quán)威的加強(qiáng)更意味著法院可以大膽地判決被告敗訴，從而原告可以指望和要求法院直接下判，而不是乞靈于法院的撤訴審查權(quán)。到了那一天，現(xiàn)行的撤訴審查制度的合理性是否將大大消退？

「注釋」

*北京大學(xué)法學(xué)院博士生

論文寫(xiě)作過(guò)程中，得到最高法院行政庭蔡小雪法官、廣西高院行政庭佟海霞法官、浙江省天臺(tái)縣法院周志強(qiáng)法官等的幫助。羅豪才老師、鄭永流教授、范愉教授、趙正群教授以及學(xué)友宋功德、包萬(wàn)超和柯榮住對(duì)我的論文提出過(guò)意見(jiàn)。他們的部分觀點(diǎn)已經(jīng)吸收在修改稿中。謹(jǐn)此致謝。

[i]對(duì)于其中的一些“失范”，馮象先生曾撰文評(píng)論。見(jiàn)《法學(xué)的理想與現(xiàn)實(shí)――兼評(píng)龔祥瑞主編〈法治的理想與現(xiàn)實(shí)〉》，《中國(guó)書(shū)評(píng)》總第3期。

[ii]例如，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政訴訟準(zhǔn)用的《民事訴訟法》第262條（1971年修正）規(guī)定：“原告于判決確定前得撤回訴之全部或一部。但被告已為本案之言辭辯護(hù)者，應(yīng)得其同意。訴之撤回，應(yīng)以書(shū)狀為之。但在言辭辯論時(shí)，得以言辭為之?！薄缎戮幜ㄈ珪?shū)》，五南圖書(shū)出版公司1984年修訂版。法國(guó)和美國(guó)民事訴訟的撤訴制度與之大體相似。法國(guó)的情況，參見(jiàn)《法國(guó)新民事訴訟法典》，羅結(jié)珍譯，中國(guó)法制出版社1999年版，第394－399條。美國(guó)的情況，可參見(jiàn)《美國(guó)聯(lián)邦地區(qū)法院民事訴訟規(guī)則》，載白綠鉉《美國(guó)民事訴訟法》，經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)出版社1998年版。

[iii]見(jiàn)最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)（試行）》（1991年7月11日起施行）第60條。最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（2000年3月10日起施行）第49條沿襲了上述規(guī)定。

[iv]一些學(xué)者從理論上區(qū)分撤訴申請(qǐng)權(quán)與批準(zhǔn)權(quán)，認(rèn)為原告只享有撤訴申請(qǐng)權(quán)，而批準(zhǔn)權(quán)屬于法院。參見(jiàn)姜世元、張曉明《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年第5期。

[v]黃杰主編《行政訴訟法貫徹意見(jiàn)析解》，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社1992年版，第111、112頁(yè)。

[vi]姜明安《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第164、165頁(yè)。

[vii]《民事訴訟法（試行）》第114條規(guī)定：“宣判前，原告申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許，由人民法院裁定。”最高法院《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈民事訴訟法（試行）〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（1984年8月30日）第46條補(bǔ)充規(guī)定：“原告申請(qǐng)撤訴后，經(jīng)人民法院裁定不準(zhǔn)撤訴的案件，如原告拒不到庭，可以比照民訴法第一百一十二條規(guī)定的精神缺席判決?！薄睹袷略V訟法》第131條沿襲了上述規(guī)定。最高法院《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（1992年7月14日）第161條規(guī)定：“當(dāng)事人申請(qǐng)撤訴或者依法可以按撤訴處理的案件，如果當(dāng)事人有違反法律的行為需要依法處理的，人民法院可以不準(zhǔn)撤訴或者不按撤訴處理?！?/p>

值得注意的是，1979年《刑事訴訟法》并沒(méi)有對(duì)撤訴實(shí)行限制。該法第127條規(guī)定：“人民法院對(duì)自訴案件，可以進(jìn)行調(diào)解；自訴人在宣告判決前，可以同被告人自行和解或者撤回自訴?！?/p>

[viii]例如，“原告對(duì)起訴權(quán)的處分，必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)才能行使……撤訴應(yīng)該以不損害國(guó)家的、社會(huì)的、集體的利益或者他人的權(quán)益為前提，以不影響或侵犯到被告訴訟權(quán)利的行使為前提?！辈癜l(fā)邦主編《民事訴訟法教程》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），法律出版社1983年版，第283頁(yè)。又如，“申請(qǐng)撤訴必須符合法律的規(guī)定。這就是說(shuō)，撤訴不得侵犯國(guó)家、集體或者他人的合法權(quán)益，不得規(guī)避法律或者逃避法律制裁。”王懷安主編《中國(guó)民事訴訟法教程》，人民法院出版社1988年第2版，第200頁(yè)。

值得注意的是，在民事訴訟領(lǐng)域，近年已經(jīng)有學(xué)者主張“取消對(duì)撤訴的許可制度，法院對(duì)當(dāng)事人的撤訴行為應(yīng)無(wú)條件予以確認(rèn)”。參見(jiàn)陳桂明《民事訴訟模式之選擇與重塑》，原載香港法律教育信托基金會(huì)編《中國(guó)內(nèi)地、香港法律制度研究與比較》，1997年第2版，后收入江平主編《民事審判方式改革與發(fā)展》，中國(guó)法制出版社1998年版。反對(duì)的意見(jiàn)可參見(jiàn)楊連專(zhuān)《申請(qǐng)撤訴與法院裁定――法院不準(zhǔn)許原告撤訴是否正確？》，載畢玉謙主編《民事訴訟判例實(shí)務(wù)問(wèn)題研究――程序公正的理性思考》，中國(guó)法制出版社1999年版。

[ix]參見(jiàn)羅豪才、應(yīng)松年主編《行政訴訟法學(xué)》（高等學(xué)校法學(xué)試用教材），中國(guó)政法大學(xué)出版社1990年版，第219、220頁(yè)；姜明安《行政訴訟法學(xué)》，北京大學(xué)出版社1993年版，第153、154頁(yè)；姚仁安（湖北襄樊市中級(jí)法院）《行政訴訟中撤訴的幾個(gè)問(wèn)題》，載《人民司法》1993年12月。

[x]孫林生、刑淑艷（黑龍江省雞西市中級(jí)法院）《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》，載《行政法學(xué)研究》1996年第3期。

[xi]資料來(lái)源于最高法院研究室統(tǒng)計(jì)處。其中1988－1998年的受案和結(jié)案數(shù)據(jù)、1991－1998年各種結(jié)案方式的比率又見(jiàn)于《中國(guó)法律年鑒》，1989－1999年的數(shù)據(jù)也可參見(jiàn)最高法院行政庭編的《行政執(zhí)法與行政審判參考》（法律出版社2000年）。1998年的受案數(shù)，《中國(guó)法律年鑒》與最高法院研究室統(tǒng)計(jì)處提供的數(shù)字略有出入，本文以后者為準(zhǔn)。2000年的案件數(shù)未包括單獨(dú)提起的行政賠償訴訟（受案2227件，結(jié)案2502件）。結(jié)案方式比率精確到0.1%.“其他結(jié)案方式”包括裁定駁回起訴、終結(jié)訴訟、移送等，以及判決駁回原告訴訟請(qǐng)求、確認(rèn)行政行為違法或者合法、無(wú)效或者有效。1991年及此前的統(tǒng)計(jì)中沒(méi)有單列履行判決的數(shù)字，但有理由相信當(dāng)時(shí)此類(lèi)判決極少，可以忽略。沒(méi)有列出1983－1986的數(shù)據(jù)是因?yàn)楫?dāng)時(shí)法院廣泛地運(yùn)用調(diào)解形式結(jié)案，從而吸納了部分撤訴。自從1985年11月6日最高人民法院發(fā)出《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》后，調(diào)解結(jié)案逐漸減少，到1987年，統(tǒng)計(jì)數(shù)字里已沒(méi)有調(diào)解結(jié)案一項(xiàng)。

[xii]在1990年9月召開(kāi)的首次全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議上，安徽省高級(jí)法院行政審判庭的一份報(bào)告稱(chēng)：“當(dāng)前，行政審判實(shí)踐中較為突出的一個(gè)現(xiàn)象是，在人民法院受理的行政案件中，撤訴案件占相當(dāng)?shù)谋壤??！卑不帐「呒?jí)法院行政審判庭《行政訴訟撤訴中的幾個(gè)問(wèn)題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》，中國(guó)法制出版社1991年版。重慶市中級(jí)法院行政審判庭的報(bào)告也稱(chēng)：“我市行政審判工作開(kāi)展以來(lái)，以撤訴方式結(jié)束訴訟程序的行政案件所占比重較大?！敝貞c市中級(jí)法院行政審判庭《關(guān)于行政訴訟中撤訴幾個(gè)問(wèn)題的探討》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》。

[xiii]除了本文提到的文章，張樹(shù)義、湯永進(jìn)撰寫(xiě)的《在艱難中前進(jìn)――〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報(bào)告》也注意到行政訴訟中撤訴多的現(xiàn)象，并對(duì)其原因作了初步分析（載于龔祥瑞主編《法治的理想與現(xiàn)實(shí)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版）；趙正群在《行政訴權(quán)及其理念在中國(guó)大陸的生成與面臨的挑戰(zhàn)》也對(duì)撤訴問(wèn)題作過(guò)比較細(xì)致的實(shí)證研究（載于《訴訟法論叢》第6卷，法律出版社2001年版）。

[xiv]參見(jiàn)李海亮、羅文嵐《關(guān)于非正常撤訴的法律思考》。

[xv]參見(jiàn)張樂(lè)發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見(jiàn)》，《人民司法》1992年第3期；韓勇（山東省高級(jí)法院）《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》，《山東審判》1994年第6期；黃家萬(wàn)、郭乃軍、吳榮生（江蘇省鹽城市城區(qū)法院）《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期；孫林生、刑淑艷《行政訴訟以撤訴方式結(jié)案為什么居高不下？――對(duì)365件撤訴行政案件的調(diào)查分析》；謝堅(jiān)貞（瑞金市中級(jí)法院）《行政撤訴中存在的問(wèn)題及對(duì)策》，載《法制與經(jīng)濟(jì)》1996年第5期；李海亮、羅文嵐《關(guān)于非正常撤訴的法律思考》。

[xvi]薛剛凌《行政訴權(quán)研究》，華文出版社1999年版，第221頁(yè)。

[xvii]作者提供了一個(gè)案例：原告郭某對(duì)公安派出所的行政警告不服，向區(qū)公安局申請(qǐng)復(fù)議，區(qū)公安局逾期未作復(fù)議決定，郭某向法院起訴；在訴訟中，郭某申請(qǐng)撤訴，理由是區(qū)公安局答應(yīng)將在近期作出復(fù)議決定。朱世芬（貴州省高級(jí)法院）《原告撤訴原因不當(dāng)，法院不應(yīng)予以準(zhǔn)許》，載姜明安主編《行政訴訟案例評(píng)析》，中國(guó)民主法制出版社1993年版。

[xviii]姜世元、張曉明（大連市中級(jí)法院）《行政訴訟中的撤訴》，《人民司法》1990年5月。

[xix]張樂(lè)發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見(jiàn)》。

[xx]韓勇《行政訴訟撤訴多的現(xiàn)象不容忽視》。

[xxi]黃家萬(wàn)、郭乃軍、吳榮生《淺析行政訴訟案件的不當(dāng)撤訴》。

[xxii]謝堅(jiān)貞（瑞金市中級(jí)法院）《行政撤訴中存在的問(wèn)題及對(duì)策》。

[xxiii]據(jù)《中國(guó)法律年鑒》提供的數(shù)據(jù)，1993－1998年法院一審民事案件的撤訴率分別為16.7%、17.2%、17.6%、17.9%、18.3%、19.0%，同期調(diào)解率則為58.5%、58.4%、56.9%、54.2%、51.0%、45.8%，相應(yīng)地，以判決結(jié)案的則只占23.3%、23.0%、24.3%、26.5%、29.5%、33.2%.

[xxiv]張樂(lè)發(fā)《對(duì)撤訴行政案件的分析及意見(jiàn)》。

[xxv]安徽省各級(jí)法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個(gè)問(wèn)題》，載黃杰、李道民主編《行政審判實(shí)踐與研究》。

[xxvi]這些行政管理領(lǐng)域內(nèi)行政訴訟的撤訴率可能更高一些。以1999年全國(guó)各類(lèi)行政案件撤訴率為例：郵電89.7%，稅務(wù)61%，煙草專(zhuān)賣(mài)58.8%，技術(shù)監(jiān)督54.7%.

[xxvii]這是我從最高法院行政庭一位法官口中聽(tīng)到的事例。

[xxviii]依照最高法院的司法解釋?zhuān)词贡桓嬖谠V訟中撤銷(xiāo)或者改變?cè)唧w行政行為，原告仍可以選擇不撤訴；即使原告申請(qǐng)撤訴，也是由法院獨(dú)立審查決定，而與被告無(wú)關(guān)。

[xxix]張樹(shù)義、湯永進(jìn)《在艱難中前進(jìn)――〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉實(shí)施現(xiàn)狀與發(fā)展方向綜合分析報(bào)告》。

[xxx]周志強(qiáng)（浙江省天臺(tái)縣法院法官），2000年5月16日。

[xxxi]最高法院新近試圖通過(guò)提高審級(jí)來(lái)局部地改善法院和被告“級(jí)別”不相稱(chēng)的狀況，例如“被告為縣級(jí)以上人民政府，且基層人民法院不適宜審理的案件”將由中級(jí)法院管轄。見(jiàn)最高法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第8條。

[xxxii]有位法官向我們講述了這樣一個(gè)例子：D縣公民張某去外省H市追索債務(wù)，被H市公安局收容審查，張某向D縣法院起訴。在訴訟期間，H市公安局解除對(duì)張某的收容審查決定。張某遂以“已恢復(fù)人身自由，再打官司精力、財(cái)力不夠”為由申請(qǐng)撤訴。法院對(duì)是否準(zhǔn)許其撤訴產(chǎn)生了不同意見(jiàn)。這位法官在文章中主張“法院應(yīng)裁定不準(zhǔn)撤訴，繼續(xù)審理，依法裁判”，但沒(méi)有說(shuō)明法院最后的處理結(jié)果。參見(jiàn)嚴(yán)如春（江蘇省大豐縣法院）《行政處罰決定錯(cuò)誤應(yīng)否允許原告撤訴》，載《政治與法律》1995年第2期。我猜測(cè)，這種情況下法院裁定不準(zhǔn)撤訴是有可能的，因?yàn)樵摪浮瓣P(guān)系”簡(jiǎn)單，是非分明，而且被告在外省，法院“得罪得起”。但是，象這樣法院完全不受被告羈絆的情形極少。

[xxxiii]周志強(qiáng)，2000年5月16日。

[xxxiv]安徽省高級(jí)法院行政審判庭《行政訴訟中撤訴的幾個(gè)問(wèn)題》。

[xxxv]謝堅(jiān)貞《行政撤訴中存在的問(wèn)題及對(duì)策》。

[xxxvi]謝堅(jiān)貞《行政撤訴中存在的問(wèn)題及對(duì)策》。

[xxxvii]周志強(qiáng)，2000年5月16日。

[xxxviii]馬原《加強(qiáng)行政審判工作更好地為改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)――在全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議上的講話(huà)》。

[xxxix]王建宗（山東省高級(jí)法院副院長(zhǎng)）《在全省法院行政審判工作座談會(huì)上的講話(huà)（1995年3月28日）》。

[xl]李國(guó)光（上海市高級(jí)法院副院長(zhǎng)）《在上海法院第三次行政審判工作會(huì)議上的報(bào)告（1994年3月10日）》。

[xli]例如，“對(duì)那些既不受理、又不作出不予受理的書(shū)面裁定的，上級(jí)法院要依法行使審判監(jiān)督權(quán)，及時(shí)指令下級(jí)法院受理或作出不予受理的書(shū)面裁定”。見(jiàn)曹世維（四川省高級(jí)法院副院長(zhǎng)）《在全省法院第四次行政審判工作會(huì)議上的講話(huà)（1994年4月5日）》（川高法[1994]62號(hào)）。有的地方甚至規(guī)定“七日內(nèi)不作出不予受理書(shū)面裁定的，即視為受理”。見(jiàn)李國(guó)光《在上海法院第三次行政審判工作會(huì)議上的報(bào)告》。

[xlii]在我看到的材料中，至少有山東省、江蘇省、黑龍江省、湖北省等幾個(gè)地方就有明確的指標(biāo)。

[xliii]湖南省高級(jí)法院《努力改善執(zhí)法環(huán)境開(kāi)創(chuàng)我省行政審判工作新局面》，載《中國(guó)行政審判研討》。

[xliv]石維斌（湖南省懷化市中級(jí)法院院長(zhǎng)）《我是怎樣抓行政審判工作的》，載《中國(guó)行政審判研討》。

[xlv]河南省高級(jí)法院《充分發(fā)揮上級(jí)法院的監(jiān)督指導(dǎo)作用推動(dòng)全省行政審判工作健康發(fā)展》，載《中國(guó)行政審判研討――99‘全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議材料匯編》，人民法院出版社2000年版。括號(hào)中的黑體字為作者所加。

[xlvi]例如，一些基層法院聘請(qǐng)“行政訴訟聯(lián)絡(luò)員”，這些聯(lián)絡(luò)員職責(zé)之一是介紹起訴。有的法院要求各人民法庭每年必須向行政庭介紹若干行政案件。但也有法院領(lǐng)導(dǎo)明確反對(duì)“找米下鍋”的做法。參見(jiàn)李國(guó)光《在上海法院第三次行政審判工作會(huì)議上的報(bào)告》。

[xlvii]北京市海淀區(qū)法院《推定行政審判確保司法公正》，載《中國(guó)行政審判研討》。

[xlviii]我沒(méi)有看到公開(kāi)發(fā)表的材料，但從最高法院一位法官口中得到證實(shí)。[xlix]例如，廣西高院1995年10月寫(xiě)的《廣西法院貫徹實(shí)施行政訴訟法情況匯報(bào)》提到“所審結(jié)的案件采取協(xié)調(diào)方式結(jié)案的比例大”，認(rèn)為這“不正?！?。

[l]吉林省高級(jí)法院《吉林省法院近幾年行政審判工作情況》（全國(guó)法院行政審判工作會(huì)議交流材料），1999年12月。

[li]《行政復(fù)議法》第30條規(guī)定，省級(jí)政府根據(jù)國(guó)務(wù)院或者自身對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征用決定作出的確認(rèn)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決。這一規(guī)定的影響是顯而易見(jiàn)的：2000年各級(jí)法院受理的土地行政案件比1999年少2268件，下降14.8%；林業(yè)行政案件比1999年少446件，下降20.8%.

[lii]“行政訴訟在中國(guó)首次建立了對(duì)峙式政治模式，標(biāo)志著民主憲政的肇端。”陳端洪：《對(duì)峙――從行政訴訟看我國(guó)的憲政出路》，《中外法學(xué)》1995年第4期。作者同時(shí)指出行政訴訟在現(xiàn)實(shí)中的挫折。

[liii]羅豪才教授倡導(dǎo)的行政法平衡理論對(duì)行政法的失衡問(wèn)題表現(xiàn)了強(qiáng)烈的關(guān)注。尤其參見(jiàn)羅豪才、宋功德《行政法的平衡與失衡》，《中國(guó)法學(xué)》2001年第2期。