行政立法程序模式探討論文

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行政立法程序是行政主體在行使行政立法權(quán)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時(shí)限等所構(gòu)成的一個(gè)連續(xù)過(guò)程。

對(duì)此定義，我們必須從以下幾個(gè)方面作進(jìn)一步理解：（1）行政立法既包括行政法規(guī)、規(guī)章的制定，還包括行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止，因此，行政法規(guī)的修改、廢止程序也是行政立法程序的內(nèi)容之一。然而，在論及此問(wèn)題時(shí)，行政法規(guī)、規(guī)章的修改、廢止程序經(jīng)常被人們所忽視，甚至在制定行政立法程序法規(guī)中也出現(xiàn)了這樣的失誤。[1]（2）行政立法程序是法定程序?！胺ǘǔ绦颉币馕吨姓黧w在進(jìn)行行政立法時(shí)，必須接受行政立法程序的約束。行政主體進(jìn)行行政立法如違反法定程序，將產(chǎn)生對(duì)行政主體不利的后果。如美國(guó)，規(guī)章經(jīng)過(guò)評(píng)論后，行政機(jī)關(guān)必須將最終制定的正式規(guī)章文本公布在《聯(lián)邦登記》上，否則不能生效。對(duì)此，聯(lián)邦《行政程序法》第552條規(guī)定：“除非某人確己時(shí)獲知有關(guān)內(nèi)容，否則機(jī)關(guān)不得以任何方式要求其遵守本應(yīng)公布但并未在《聯(lián)邦登記》上的規(guī)定事項(xiàng)或使其受到不利影響?！蔽覈?guó)《規(guī)章制定程序條例》第8條也有這方面的明確規(guī)定：“涉及國(guó)務(wù)院兩個(gè)以上部門(mén)職權(quán)范圍的事項(xiàng)，制定行政法規(guī)條件尚不成熟，需要制定規(guī)章的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)聯(lián)合制定規(guī)章。有前款規(guī)定情形的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)單獨(dú)制定的規(guī)章無(wú)效?！保?）行政立法程序是一種公民參與程序。行政立法程序不是行政主體內(nèi)部程序，而是一種開(kāi)放式的法律程序，公民只要認(rèn)為行政立法內(nèi)容與其有利害關(guān)系，他就可以親自參與或者通過(guò)自己的代表參與行政立法程序發(fā)表意見(jiàn)，使行政立法內(nèi)容更有利于維護(hù)自己的合法權(quán)益。在行政立法程序中設(shè)置聽(tīng)證程序正是公民參與的具體體現(xiàn)。當(dāng)然除了聽(tīng)證之外，行政立法程序是體現(xiàn)公民參與的機(jī)制還有如座談、論證、協(xié)商、咨詢、評(píng)論等。無(wú)論采用何種參與程序，其目的都是最大限度地讓公民參與行政立法程序；同時(shí)，行政立法可以采取多種公民參與方式，盡可能讓更多的公民參與行政立法程序。當(dāng)然，在確保公民參與行政立法程序的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)保證行政立法的基本效率。

行政立法程序作為一個(gè)行政權(quán)行使的過(guò)程，我們可以將其分為如下幾個(gè)步驟來(lái)作進(jìn)一步分析：

一、動(dòng)議

動(dòng)議，即向有行政立法權(quán)限的行政主體提出要求進(jìn)行某項(xiàng)行政立法的建議。動(dòng)議的功能類似司法程序中的“起訴”，它是行政立法程序啟動(dòng)的一個(gè)條件。動(dòng)議涉及到的問(wèn)題是：

（一）動(dòng)議主體。所謂動(dòng)議主體，即提出要求進(jìn)行某項(xiàng)行政立法的建議的組織或者個(gè)人。我國(guó)目前行政立法的動(dòng)議權(quán)的歸屬是：（1）制定行政法規(guī)的動(dòng)議權(quán)屬于“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)”。《行政法規(guī)制定程序條例》第7條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)認(rèn)為需要制定行政法規(guī)的，應(yīng)當(dāng)于每年年初編制國(guó)務(wù)院年度立法工作計(jì)劃前，向國(guó)務(wù)院報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。”（2）制定規(guī)章的動(dòng)議權(quán)屬具有規(guī)章制定權(quán)限的行政主體所屬的機(jī)構(gòu)或者工作部門(mén)?！兑?guī)章制定程序條例》第9條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院部門(mén)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)或者其他機(jī)構(gòu)認(rèn)為需要制定部門(mén)規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該部門(mén)報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)。省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民政府所屬工作部門(mén)或者下級(jí)人民政府認(rèn)為需要制定地方政府規(guī)章的，應(yīng)當(dāng)向該省、自治區(qū)、直轄市或者較大的市的人民政府報(bào)請(qǐng)立項(xiàng)?！睆倪@一規(guī)定可以看到，我國(guó)行政立法的動(dòng)議權(quán)主體是有嚴(yán)格限制的。不僅其他國(guó)家沒(méi)有行政立法的動(dòng)議權(quán)，更不用說(shuō)確認(rèn)公民的行政立法動(dòng)議權(quán)。究其原因，可能是我們長(zhǎng)期以來(lái)一直視行政立法為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)，其他國(guó)家機(jī)關(guān)、公民無(wú)權(quán)參與行政立法?，F(xiàn)行的《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》所作出的上述規(guī)定，正是這種認(rèn)識(shí)的產(chǎn)物。

公民是否有權(quán)動(dòng)議行政立法？在國(guó)外并不少見(jiàn)。如美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》第553條5款規(guī)定：“各機(jī)關(guān)應(yīng)給予利害關(guān)系當(dāng)事人申請(qǐng)或者廢除某項(xiàng)法規(guī)的權(quán)利?！庇袑W(xué)者將其歸納為“機(jī)關(guān)的服務(wù)或管理對(duì)象”，它們“可以是被管制的公司、機(jī)關(guān)某項(xiàng)計(jì)劃的受益者、律師、支持團(tuán)體、機(jī)關(guān)雇員組織、商會(huì)和職業(yè)協(xié)會(huì)等?！盵2]葡萄牙《行政程序法》第115條規(guī)定：“一、利害關(guān)系人可向有權(quán)限機(jī)關(guān)提出請(qǐng)?jiān)?，要求制定、修改或廢止規(guī)章。為方便行政機(jī)關(guān)了解其內(nèi)容，該請(qǐng)?jiān)疙氄f(shuō)明理由。二、有權(quán)限制定規(guī)章的機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)提出上款請(qǐng)?jiān)傅睦﹃P(guān)系人提供資訊，以及其對(duì)請(qǐng)?jiān)杆至?chǎng)的理由。”我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的《行政程序法》第152條規(guī)定：“法規(guī)命令之訂定，除由行政機(jī)關(guān)自行草擬者外，并得由人民或團(tuán)體提議為之?！憋@然，確認(rèn)公民有動(dòng)議行政立法的權(quán)利是有先例可循的。因此，我認(rèn)為，如果在行政立法程序中確認(rèn)公民行政立法的動(dòng)議權(quán)，一方面是符合擴(kuò)大公民參與途徑的民主憲政發(fā)展的趨勢(shì)，另一方面也能提高行政立法的可行性和公民遵守行政法律規(guī)范自覺(jué)性。

（二）動(dòng)議方式。動(dòng)議方式是指行政立法的動(dòng)議主體提出要求進(jìn)行行政立法建議的具體形式與手段。行政立法的動(dòng)議是行政立法程序啟動(dòng)的條件，行政立法本身不是一個(gè)三言二語(yǔ)可以說(shuō)清楚的法律問(wèn)題，因此，行政立法的動(dòng)議應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式提出。

行政立法的動(dòng)議應(yīng)當(dāng)記載如下內(nèi)容：（1）立法目的的說(shuō)明；（2）立法的依據(jù)；（3）立法理由。對(duì)于上述內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)附具相關(guān)的材料，以支持上述的相關(guān)論點(diǎn)。

（三）動(dòng)議效果。行政立法的動(dòng)議應(yīng)由動(dòng)議人向有權(quán)限的行政立法主體提出。行政立法主體在收到動(dòng)議人提出的行政立法動(dòng)議請(qǐng)求后，應(yīng)當(dāng)及時(shí)審查并根據(jù)動(dòng)議內(nèi)容情況分別作出如下處理：

1.經(jīng)審查，認(rèn)為動(dòng)議人要求進(jìn)行的行政立法適合行政管理和社會(huì)發(fā)展需要的，應(yīng)當(dāng)列入行政立法計(jì)劃，并著手進(jìn)行行政立法的草案起草的準(zhǔn)備工作。

2.經(jīng)審查，認(rèn)為動(dòng)議人要求進(jìn)行的行政立法無(wú)客觀需要，或者已列入行政立法計(jì)劃的，應(yīng)當(dāng)附具理由以書(shū)面形式通知?jiǎng)幼h人。

3.經(jīng)審查，認(rèn)為動(dòng)議人要求進(jìn)行的行政立法事項(xiàng)依據(jù)憲法、立法法等規(guī)定，不屬于行政立法事項(xiàng)的，也應(yīng)當(dāng)附具理由以書(shū)面形式通知?jiǎng)幼h人。

4.經(jīng)審查，認(rèn)為動(dòng)議人要求進(jìn)行的行政立法不屬于本機(jī)關(guān)的行政立法權(quán)限范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)以書(shū)面形式告知?jiǎng)幼h人向有行政立法權(quán)限的行政立法主體提出，也可以直接移送有行政立法權(quán)限的行政立法主體，并同時(shí)告知該行政立法動(dòng)議人。

二、預(yù)告

預(yù)告是行政立法主體將行政立法的草案通過(guò)公布的方式告知公眾的行為。它類似于行政決定程序中“告知”程序。預(yù)告的功能在于讓公眾了解行政立法草案的內(nèi)容，以便公民決定是否需要表達(dá)自己的意見(jiàn)。[3]

行政主體在決定進(jìn)行某項(xiàng)行政立法后，必須擬定行政立法的草案。行政立法草案擬定系行政立法內(nèi)部程序，行政程序法可以不作規(guī)定。行政立法草案擬定有兩個(gè)途徑：其一是行政立法主體所屬于職能部門(mén)組織擬定。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是擬定人熟悉行政立法所調(diào)整的行政管理事務(wù)，可以提高行政立法的可行性，但不足之處是因過(guò)分強(qiáng)調(diào)部門(mén)利益、地方利益，行政立法損害行政相對(duì)人的利益，甚至是國(guó)家整體利益和公共利益。其二是通過(guò)課題招標(biāo)組織行政體制外的專家擬定行政立法草案。這種方式的優(yōu)點(diǎn)是擬定人與行政立法沒(méi)有利害關(guān)系，能夠比較中立地看待行政立法所要解決的問(wèn)題，確立的行政法律規(guī)范可能相對(duì)比較公正，但不足之處是行政體制外的專家對(duì)行政立法所要調(diào)整的行政管理事務(wù)不太熟悉，可能會(huì)使有的行政立法條款脫離實(shí)際而無(wú)法實(shí)施。因此，最好的方式是將這兩種行政立法方式的結(jié)合起來(lái)，使行政立法草案擬定人員中既有熟悉行政管理事務(wù)的行政機(jī)關(guān)工作人員，也有與行政立法有關(guān)的法律、經(jīng)濟(jì)等方面的專家。

預(yù)告程序涉及到如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

1.預(yù)告方式。行政立法主體將擬定的行政立法草案應(yīng)當(dāng)在規(guī)定的政府公報(bào)和報(bào)紙上公布。如美國(guó)行政立法草案公布在《聯(lián)邦登記》上，我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》沒(méi)有規(guī)定具體的公報(bào)或報(bào)刊。行政法規(guī)或規(guī)章草案在何處公布，由行政立法主體自由裁量。行政法規(guī)和部門(mén)規(guī)章的草案可以選擇在《法制日?qǐng)?bào)》、《人民日?qǐng)?bào)》上公布，地方政府規(guī)章草案可以在省、市的日?qǐng)?bào)上公布。

行政立法預(yù)告應(yīng)當(dāng)包括如下內(nèi)容：A.行政立法主體的名稱、法定代表人、住所地、電話號(hào)碼。如與其他行政立法主體共同制定的行政立法草案，應(yīng)同時(shí)公布其他行政立法主體的上述內(nèi)容。B.明示行政立法主體的行政立法權(quán)限及其行政立法的上位法依據(jù)。C.行政立法草案全文，如有必要應(yīng)當(dāng)附行政立法草案的說(shuō)明和重要法律概念的解釋。D.告知公眾陳述對(duì)行政立法草案意見(jiàn)的時(shí)間、地點(diǎn)，如果行政立法主體認(rèn)為需要舉行行政立法聽(tīng)證會(huì)的，應(yīng)當(dāng)告知行政立法聽(tīng)證會(huì)的有關(guān)事項(xiàng)。

行政立法草案預(yù)告后，公民如直接向行政立法主體要求提供有關(guān)行政立法草案等的復(fù)印件，行政主體可以在收取復(fù)印成本費(fèi)之后，及時(shí)向申請(qǐng)的公民提供行政立法草案等資料，行政立法主體一般不得駁回公民的申請(qǐng)。

2.預(yù)告時(shí)間。預(yù)告時(shí)間是為了給公民有了解行政立法草案，并能提出有針對(duì)性的意見(jiàn)所需要的準(zhǔn)備時(shí)間。由于行政立法草案聽(tīng)取公民的意見(jiàn)有多種方式，而每一種方式在具體實(shí)施的方式、步履等都是有很大的差異，如美國(guó)以接受公眾意見(jiàn)的方式不同將聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的方式劃分為正式聽(tīng)證和非正式聽(tīng)證。正式聽(tīng)證采用司法化的聽(tīng)證程序，而非正式聽(tīng)證則沒(méi)有那么嚴(yán)格適用民司法聽(tīng)證程序。因此，如果行政立法主體認(rèn)為某項(xiàng)行政立法需要采用聽(tīng)證方式來(lái)接受公民意見(jiàn)的，應(yīng)當(dāng)給予公民較長(zhǎng)的準(zhǔn)備時(shí)間，如果行政立法主體認(rèn)為可以采用座談、論證、咨詢等方式接受公民意見(jiàn)的，可以靈活地確定行政立法草案公布的時(shí)間。[4]

3.預(yù)告效果。行政立法草案預(yù)告之后，對(duì)于行政立法主體來(lái)說(shuō)，由于預(yù)告僅僅起到告知的作用，它不是行政立法的正式公布，因此，行政立法主體根據(jù)需要可以改變預(yù)告的行政立法草案的內(nèi)容。對(duì)于公眾來(lái)說(shuō)，只要行政立法主體履行了行政立法草案的預(yù)告義務(wù)，就可以推定公民已經(jīng)了解了行政立法草案的內(nèi)容。如公民沒(méi)有在規(guī)定的時(shí)間陳述意見(jiàn)，不能因其沒(méi)有看到行政立法草案的預(yù)告而主張行政立法程序違法。

三、聽(tīng)取意見(jiàn)程序之一：聽(tīng)證

對(duì)行政立法聽(tīng)證的理解，我們可以從以下幾個(gè)方面：其一，聽(tīng)證原本是司法審判的方式，后經(jīng)過(guò)適當(dāng)改造后引入立法、行政領(lǐng)域。由于立法權(quán)、行政權(quán)的功能不是借助于程序三角情景，借用司法審判程序來(lái)解決立法、行政問(wèn)題顯然是不可能的。因此，行政立法聽(tīng)證如要盡可能保持司法審判的特性，也只能適用與公民有重大利益關(guān)系的行政立法。這種聽(tīng)證在美國(guó)行政法稱之為正式聽(tīng)證。由于行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章是否適用正式聽(tīng)證，取決于國(guó)會(huì)在法律中是否有特別規(guī)定。自聯(lián)邦《行政程序法》公布以來(lái)，國(guó)會(huì)很少在法律中要求行政機(jī)關(guān)制定規(guī)章采用正式聽(tīng)證程序。因此，美國(guó)戴維斯教授說(shuō)，法官、立法者和行政官員都同意這樣的看法：正式程序?qū)τ谥贫ㄆ毡檫m用的規(guī)章并不適用。由于這種原因，使用正式程序的情形是少之又少，可能幾乎沒(méi)有，在將來(lái)可能會(huì)沒(méi)有。[5]我國(guó)《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》中規(guī)定的“聽(tīng)證會(huì)”屬于正式聽(tīng)證，但不應(yīng)當(dāng)理解成為它是一種保留了較多司法審判程序特征的聽(tīng)證形式。其二，聽(tīng)證的主要功能在于給認(rèn)為與自己有利害關(guān)系的公民陳述意見(jiàn)的機(jī)會(huì)，從而構(gòu)通行政立法主體與公民之間有關(guān)系?；谶@樣的指導(dǎo)思想，我們可以不拘泥于公民陳述意見(jiàn)和行政立法主體聽(tīng)取公民陳述的具體形式，從而使行政立法聽(tīng)證方式多樣化。日本、韓國(guó)等創(chuàng)立的公聽(tīng)會(huì)、我國(guó)行政立法中座談會(huì)、論證會(huì)等都是行政立法聽(tīng)證的具體形式。美國(guó)在聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定的“評(píng)論程序”基礎(chǔ)上，創(chuàng)設(shè)了一種混合式的規(guī)章聽(tīng)證程序，更是對(duì)行政立法聽(tīng)證程序革新的產(chǎn)物。[6]這說(shuō)明，混合式的聽(tīng)證方式可能更符合行政立法的要求。因此，我認(rèn)為行政立法的聽(tīng)證應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容：

1.聽(tīng)證主持人。聽(tīng)證主持人可以由行政官員擔(dān)任。為了保證聽(tīng)證程序基本公正，行政立法草案起草負(fù)責(zé)人不宜擔(dān)任聽(tīng)證主持人，以避免其對(duì)有關(guān)行政立法內(nèi)容先入為主，不能公正、全面地聽(tīng)取公民的陳述意見(jiàn)。美國(guó)的行政法官制度是一種比較好的法律制度，但它并不一定適合我們國(guó)家。在沒(méi)有建立起科學(xué)的公務(wù)員制度之前，引入行政法官制度可能是空中樓閣。為了確保行政立法聽(tīng)證的公正性，行政立法機(jī)關(guān)可以聘請(qǐng)專家、律師主持聽(tīng)證會(huì)。不過(guò)從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，在行政立法機(jī)關(guān)陳舊觀念沒(méi)有得到完全轉(zhuǎn)變之前，這種方法也是不可行的。這種陳舊觀念主要是行政立法機(jī)關(guān)將行政立法當(dāng)視為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)。在這樣的觀念指導(dǎo)下，那些專家、律師等“外人”是無(wú)權(quán)染指行政立法的。我國(guó)現(xiàn)行《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》、《規(guī)章制定程序條例》對(duì)行政立法聽(tīng)證主持人沒(méi)有作出規(guī)定。這意味著由誰(shuí)主持行政立法聽(tīng)證由行政立法機(jī)關(guān)自行決定。

2.聽(tīng)證的范圍。聽(tīng)證的范圍是要解決哪些行政立法需要通過(guò)聽(tīng)證程序制定。聽(tīng)證作為一種聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案意見(jiàn)的程序，相對(duì)于其他聽(tīng)取公民意見(jiàn)的程序而言，它比較正規(guī)，因此，凡是涉及到與公民合法權(quán)益有重大影響的行政立法都應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)。由于“重大影響”是一個(gè)模糊的法律概念，因此，解決此問(wèn)題的方案有二：其一，通過(guò)立法列舉重大影響的具體情形，不設(shè)兜底條款；其二，由行政立法機(jī)關(guān)自由裁量，但公民對(duì)行政立法機(jī)關(guān)的裁量解釋可以提請(qǐng)司法救濟(jì)。美國(guó)的辦法是由國(guó)會(huì)通過(guò)具體法律決定行政制定規(guī)章是否要舉行正式聽(tīng)證。這也是一種解決聽(tīng)證范圍的方案之一。

對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我個(gè)人傾向于不要將適用聽(tīng)證的行政立法范圍確定得過(guò)大，否則可能影響行政效率，況且，沒(méi)有納入聽(tīng)證范圍的行政立法，行政立法機(jī)關(guān)也可以采用其他方法、途徑聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)。從我國(guó)現(xiàn)行行政立法程序的規(guī)定也可以看出，聽(tīng)證作為一種聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案意見(jiàn)的程序，并不是一種首選的方式。[7]《行政法規(guī)制定程序條例》第22條規(guī)定：“行政法規(guī)送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，國(guó)務(wù)院法制機(jī)構(gòu)可以舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。”這一規(guī)定是將行政法規(guī)是否與公民、法人或者其他組織有“切身利益”作為舉行行政立法聽(tīng)證會(huì)的條件。應(yīng)該說(shuō)，它也屬于行政立法與公民合法權(quán)益有“重大影響”的范圍。

3.聽(tīng)證的具體步驟。凡是屬于聽(tīng)證的行政立法草案，在正式公布之前應(yīng)當(dāng)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)。聽(tīng)證的具體步驟應(yīng)當(dāng)是：

（1）通知。在行政立法預(yù)告中，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將行政立法聽(tīng)證的時(shí)間、地點(diǎn)、參與方式等向社會(huì)公告。通知應(yīng)當(dāng)刊登在公民日常生活中最容易接觸到的報(bào)紙上，必要時(shí)也可以通過(guò)電視、廣播電臺(tái)告示。為了給公民有充分的準(zhǔn)備時(shí)間，至少應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)舉行前60天發(fā)出通知。

（2）確定聽(tīng)證代表。聽(tīng)證代表是指在聽(tīng)證會(huì)上進(jìn)行專門(mén)發(fā)言的公民。聽(tīng)證代表可以由利益團(tuán)體推舉，也可以由公民自薦。行政立法機(jī)關(guān)可以根據(jù)聽(tīng)證會(huì)的具體情況確定聽(tīng)證代表。為了確保聽(tīng)證代表的廣泛性，利益集團(tuán)推舉代表與自薦代表應(yīng)當(dāng)保持一定的比例。同時(shí)，聽(tīng)證代表也應(yīng)當(dāng)具有一定的參政議政能力，對(duì)所進(jìn)行的行政立法內(nèi)容有一定的了解，行政立法機(jī)關(guān)不能因害怕有人在聽(tīng)證會(huì)上提出反對(duì)意見(jiàn)而確定一些“聽(tīng)話代表”，[8]這樣的聽(tīng)證會(huì)必然是流于形式。因此，在確定聽(tīng)證代表程序中，應(yīng)當(dāng)設(shè)置一些機(jī)制讓行政立法機(jī)關(guān)無(wú)法“圈定”它所喜歡的聽(tīng)證代表，如在保證聽(tīng)證代表廣泛性、代表性的基礎(chǔ)上，通過(guò)隨機(jī)抽簽獲定聽(tīng)證代表等。

聽(tīng)證代表應(yīng)當(dāng)在聽(tīng)證會(huì)舉行前30天公布。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將與聽(tīng)證有關(guān)的材料寄送給聽(tīng)證代表。被確定為聽(tīng)證代表的公民應(yīng)當(dāng)就行政立法草案的內(nèi)容進(jìn)行必須的調(diào)查、咨詢，寫(xiě)出聽(tīng)證發(fā)言報(bào)告，準(zhǔn)備好相關(guān)的材料。行政立法機(jī)關(guān)對(duì)聽(tīng)證代表需要的有關(guān)材料應(yīng)當(dāng)提供，除非聽(tīng)證代表所要的材料涉及到國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私。

（3）聽(tīng)證會(huì)舉行。聽(tīng)證會(huì)可以按下列程序進(jìn)行：A.聽(tīng)證主持人宣布聽(tīng)證會(huì)開(kāi)始，宣布聽(tīng)證的行政立法的名稱、制定機(jī)關(guān)，宣布聽(tīng)證紀(jì)律和發(fā)言順序等。B.行政立法制定機(jī)關(guān)代表就行政立法的法律依據(jù)、主要內(nèi)容和理由發(fā)言。C.聽(tīng)證代表按議題的先后順序發(fā)言，行政立法機(jī)關(guān)代表可以在每個(gè)聽(tīng)證代表發(fā)言后，對(duì)該聽(tīng)證代表的發(fā)言作出解釋、回復(fù)。D.旁聽(tīng)人員經(jīng)聽(tīng)證人同意，也可以在限定的時(shí)間內(nèi)發(fā)言。E.聽(tīng)證主持人認(rèn)為聽(tīng)證代表的發(fā)言沒(méi)有新的觀點(diǎn)，可以宣布聽(tīng)證會(huì)結(jié)束。

4.聽(tīng)證筆錄。聽(tīng)證會(huì)由記錄員制作成為筆錄，并由聽(tīng)證主持人、聽(tīng)證代表和行政立法機(jī)關(guān)代表簽字。聽(tīng)證筆錄不是行政立法的唯一依據(jù)，行政立法機(jī)關(guān)可以在聽(tīng)證筆錄之外尋找立法依據(jù)。行政立法機(jī)關(guān)對(duì)于聽(tīng)證代表的發(fā)言可以不予以采納。但這并不是說(shuō)行政立法機(jī)關(guān)在聽(tīng)證會(huì)后可以將聽(tīng)證筆錄扔進(jìn)廢紙蔞，直徑公布行政立法。如果真如此，這樣的行政立法聽(tīng)證會(huì)不就是欺世欺民的把戲？。因此，法律應(yīng)當(dāng)規(guī)定行政立法機(jī)關(guān)如不采納聽(tīng)證代表的發(fā)言，應(yīng)當(dāng)在行政立法草案說(shuō)明中給出理由。[9]這種理由不僅可以釋去公民對(duì)行政立法草案所存的疑慮，也可以增加公民對(duì)行政立法的認(rèn)同感。

四、聽(tīng)取意見(jiàn)程序之二：座談會(huì)、論證會(huì)

座談會(huì)、論證會(huì)作為一種行政立法聽(tīng)取公民意見(jiàn)的程序，與聽(tīng)證會(huì)相比較之簡(jiǎn)單、隨意。但是，它們也是一種重要的行政立法聽(tīng)取公民意見(jiàn)的方式。我國(guó)目前《立法法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都將這兩種方式作為聽(tīng)取公民對(duì)行政立法意見(jiàn)的方式之一。

1.座談會(huì)。座談會(huì)在我國(guó)是一種傳統(tǒng)的政府聽(tīng)取民意的方式，在我們?nèi)粘Ｕ紊钪斜徽鶑V泛使用，即使是非政府組織也常常采用座談會(huì)的形式了解民意，傾聽(tīng)民眾的呼聲，如婦聯(lián)在“三八節(jié)”前召開(kāi)婦女座談會(huì)，聽(tīng)取婦女對(duì)婦聯(lián)工作的意見(jiàn)和要求。由于座談會(huì)形式是我國(guó)民眾所廣泛熟悉、認(rèn)知的一種政府與公民交流形式，因此，采用座談會(huì)形式聽(tīng)取公民對(duì)行政立法的意見(jiàn)可能是一種比聽(tīng)證會(huì)更加有效的行政立法程序。

其實(shí)，與我國(guó)座談會(huì)形式相似的“會(huì)談”程序在美國(guó)規(guī)章制定程序也是一種重要的聽(tīng)取公民意見(jiàn)的方式。在美國(guó)，會(huì)談作為一種口頭聽(tīng)取意見(jiàn)的程序，它有兩形式：一種是由不確定的利害關(guān)系人非正式地會(huì)見(jiàn)機(jī)關(guān)官員，說(shuō)明他們所希望的規(guī)章結(jié)果，并抨擊他們所反對(duì)的立場(chǎng)。另一種是指以討論規(guī)章為主題的有確定是時(shí)間和確定出席者的一種會(huì)議。這種會(huì)議由機(jī)關(guān)官員主持。負(fù)責(zé)這個(gè)規(guī)章的工作人員出席。他們可以相互提問(wèn)與交談。[10]這種靈活的聽(tīng)取意見(jiàn)的程序，既可以讓行政立法機(jī)關(guān)聽(tīng)到了對(duì)行政立法草案的更多的不同意見(jiàn)，同時(shí)也不會(huì)過(guò)多地增加行政立法機(jī)關(guān)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)（與聽(tīng)證會(huì)相比）。這種會(huì)談式的規(guī)章制定聽(tīng)取意見(jiàn)方式在美國(guó)規(guī)章制定程序中被廣泛使用。

通過(guò)座談會(huì)聽(tīng)取公民對(duì)行政立法的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）由于座談會(huì)如何召開(kāi)的主動(dòng)權(quán)完全掌握在行政立法機(jī)關(guān)手中，因此，在確定參加座談會(huì)的人員之后，應(yīng)將行政立法草案和相關(guān)的材料送至他們手中，并依據(jù)實(shí)情況確定召開(kāi)座談會(huì)的時(shí)間、地點(diǎn)。（2）在座談會(huì)中，行政立法機(jī)關(guān)的工作人員應(yīng)對(duì)行政立法的內(nèi)容作一簡(jiǎn)要介紹后，由參加座談會(huì)的人員逐個(gè)發(fā)言。在這個(gè)過(guò)程中，行政立法機(jī)關(guān)除了對(duì)他們提到的問(wèn)題作必要的解釋外，不必與他們進(jìn)就某一問(wèn)題展開(kāi)辯論。（3）座談會(huì)由行政立法機(jī)關(guān)工作人中制成筆錄，不必由座談會(huì)參加人員簽名，因?yàn)樽剷?huì)上參加人發(fā)言可以看成是行政立法機(jī)關(guān)與公民之間的就行政立法問(wèn)題所作的一種思想溝通。這有助于公民認(rèn)同行政立法，緩和行政立法在執(zhí)行中與公民之間形成的張力。

2.論證會(huì)。論證會(huì)“即邀請(qǐng)有關(guān)專家對(duì)草案內(nèi)容的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行研究論證，作出評(píng)估?！盵11]與座談會(huì)不同的是，參加座談會(huì)的人員與所討論的行政立法草案之間具有較直接的利害關(guān)系。他們往往會(huì)從自己利益得失出發(fā)，對(duì)行政立法草案發(fā)表自己的看法，因此，他們的發(fā)表具有較強(qiáng)的主觀性。而參加論證會(huì)的人員往往是某一方面的專家，與所討論的行政立法草案沒(méi)有直接利害關(guān)系。他們往往從專業(yè)知識(shí)角度對(duì)行政立法草案提出自己的觀點(diǎn)，并隨附相關(guān)的科學(xué)依據(jù)或者合法性依據(jù)，因此，他們的觀點(diǎn)具有較強(qiáng)的客觀性，也具有較強(qiáng)的說(shuō)服力。行政立法機(jī)關(guān)對(duì)專家們的論證意見(jiàn)應(yīng)當(dāng)要予以高度重視。但是，專家們的觀點(diǎn)往往具有較強(qiáng)的理想色彩，對(duì)法律條款的具體意見(jiàn)可能因脫離實(shí)際而欠缺可操性。這一點(diǎn)行政立法機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)有一個(gè)必要的認(rèn)識(shí)：不要過(guò)度迷信專家的觀點(diǎn)。從行政立法實(shí)踐看，過(guò)度地依賴專家進(jìn)行行政立法，結(jié)果往往是所制定的行政法規(guī)、規(guī)章脫離行政管理實(shí)際情況，欠缺可行性，

通過(guò)論證會(huì)聽(tīng)取專家們對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）選擇合適的專家參加論證會(huì)。每個(gè)專家都有自己的研究領(lǐng)域，一旦超出了自己的研究領(lǐng)域他也就與常人一樣無(wú)知，即使是同一個(gè)學(xué)科中也會(huì)存在這樣的問(wèn)題，如民法專家對(duì)行政法領(lǐng)域中的問(wèn)題可能也是一個(gè)“法盲”。因此，確定參加論證會(huì)的人員必須是行政立法草案內(nèi)容涉及到的領(lǐng)域中的專家，否則，論證會(huì)不可能達(dá)到預(yù)期目的。（2）正確對(duì)待專家的意見(jiàn)。論證會(huì)不能開(kāi)成行政立法草案的“合法性”論證會(huì)，即專家只能對(duì)行政立法草案說(shuō)“是”。行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)專家提出反面意見(jiàn)，并正確地對(duì)待專家的反對(duì)意見(jiàn)。行政立法機(jī)關(guān)在行政立法程序中所處的地位實(shí)際上是既是“當(dāng)事人”又是作出裁決的“法官”，如果聽(tīng)不到、聽(tīng)不進(jìn)別人的反對(duì)意見(jiàn)，其最終制定的行政立法必然欠缺必要性、可行性和科學(xué)性。（3）專家應(yīng)當(dāng)保持必要的中立地位。專家觀點(diǎn)的可信度往往與其是否保持中立地位成正比關(guān)系。專家以專業(yè)知識(shí)立身、傳言，以自己的專業(yè)知識(shí)為社服務(wù)。因此，在參加行政立法論證過(guò)程中，專家應(yīng)當(dāng)以自己的專業(yè)知識(shí)對(duì)行政立法草案的必要性、可行性和科學(xué)性進(jìn)行論證，不能為了幾百塊的論證費(fèi)不顧專業(yè)知識(shí)一味順從行政立法機(jī)關(guān)的需求，成為行政立法機(jī)關(guān)利益部門(mén)化、部門(mén)利益法制化的辯護(hù)士。如果專家不對(duì)行政立法草案所存在的問(wèn)題提出自己應(yīng)當(dāng)提出的觀點(diǎn)，那無(wú)疑助長(zhǎng)行政立法機(jī)關(guān)違法立法。

五、聽(tīng)取意見(jiàn)程序之三：信函、電子郵件等

利用現(xiàn)代通信手段聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)是行政立法程序發(fā)展出的一種新的聽(tīng)取意見(jiàn)方式。我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第58條規(guī)定中的“聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式”已經(jīng)包含了通過(guò)信函、電子郵件等方式聽(tīng)取意見(jiàn)的方式。這種聽(tīng)取意見(jiàn)程序可以提高行政立法的效率，同時(shí)也便利于公民對(duì)行政立法草案發(fā)表意見(jiàn)。它作為公民參與行政立法的新渠道，在具備相關(guān)的條件下應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)行政立法機(jī)關(guān)優(yōu)先采用這種聽(tīng)取意見(jiàn)的方式。美國(guó)在1946年聯(lián)邦《行政程序法》制定后，國(guó)會(huì)通過(guò)立法以及法院的判例創(chuàng)造了聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定之外的規(guī)章制定機(jī)關(guān)聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的方式，從而彌補(bǔ)了聯(lián)邦《行政程序法》規(guī)定的不足。從實(shí)踐看這種聽(tīng)取對(duì)規(guī)章制定的意見(jiàn)的方式也是很有效的，因而在規(guī)章制定中被廣泛使用。

通過(guò)信函、電子郵件等方式聽(tīng)取公民對(duì)行政立法草案的意見(jiàn)，應(yīng)當(dāng)注意以下幾個(gè)問(wèn)題：（1）行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)以適當(dāng)?shù)姆绞筋A(yù)告行政立法草案，以便公民可以便利地取得行政立法草案，如通過(guò)政府網(wǎng)站預(yù)告行政立法草案。為了使公民能夠提出更具有針對(duì)性的意見(jiàn)，行政立法機(jī)關(guān)可以設(shè)立必要的咨詢點(diǎn)，解答公民對(duì)行政立法草案認(rèn)識(shí)上的疑惑。（2）對(duì)公民通過(guò)信函、電子郵件等方式提出的意見(jiàn)，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)給予簡(jiǎn)要的回復(fù)，尤其是不采納的意見(jiàn)或者建議，應(yīng)附具不采納的理由。如果有數(shù)個(gè)公民提出相同的意見(jiàn)或者建議的，行政立法機(jī)關(guān)可以通過(guò)報(bào)紙刊登集中回復(fù)意見(jiàn)。

六、決定

行政立法草案在聽(tīng)取公民意見(jiàn)的基礎(chǔ)上修改后，由行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定是否可以成為行政法規(guī)、規(guī)章。因行政機(jī)關(guān)系實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，故行政首長(zhǎng)可以在聽(tīng)取其他行政機(jī)關(guān)組成人員意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出最終決定。[12]

行政立法草案決定系行政立法的內(nèi)部程序。這個(gè)程序涉及到如下幾個(gè)方面的問(wèn)題：（1）行政立法草案在由行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出最終決定之前，應(yīng)當(dāng)交付本機(jī)關(guān)組成人員審議。機(jī)關(guān)組成人員可以發(fā)表自己的觀點(diǎn)，也可以提出對(duì)行政立法草案的修改意見(jiàn)。（2）在機(jī)關(guān)組成人員對(duì)行政立法草案進(jìn)行正式審議之前，先應(yīng)由負(fù)責(zé)行政立法草案起草的部門(mén)就行政立法草案的內(nèi)容作專門(mén)的說(shuō)明。對(duì)行政立法草案的說(shuō)明要全面，尤其是公民在聽(tīng)取意見(jiàn)程序中所提出的反對(duì)意見(jiàn)及其理由，不得作偏面的引導(dǎo)。（3）行政立法機(jī)關(guān)討論行政立法草案是否可以允許公民旁聽(tīng)？美國(guó)根據(jù)行政會(huì)議公開(kāi)法第2條的規(guī)定，除法定不能公開(kāi)的行政會(huì)議外，合議制行政機(jī)關(guān)舉行會(huì)議必須公開(kāi)，允許公民觀察。[13]從我國(guó)目前的實(shí)際情況看，允許公民旁聽(tīng)行政機(jī)關(guān)討論行政立法草案的會(huì)議時(shí)機(jī)尚未成熟。如果行政立法機(jī)關(guān)能夠允許新聞媒介多作一些較深入的報(bào)道，尤其是行政立法涉及到爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，就已經(jīng)很不錯(cuò)了。實(shí)際上，適當(dāng)?shù)毓_(kāi)行政立法草案審議的內(nèi)容，是有助于社會(huì)認(rèn)同行政立法的。

行政立法草案決定雖然系行政立法內(nèi)部程序，但是它也有與公民相關(guān)的問(wèn)題。這個(gè)問(wèn)題是行政立法機(jī)關(guān)如不采納公民提出的意見(jiàn)或者建議，應(yīng)當(dāng)擬就必要的回復(fù)理由。一個(gè)講理的政府是極其重視這個(gè)問(wèn)題的。如果對(duì)公民熱情地提出的意見(jiàn)或者建議-對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，能夠聽(tīng)到公民的意見(jiàn)或者建議，那應(yīng)該說(shuō)是最大的喜事-置之不理，明確拒絕也道出可以經(jīng)得起質(zhì)疑的理由，那么政府的威信也就會(huì)失去社會(huì)民眾的認(rèn)可。政府本來(lái)是為了民眾而存在的，因此回復(fù)民眾的意見(jiàn)或者建議無(wú)論在制度上還是道義上，都不會(huì)有任何障礙的。正是基于這一點(diǎn)，我認(rèn)為在行政立法程序中確立行政立法說(shuō)明理由制度是相當(dāng)重要的。[14]

七、公布

公布系行政立法的最后一個(gè)程序。行政立法草案經(jīng)行政立法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人決定通過(guò)后，便成為行政法規(guī)、規(guī)章?！胺晌唇?jīng)法定形式公布不能產(chǎn)生效力”已經(jīng)成為一項(xiàng)憲政法治原則。行政法規(guī)、規(guī)章如秘不示人，公民就無(wú)法了行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，也就不可能通過(guò)行政法規(guī)、規(guī)章主張權(quán)利，而行政機(jī)關(guān)如將事先未公開(kāi)的行政法規(guī)、規(guī)章作為作出對(duì)公民不利決定的依據(jù)更是沒(méi)有公正可言。15]因此，行政法規(guī)、規(guī)章的公布也是一個(gè)不容輕視的行政立法程序。

關(guān)于行政立法公布程序，其涉及的問(wèn)題有：（1）行政立法公布刊物。行政立法機(jī)關(guān)的公報(bào)應(yīng)為行政立法公布的法定刊物，如《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》。但是，由于行政立法機(jī)關(guān)公報(bào)的有一個(gè)出版周期，可能會(huì)導(dǎo)致公民不能及時(shí)了解行政法規(guī)、規(guī)章的內(nèi)容，因此，我認(rèn)為，公報(bào)公布的行政法規(guī)、規(guī)章應(yīng)作為標(biāo)準(zhǔn)文本，行政立法機(jī)關(guān)應(yīng)選擇公民最能便利看到的、在全國(guó)或者本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙公布行政法規(guī)、規(guī)章文本。（2）行政立法公布與生效。為了給公民一個(gè)了解、熟悉行政立法內(nèi)容的時(shí)間，行政立法原則上應(yīng)在公布之后經(jīng)過(guò)若干時(shí)間生效。[16全國(guó)性的行政立法考慮到我國(guó)國(guó)土遼闊、資訊傳遞工具相對(duì)落后的實(shí)際情況，公布后的生效時(shí)間可以確定為120天，地方行政立法公布后的生效時(shí)間為30天。

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*章劍生，浙江大學(xué)法學(xué)院教授，蘇州大學(xué)法學(xué)院博士生。

[1]如國(guó)務(wù)院制定的《行政法規(guī)制定程序條例》中只規(guī)定了“修改行政法規(guī)的程序，適用本條例的有關(guān)規(guī)定”，但對(duì)同樣是行政立法的行政法規(guī)廢止程序卻沒(méi)有提及。

[2]于安：《美國(guó)行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書(shū)）中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第101頁(yè)。

[3]我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》雖然沒(méi)有規(guī)定“預(yù)告”程序，但它有的規(guī)定也體現(xiàn)了預(yù)告的精神，如該條例第19條第2款規(guī)定：“重要的行政法規(guī)送審稿，經(jīng)報(bào)國(guó)務(wù)院同意，向社會(huì)公布，征求意見(jiàn)?！薄兑?guī)章制定程序條例》第23條規(guī)定：“規(guī)章送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益，有關(guān)機(jī)關(guān)、組織或者公民對(duì)其有重大意見(jiàn)分歧，起草單位在起草過(guò)程中未向社會(huì)公布，也未舉行聽(tīng)證會(huì)的，法制機(jī)構(gòu)經(jīng)本部門(mén)或者本級(jí)人民政府批準(zhǔn)，可以向社會(huì)公布，也可以舉行聽(tīng)證會(huì)。”

[4]韓國(guó)《行政程序法》（1996）第38條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)召開(kāi)公聽(tīng)會(huì)，應(yīng)于公聽(tīng)會(huì)召開(kāi)日之14日前將下列各款之事項(xiàng)通知當(dāng)事人等，并采取刊登于官報(bào)、公報(bào)或日?qǐng)?bào)等方法廣泛周知。（1）題目。（2）日時(shí)及場(chǎng)所。（3）主要內(nèi)容。（4）關(guān)于發(fā)言者之事項(xiàng)。（5）發(fā)言申請(qǐng)方法及申請(qǐng)期限。（6）其他必要事項(xiàng)。美國(guó)在規(guī)章制定中，實(shí)質(zhì)性規(guī)定必須在其生效前不少于30天公布，以便聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。參見(jiàn)于安：《美國(guó)行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書(shū)）中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第99頁(yè)。

[5]參見(jiàn)于安：《美國(guó)行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書(shū)）中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第119頁(yè)。

[6]評(píng)論一詞在這里的定義并不是固定的。它一般是指公眾或利害關(guān)系人對(duì)機(jī)關(guān)通告的建議規(guī)章向機(jī)關(guān)提交的信件、申請(qǐng)、短文、電報(bào)以及其他形式的書(shū)面的或口頭意見(jiàn)。它是美國(guó)聯(lián)邦《行政程序法》非正式制定規(guī)章程序的基礎(chǔ)和關(guān)健步驟，是公眾參與制定規(guī)章的正式渠道。而混合程序是對(duì)評(píng)論程序的一種革新發(fā)展。它一般是指機(jī)關(guān)在評(píng)論過(guò)程中同時(shí)使用書(shū)面表達(dá)和正式程序的口頭表達(dá)和抗辯的公眾參與方法。因?yàn)樗鼘⒎钦匠绦蚝驼匠绦虻墓姳磉_(dá)意見(jiàn)的方式結(jié)合起來(lái)，所以稱為混合程序。參見(jiàn)于安：《美國(guó)行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書(shū)）中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第108—109頁(yè)。

[7]《中華人民共和國(guó)立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。”

[8]許多人對(duì)喬占祥沒(méi)有入選今年鐵路春運(yùn)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)代表感到遺憾，也有人發(fā)文指責(zé)國(guó)家計(jì)委的這種做法。中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的解釋是，喬占祥狀告鐵道部是票價(jià)上漲的行政程序不合法而不是票價(jià)，而且喬占祥的律師身份決定了喬不會(huì)受春運(yùn)價(jià)格上漲的影響。這種解釋我個(gè)人認(rèn)為是站不住腳的，甚至是荒唐的。大概誰(shuí)也不會(huì)否認(rèn)，今天國(guó)家計(jì)委舉行鐵路春運(yùn)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)，與去年喬占祥狀告鐵道部的“漲價(jià)令”之間具有密不可分的因果聯(lián)系。這一點(diǎn)國(guó)家計(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人也曾公開(kāi)首肯過(guò)。因此，我認(rèn)為喬占祥因其有狀告鐵道部的經(jīng)歷符合《政府價(jià)格決策聽(tīng)證暫行辦法》第8條規(guī)定的聽(tīng)證代表應(yīng)當(dāng)具有“代表性”的條件。然而，誰(shuí)能成為聽(tīng)證會(huì)的代表，根據(jù)這一條的規(guī)定是由政府價(jià)格主管部門(mén)聘請(qǐng)。也就是說(shuō)，誰(shuí)能成為價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的代表，是由政府價(jià)格主管部門(mén)單方面決定的。喬占祥沒(méi)有成為本次鐵路春運(yùn)價(jià)格聽(tīng)證會(huì)的代表，既有法律規(guī)定不明確的原因，也有政府方對(duì)喬占祥在聽(tīng)證會(huì)上可有做出“混淆視聽(tīng)”舉動(dòng)的擔(dān)心。

[9]遺憾的是，我國(guó)《行政處罰法》、《立法法》、《價(jià)格法》、《行政法規(guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》都規(guī)定了聽(tīng)證會(huì)，但對(duì)聽(tīng)證筆錄行政決定中的法律作用卻是避而不談，對(duì)行政機(jī)關(guān)不采納聽(tīng)證當(dāng)事人、聽(tīng)證代表意見(jiàn)是否需要說(shuō)明理由也沒(méi)有任何規(guī)定。從行政法原理上說(shuō)，至少是出于對(duì)行政相對(duì)人的人格尊重，對(duì)不予采納的聽(tīng)證意見(jiàn)也應(yīng)給出理由。這樣可以使社會(huì)公眾通過(guò)行政機(jī)關(guān)給出的理由評(píng)價(jià)行政機(jī)關(guān)作出決定的合法性和合理性。

[10]參見(jiàn)于安：《美國(guó)行政規(guī)章制定程序初探》，載羅豪才、應(yīng)松年主編：《行政程序法研究》（行政法學(xué)研究叢書(shū)）中國(guó)政法大學(xué)出版社1992年版，第112頁(yè)。

[11]喬曉陽(yáng)主編：《立法法講話》，中國(guó)民主法制出版社2000年版，第224頁(yè)。

[12]《中華人民共和國(guó)憲法》第86條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。各部、委員會(huì)實(shí)行部長(zhǎng)、主任負(fù)責(zé)制?！钡?05條第2款規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府實(shí)行省長(zhǎng)、市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)負(fù)責(zé)制?！标P(guān)于對(duì)行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的理解，在憲法學(xué)、政治學(xué)界是有不同看法的。主要的分歧是行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的權(quán)限究竟有多大？如其他政府組成人員反對(duì)，行政首長(zhǎng)是否可以根據(jù)自己的意志作出與他們相反的決定？我認(rèn)為是可以的。我國(guó)現(xiàn)行的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制已經(jīng)質(zhì)變?yōu)椤按蠹易髦鳎蠹叶疾回?fù)責(zé)任”的狀態(tài)，美其名為“集體領(lǐng)導(dǎo)，集體負(fù)責(zé)。”真正的行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，如總理負(fù)責(zé)制是“指國(guó)務(wù)院總理對(duì)他主管的工作負(fù)全部責(zé)任，與負(fù)全部責(zé)任相聯(lián)系的是他對(duì)自己主管的工作有完全決定權(quán)?！敝苋~中主編：《憲法》（面向21世紀(jì)課程教材），高等教育出版社、北京大學(xué)出版社2000年版，第323頁(yè)。

[13]公民對(duì)行政會(huì)議的觀察權(quán)，包括出席、旁聽(tīng)和觀看的權(quán)利，不包括參加會(huì)議進(jìn)行發(fā)言的權(quán)利。合議制行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡可能提供更多的房間來(lái)容納更多的公眾，但它沒(méi)有義務(wù)滿足所有公眾都參加的要求，只要有一部分公眾參加，特別是新聞界參加，就已經(jīng)符合公開(kāi)的要求。參見(jiàn)王名揚(yáng)：《美國(guó)行政法》（下），中國(guó)法制出版社1995年版，第1035版。

[14]關(guān)于行政行為說(shuō)明理由制度請(qǐng)參閱本書(shū)的第9題。

[16如我國(guó)《行政法規(guī)制定程序條例》第29條規(guī)定：“行政法規(guī)應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙行政法規(guī)施行的，可以自公布之日起施行?！薄兑?guī)章制定程序條例》第32條規(guī)定：“規(guī)章應(yīng)當(dāng)自公布之日起30日后施行；但是，涉及國(guó)家安全、外匯匯率、貨幣政策的確定以及公布后不立即施行將有礙規(guī)章施行的，可以自公布之日起施行?！?/p>