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公證是指國家公證機關(guān)依法證明法律行為和有法律意義的事實、文書的真實性、合法性的活動。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，公民自我保護意識不斷提高，公證越來越多地運用于社會和經(jīng)濟的諸多領(lǐng)域，公證案件數(shù)量的不斷增長，對公證行為的司法審查的緊迫性日益顯現(xiàn)，本人就如何對公證行為進行司法審查及審查中已經(jīng)和將要遇到的有關(guān)問題，結(jié)合審判實踐，作如下探討，不妥之處，請多指正。

一、對受案范圍的審查

（一）對公證機關(guān)的公證行為不服

對公證機關(guān)公證行為不服，向法院提起行政訴訟，能否作為行政案件受理，在審判實踐中爭議很大，有人認為在民事訴訟中，公證文書作為一種證據(jù)，對其是否合法、是否具有證明效力，法院可以直接進行審查，無需提起行政訴訟。但筆者認為，這種觀點欠妥。因為其一，如果公證文書確存錯誤，通過司法行政機關(guān)自身的監(jiān)督不能徹底解決，錯誤公證文書應(yīng)由誰予以糾正；其二，在民事訴訟中，如果當事人對公證文書提出異議，根據(jù)民訴法的有關(guān)規(guī)定，需由該當事人提供足以推翻該公證證明，但實際上，對該當事人來說此舉證并非易事，存在一定的困難。其三，結(jié)合審判實踐，在民事訴訟中，法院把公證機關(guān)出具的公證文書不作為證據(jù)使用的現(xiàn)象并不多見；其四，公證行為符合行政訴訟法規(guī)定的受案范圍的基本特征：。

因為依據(jù)《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》規(guī)定：公民、法人或其他組織對具有國家職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。依據(jù)該規(guī)定，公證機關(guān)公證行為符合人民法院行政訴訟的受案范圍，具體表現(xiàn)如下：

1、實施公證行為的公證機關(guān)屬于法律、法規(guī)授權(quán)組織。行政法意義上的法律、法規(guī)授權(quán)組織是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使特定行政職能的非國家機關(guān)組織。其具備以下特征1、法律、法規(guī)授權(quán)的組織是指非國家機關(guān)的組織，它不同于行政機關(guān)，不具有國家機關(guān)的地位。2、法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的是特定行政職能而非一般行政職能。3、法律、法規(guī)授權(quán)的組織行使的職能為具體法律、法規(guī)所授。公證機關(guān)也具備上述特征，其一，公證機關(guān)不是行政機關(guān)，不具有國家機關(guān)的地位。其二，公證機關(guān)辦理公證業(yè)務(wù)是具體法律、法規(guī)所授予的，《中華人民共和國公證暫行條例》第三條規(guī)定“公證處是國家公證機關(guān)。公證處應(yīng)當通過公證活動，教育公民遵守法律，維護社會主義法制”。第二條規(guī)定，“公證是國家公證機關(guān)根據(jù)當事人的申請，依法證明法律行為、有法律意義的文和事實的真實性、合法性，以保護公共財產(chǎn)，保護公民身份上、財產(chǎn)上的權(quán)利和合法利益”。其三、公證機關(guān)行政使的是特定行政職能。根據(jù)公證處是國家公證機關(guān)，依據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)，獨立開展公證活動，具有出具公證證明文書的法定職權(quán)。

2、公證機關(guān)行使的是一種行政確認行為。行政法意義上的行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關(guān)系或有關(guān)法律事實進行甄別，給予確定、認定、證明（或否定）并予以宣告的具體行政行為。其具備的特征1、行政確認行為的主體是行政主體。2、行政確認行為的內(nèi)容或者目的，是對行政相對人的法律地位和權(quán)利義務(wù)的確定或否定。3、行政確認權(quán)是行政主體的行政行為。4、行政確認是羈束性行政行為。主要形式有：確定、認定、證明、登記、鑒證等。筆者認為，公證符合行政確認的特征。其一，辦理公證業(yè)務(wù)的公證機關(guān)是法律、法規(guī)授權(quán)的組織。其二，公證的內(nèi)容是對法律行為和有法律意義的事實、文書的真實性、合法性加以確定或否定。其三、公證機關(guān)雖處在平等主體當事人雙方之間，但其公證行為不是源于當事人的自愿委托，而是直接來源于法律授予的國家行政管理權(quán)。其四，公證行為沒有自由載量的余地，只能嚴格的按照法律規(guī)定進行?？梢?，公證行為是行政確認的重要內(nèi)容之一。

3、公證機關(guān)公證行為屬具體行政行為。具體行政行為，是指具有國家行政職權(quán)的機關(guān)、組織及其工作人員，與行使國家行政職權(quán)有關(guān)的，針對特定的公民、法人或其他組織，就特定的具體事項、作出的有關(guān)該公民、法人或其他組織權(quán)利義務(wù)的行為。公證行為符合具體行政行為的特征，屬具體行政行為。主要表現(xiàn)在，首先，如前所述公證行為是依法授權(quán)的公證機關(guān)行使的行為；其次，公證行為是公證機關(guān)行使行政確認權(quán)；再次，公證行為是公證機關(guān)針對公證申請人作出的行為；最后，公證行為是公證機關(guān)作出的證明法律行為、有法律意義的文書和事實的真實性、合法性的特定具體事項的行為。

4、公證機關(guān)公證行為具有司法審查的可能性。所謂可能性就是法律無明確排除或者禁止司法審查的情形。根據(jù)《行政訴訟法》和《行政復議法》的規(guī)定，只要法律法規(guī)沒有規(guī)定某一行為由行政機關(guān)作出終局裁決，當事人對該行為不服都可以向人民法院提起行政訴訟。

綜上，筆者認為，對公證機關(guān)的公證行為不服屬人民法院受案范圍，屬《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條第二款規(guī)定“人民法院受理法律、法規(guī)規(guī)定的可以提起訴訟的其他行政案件”。

審判實踐中，公證機關(guān)的公證行為主要有以下幾種情況：

1、對公證機關(guān)出具公證書不服提起訴訟的。

2、對公證機關(guān)不履行行政職責的不作為行為不服提起的訴訟。主要包括以下幾種情形：

（1）對公證機關(guān)拖延履行公證行為不服提起的訴訟；

（2）對公證不服，要求予以撤銷，公證機關(guān)拒絕撤銷或拖延履行撤銷行政行為不服提起的訴訟。

3、對公證機關(guān)明確告知不予受理行為不服提起訴訟的。

（二）對司法行政機關(guān)的公證行為不服

《黑龍江省公證條例》第三十五條第二款規(guī)定“司法行政機關(guān)有權(quán)責成所屬公證機關(guān)撤銷或直接撤銷不真實、不合法的錯誤公證書”。這種“責成”行為應(yīng)如何認定，筆者認為司法行政機關(guān)與公證機關(guān)的關(guān)系是上級與下級，領(lǐng)導與被領(lǐng)導關(guān)系，司法行政機關(guān)這種“責成”行為是內(nèi)部管理行為，而不是行政管理行為，不是具體行政行為，所以申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)的此“責成”行為不服，不屬法院受案范圍。故筆者未將司法行政機關(guān)責成所屬公證機關(guān)撤銷不真實、不合法的錯誤公證書行為列入公證行為的司法審查范圍。

針對司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定、撤銷或不予撤銷公證，申請人或利害關(guān)系人不服起訴，法院是否應(yīng)予受理？筆者認為，法院應(yīng)予受理。因為，首先，司法行政機關(guān)屬行政機關(guān)。其次，如前所闡述，公證行為屬行政管理的行政確認行為，且公證行為是具體行政行為，所以，司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定、撤銷或不予撤銷公證的公證行為，申請人或利害關(guān)系人不服起訴，法院應(yīng)予受理?！逗邶埥」C條例》第三十七條第一款規(guī)定，申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定不服或?qū)λ痉ㄐ姓C關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定有異議的，可以在接到?jīng)Q定書之日起15日內(nèi)向上一級司法行政機關(guān)申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。明確規(guī)定了對此類案件的受案范圍。

二、公證機關(guān)出具公證書不服，申訴是否是必經(jīng)程序。

我國現(xiàn)在有關(guān)公證的法律法規(guī)未對申請人或利害關(guān)系人對公證不服直接可以向人民法院起訴有具體的規(guī)定。依據(jù)《黑龍江省公證條例》第三十六條、第三十七條和《公證程序規(guī)則》第五十五條的有關(guān)規(guī)定，當事人或利害關(guān)系人對公證處出具的公證書等公證行為有異議的，可以在接到公證書之日起六十日內(nèi)向該公證處的本級司法行政機關(guān)提出申訴。申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定不服可以向上一級司法行政機關(guān)申請復議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟?？梢钥闯鰧C機關(guān)出具的公證書不服只有經(jīng)過申訴，對申訴決定不服，才可向人民法院提起行政訴訟。但筆者認為，公證機關(guān)是依據(jù)行政法規(guī)的授權(quán)，獨立開展公證活動，具有出具公證證明文書的法定職權(quán)，因此其依法出具公證書的行為應(yīng)認定為是具體行政行為。依據(jù)行政訴訟法的有關(guān)規(guī)定，申請人或利害關(guān)系人對公證機關(guān)出具的公證書有異議，不必然經(jīng)過申訴程序，可直接向人民法院提起行政訴訟。

三、對被告的審查

根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)司法解釋關(guān)于訴訟當事人的立法宗旨，結(jié)合審判實踐筆者認為，公證行為案件，對原告、第三人的認定爭議不大，對被告的認定爭議較大、現(xiàn)筆者對被告分別作如下認定：

行政訴訟的被告，是指由原告指控其具體行政行為違法侵犯原告的合法權(quán)益，并經(jīng)由人民法院通知應(yīng)訴的行政機關(guān)或法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。公政行為對被告的認定比較復雜，具體實踐中難以把握，筆者就具體情況分析如下：

1、公證機關(guān)是否可以作為行政訴訟的被告。首先，公證機關(guān)雖不是行政機關(guān)，但應(yīng)當納入法律、法規(guī)授權(quán)的組織范疇。其次，公證機關(guān)的公證行為是具體行政行為。所以，筆者認為公證機關(guān)可以作為行政訴訟的主體。依據(jù)《行政訴訟法》第二十五條規(guī)定，法律、法規(guī)授權(quán)的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。綜上，當事人對公證行為不服，完全可以公證機關(guān)為被告依照行政訴訟法的規(guī)定向人民法院起訴。

2、對司法行政機關(guān)作出的撤銷或不予撤銷公證的公證行為不服，被告應(yīng)如何認定。因司法行政機關(guān)作出的以上公證行為是具體行政行為，故依據(jù)《行政訴訟法》的第二十五條第一款規(guī)定，公民、法人或者其他組織直接向人民法院提起訴訟的，作出具體行政行為的行政機關(guān)是被告。綜上，申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)作出的公證行政行為不服，司法機關(guān)即為被告。

3、對司法行政機關(guān)的申訴處理決定不服，被告應(yīng)如何認定。根據(jù)《公證程序規(guī)則》規(guī)定當事人對公證機關(guān)出具的公證書或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷公證書、不予撤銷公證書的決定有異議的，可以向該公證處的本級司法行政機關(guān)提出申訴。如何認定申訴的性質(zhì)，筆者認為申訴是司法行政機關(guān)作出的新的具體行政行為，首先，申訴是司法行政機關(guān)針對特定的事項行使的司法行政管理權(quán)，是具體行政行為。其次，從行政主體上看，它不同于公證機關(guān)的公證行為，公證機關(guān)的公證行為是公證機關(guān)作出的；申訴決定是新的行政機關(guān)—司法行政機關(guān)作出的。再次，從內(nèi)容上看，公證機關(guān)的公證行為針對的內(nèi)容是依法證明法律行為和有法律意義的事實、文書的真實性、合法性；申訴決定針對的內(nèi)容是公證行為的合法性。最后，從救濟途徑上看，依據(jù)《公證程序規(guī)則》規(guī)定，申訴人、公證處或其他當事人對司法行政機關(guān)作出的處理公申訴的決定不服的，可以在規(guī)定期限內(nèi)向有管轄權(quán)的司法行政機關(guān)申請行政復議?？梢姡暝V亦不同于行政復議。綜上，申訴是新的具體行政行為。因為，申訴是新的具體行政行為，所以申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定不服向人民法院提起行政訴訟，

作出申訴決定的司法行政機關(guān)為被告。

4、對復議決定不服，被告應(yīng)如何認定。

《行政訴訟法》第二十五條第二款，經(jīng)復議的案件，復議機關(guān)決定維持原具體行政行為的，作出原具體行政行為的行政機關(guān)是被告；復議機關(guān)改變原具體行政行為的，復議機關(guān)是被告。對公證行為，應(yīng)視公證機關(guān)公證行為和司法行政機關(guān)公證行為認定被告。

（1）公證機關(guān)公證行為。申請人或利害關(guān)系人對公證機關(guān)的公證行為不服，向司法行政機關(guān)申請復議，司法行政機關(guān)復議決定維持公證機關(guān)的公證，申請人或利害關(guān)系人對復議決定不服提起訴訟，公證機關(guān)為被告；司法行政機關(guān)的復議決定改變公證機關(guān)的公證，作出復議決定的司法行政機關(guān)為被告。

（2）根據(jù)《黑龍江省公證條例》的有關(guān)規(guī)定申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)作出申訴處理決定有異議，可以向上一級司法行政機關(guān)申請復議的。如果復議機關(guān)維持司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定，申請人或利害關(guān)系人對復議決定不服提起訴訟，作出申訴處理決定的司法行政機關(guān)為被告；如果復議機關(guān)改變司法行政機關(guān)作出的申訴處理決定，申請人或利害關(guān)系人對復議決定不服提起訴訟，作出復議決定的上一級司法行政機關(guān)為被告。

（3）根據(jù)《黑龍江省公證條例》的有關(guān)規(guī)定申請人或利害關(guān)系人對司法行政機關(guān)直接撤銷或不撤銷公證書決定有異議，可以向上一級司法行政機關(guān)申請復議的。如果上一級司法行政機關(guān)復議決定維持司法行政機關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定，申請人或利害關(guān)系人對復議決定不服提起行政訴訟的，作出撤銷或不撤銷公證書決定司法行政機關(guān)為被告；上一級司法行政機關(guān)復議決定改變司法行政機關(guān)撤銷或不撤銷公證書決定，申請人或利害關(guān)系人對復議決定不服提起行政訴訟的，作出復議決定的上一級司法行政機關(guān)為被告。

四、訴訟時效的司法審查

（一）對公證機關(guān)出具的公證書或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷或不撤銷公證書的決定有異議直接向法院提起行政訴訟的期限，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定，從應(yīng)當在知道作出具休行政行為之日起三個月內(nèi)提出。公證機關(guān)出具公證書或作出決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。公民、法人或者其他組織不知道公證書的具體內(nèi)容或決定書的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（二）對公證機關(guān)出具的公證書和或者作出的不予受理、拒絕公證、撤銷或不撤銷公證書的決定有異議，向主管該公證機關(guān)的司法行政機關(guān)申訴，對申訴不服向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，根據(jù)《行政訴訟法》第三十九條的規(guī)定從應(yīng)當在知道作出具休行政行為之日起三個月內(nèi)提出。司法行政機關(guān)作出申訴決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。公民、法人或者其他組織不知道申訴決定書的具體內(nèi)容的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（三）對上一級司法行政機關(guān)作出的復議決定不服向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，依據(jù)《行政訴訟法》第三十九條規(guī)定從應(yīng)當在知道作出具休行政行為之日起三個月內(nèi)提出。復議機關(guān)作出復議決定后未告知訴權(quán)或起訴限的，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第四十一條的規(guī)定，起訴期限從公民、法人或者其他組織知道或者應(yīng)當知道訴權(quán)或者起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道具體行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過2年。公民、法人或者其他組織不知道復議決定書具體內(nèi)容的，根據(jù)《解釋》第四十二條的規(guī)定，其起訴期限從知道或者應(yīng)當知道該具體行政行為內(nèi)容之日起2年內(nèi)提出。對涉及不動產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過二十年，其他具體行政行為從作出之日起超過五年提起訴訟的，人民法院不予受理。

（四）申請人或利害關(guān)系人訴公證機關(guān)或司法行政機關(guān)不履行或拖延履行行政職責向人民法院提起行政訴訟的起訴期限，應(yīng)當從其履行法定職責期限屆滿之日起三個月內(nèi)提出。