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關(guān)鍵詞:公共財(cái)政;政府會計(jì);政府統(tǒng)一賬戶;英國經(jīng)驗(yàn)
一、WGA的基本框架
WGA是指覆蓋英國所有公共部門的一組合并財(cái)務(wù)報表。它借鑒商業(yè)會計(jì)方法,為整個公共部門制作一套基于通用會計(jì)準(zhǔn)則(簡稱GAAP)的、統(tǒng)一的合并財(cái)務(wù)報表,其目的在于:提供質(zhì)量更高的、更透明的信息,支持財(cái)政政策的發(fā)展,更好地管理公共服務(wù),以及更有效地分配資源。
1、WGA涉及的范圍。
《政府資源和會計(jì)法案2000》為WGA提供了立法框架,它要求財(cái)政部為每個履行公共職能的實(shí)體,以及部分或全部由公共資金支持的實(shí)體準(zhǔn)備WGA。具體來講,基于GAAP的WGA的合并范圍包括英格蘭、蘇格蘭、威爾士、北愛爾蘭四個地域的各種類型的1300多個公共實(shí)體。這些實(shí)體分為以下幾類:
(1)中央政府。包括核心政府財(cái)政基金(’Coregovernment’financialfunds,例如:國家貸款基金賬戶);政府部門資源賬戶;非部門公共實(shí)體;養(yǎng)老金計(jì)劃,包括中央政府養(yǎng)老金計(jì)劃,國民保健服務(wù)、教師等其它非基金性的雇員養(yǎng)老金計(jì)劃);部門資源賬戶中未包括的國民保健服務(wù)實(shí)體等。
(2)地方當(dāng)局(Localauthorities)。包括四個地域的各類議會(如:單一制議會、郡議會、自治市鎮(zhèn)議會、區(qū)議會等等);消防機(jī)構(gòu)、警察機(jī)構(gòu)、緩刑委員會、旅客運(yùn)輸機(jī)構(gòu);廢物處理機(jī)構(gòu)、資源保護(hù)局;地方教育當(dāng)局及學(xué)校等。
(3)公營公司(Publiccorporations)。包括國有行業(yè)、其他公營公司、營運(yùn)基金等。
2、建立WGA要解決的關(guān)鍵問題。
(1)合并的方法論問題。由于合并的工作量非常大,采取財(cái)政部與政府部門相配合的方法,由財(cái)政部負(fù)責(zé)整個合并過程及賬目的編制,并利用政府部門作為中間人,由它們負(fù)責(zé)其主辦實(shí)體的子合并(sub—consolidation)。在合并步驟上,采用階段性方法,先發(fā)展中央政府統(tǒng)一賬戶(CGA)和未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA,再過渡到基于GAAP的WGA,并且對賬戶進(jìn)行幾年的模擬運(yùn)行,以確保質(zhì)量。財(cái)政部還通過成立專門的項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)和咨詢組,制定詳細(xì)的合并進(jìn)度表,要求每個相關(guān)公共實(shí)體制定年度數(shù)據(jù)進(jìn)度表等多種措施,來確保WGA項(xiàng)目的順利實(shí)施。
(2)集團(tuán)內(nèi)部交易的問題。WGA把所有的公共部門看成一個完整的實(shí)體,因此必須排除集團(tuán)內(nèi)部交易的影響,即從合并的WGA數(shù)字中對銷掉不同公共實(shí)體之間的所有物質(zhì)交易和結(jié)余。此外,對在多個賬戶中報告的交易要進(jìn)行調(diào)整以避免重復(fù)計(jì)算,這主要涉及到集中基金賬戶、國民貸款基金、國民保險基金。
(3)會計(jì)政策和會計(jì)慣例的一致性問題。合并必須基于統(tǒng)一的會計(jì)政策框架,這是一個基本原則。而英國各類公共實(shí)體采用的會計(jì)政策體制并不一致,具體會計(jì)政策的差異也加大了合并的難度。為此,必須比較、調(diào)節(jié)和集中公共部門中各類法規(guī)及會計(jì)指導(dǎo)系列,采用一致的會計(jì)政策和會計(jì)慣例。
(4)WGA報告的形式和內(nèi)容?!墩Y源和會計(jì)法案2000》指出,早期的WGA報告至少要包括三個核心報表:財(cái)務(wù)績效報告(即收入與支出賬戶,相當(dāng)于損益賬戶)、財(cái)務(wù)狀況報告(即資產(chǎn)負(fù)債表)、現(xiàn)金流量表。在會計(jì)報表附注中要解釋主要的數(shù)字是如何得出的。通過這些高度集中的報表,為議會和其它使用者提供有用的宏觀經(jīng)濟(jì)信息。
(5)審計(jì)問題。為了增加WGA的可信度,其賬目必須進(jìn)行獨(dú)立的審計(jì)。這一審計(jì)在很大程度上依賴于并入WGA的各個公共實(shí)體的法定審計(jì),為此,應(yīng)當(dāng)建立與公共實(shí)體審計(jì)行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)類似的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范審計(jì)意見的形式,明確審計(jì)權(quán)限,并且協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員的工作。例如:根據(jù)合并范圍,明確主計(jì)審計(jì)長(簡稱C&AG)、私營部門審計(jì)人員、英格蘭、威爾士、蘇格蘭審計(jì)委員會指定的審計(jì)人員、北愛爾蘭主計(jì)審計(jì)長等不同人員的審計(jì)權(quán)限和范圍,協(xié)調(diào)不同審計(jì)人員對會計(jì)確認(rèn)等問題的差異。此外,可以開展一至幾年的審計(jì)模擬運(yùn)行,以檢驗(yàn)其效果。
3、WGA的發(fā)展目標(biāo)。
(1)中期發(fā)展:建立基于統(tǒng)計(jì)的WGA。在開發(fā)和實(shí)施基于GAAP的WGA的同時,財(cái)政部決定先為整個公共部門開發(fā)未經(jīng)審計(jì)的、基于統(tǒng)計(jì)原則的WGA。它可以在財(cái)政年度結(jié)束后較短的時間內(nèi)生成,有利于為短期或中期財(cái)政政策及時提供所需的數(shù)據(jù),以促進(jìn)財(cái)政政策的發(fā)展,此外,它有可能提高基于歐洲賬戶體系(簡稱ESA)的國民核算賬戶的質(zhì)量。
(2)中期目標(biāo)。建立WGA的中期目標(biāo)是以GAAP為基礎(chǔ),準(zhǔn)備一套完全經(jīng)審計(jì)的WGA,它既會流入(feedinto)基于ESA95的國民核算賬戶,也會流入基于統(tǒng)計(jì)(也基于國民核算賬戶)的WGA(如圖1所示)。經(jīng)審計(jì)的、基于GAAP的賬目以年度為基礎(chǔ)生成,它要經(jīng)過議會的詳細(xì)審查,并且為財(cái)政政策和經(jīng)濟(jì)政策服務(wù)。其主要的信息來源為:部門的資源會計(jì)與預(yù)算(簡稱RAB)賬戶、信托和養(yǎng)老金計(jì)劃的財(cái)務(wù)報告、地方當(dāng)局和其他公共部門實(shí)體的賬戶。
基于統(tǒng)計(jì)的WGA年度或季度為基礎(chǔ)產(chǎn)生。為了產(chǎn)生季度信息,它需要從國民核算賬戶和部門RSB賬戶中生成綜合的數(shù)據(jù),并且對國民核算賬戶分類進(jìn)行調(diào)整以生成使用RAB分類的賬戶。這些未經(jīng)審計(jì)的季度信息應(yīng)當(dāng)及時準(zhǔn)備好以進(jìn)入短期的財(cái)政政策規(guī)劃過程。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
WGA是對現(xiàn)有國民核算賬戶的重要補(bǔ)充。國民核算賬戶、基于GAAP的WGA、基于統(tǒng)計(jì)的WGA,這三個賬戶都有可能彼此接受數(shù)據(jù),例如:可以通過WGA生成的數(shù)據(jù)改善國民核算賬戶的數(shù)據(jù)。
(3)長期目標(biāo)。長期中,基于GAAP的信息首先從RAB,再從WGA,越來越多地直接流入國民核算賬戶。WGA的長期發(fā)展目標(biāo)是建立一個能夠提供年度審計(jì)賬目、季度產(chǎn)出數(shù)據(jù)、國民核算賬目,以及國際比較、規(guī)劃和預(yù)測、經(jīng)濟(jì)和財(cái)政政策等所有產(chǎn)出的、單獨(dú)的數(shù)據(jù)收集系統(tǒng)(見圖2)。
要實(shí)現(xiàn)長期目標(biāo),必須做到:(a)成功實(shí)施基于GAAP的WGA和審計(jì);(b)擁有從多種平臺接收數(shù)據(jù)以實(shí)施合并的技術(shù),以及為多種報告處理數(shù)據(jù)的技術(shù)。
為了生成圖中所示的結(jié)果,一些來自WGA的數(shù)據(jù)可能需要進(jìn)行調(diào)整或者與其他數(shù)據(jù)相結(jié)合。例如:考慮到ESA分類,可能要進(jìn)行數(shù)據(jù)調(diào)整以編制國民核算賬目;一些預(yù)測可能需要把GAAP信息與人口統(tǒng)計(jì)規(guī)劃的數(shù)據(jù)相結(jié)合等等。
資料來源:HMTreasury(hm-treasury.gov.uk)
二、對WGA的評價
1、英國政府對WGA的期望。
近年來,在新工黨的領(lǐng)導(dǎo)下,WGA已經(jīng)從最初的關(guān)注增加透明度、增加各類政府部門和公共實(shí)體之間的財(cái)務(wù)責(zé)任,發(fā)展到與政府決策(尤其是經(jīng)濟(jì)層面的決策)直接相關(guān)。不論對政府本身,還是對議會、納稅人等其它潛在使用者而言,建立WGA都具有明顯的好處。
政府希望WGA能夠?yàn)楦鱾€層次的政府部門、議會、納稅人等用戶提供質(zhì)量更高、更透明的信息,以輔助經(jīng)濟(jì)政策的發(fā)展,通過更好的決策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)績效的改善,從而使納稅人受益。
2、對WGA的批判性分析。
(1)WGA輔助宏觀經(jīng)濟(jì)決策的局限性。政府期望通過WGA提供對宏觀經(jīng)濟(jì)決策有剛的信息,特別是幫助處理代際公平問題和財(cái)政可持續(xù)性問題。這里隱含的假定是:WGA能夠包括養(yǎng)老金、稅收、社會保障人口預(yù)測、固定資產(chǎn)使用期限等黃金法則管理所需的重要信息,但是WGA信息難以達(dá)到這些要求。為了責(zé)任目標(biāo),必須確保這類資產(chǎn)的保護(hù)成本、維修成本等信息盡可能準(zhǔn)確地反映在政府賬目中。
(2)政府債務(wù)合并的困境?,F(xiàn)實(shí)的困境是:政府一方面希望WGA提供所有公共部門債務(wù)的合計(jì)數(shù)據(jù),另一方面又不想將一些重大的債務(wù)(如養(yǎng)老金負(fù)債)列入資產(chǎn)負(fù)債表。這種矛盾心理直接影響了WGA信息的可用性及其合并的進(jìn)程。債務(wù)合并困境的典型例子有:(a)關(guān)于“鐵路網(wǎng)”(NetworkRail)實(shí)體21萬億英鎊債務(wù)的會計(jì)處理問題。主計(jì)審計(jì)長應(yīng)用英國GAAP,認(rèn)為鐵路網(wǎng)的債務(wù)應(yīng)該列于資產(chǎn)負(fù)債表中,而國家統(tǒng)計(jì)署應(yīng)用ESA95原則,認(rèn)為這一債務(wù)應(yīng)該在表外。(b)對私人主動融資(PFI)、公私合作(PPP)項(xiàng)目的會計(jì)處理。根據(jù)FRS5中設(shè)定的基本原則,WGA合并中應(yīng)當(dāng)包括PFI項(xiàng)目(因?yàn)檎_實(shí)從項(xiàng)目中受益并且承擔(dān)了在長期中為項(xiàng)目提供經(jīng)費(fèi)的義務(wù)),但是PFI項(xiàng)目卻被保留在表外。PPP項(xiàng)目中與政府合作的私營公司的資產(chǎn)、負(fù)債既沒有列入公共部門資產(chǎn)負(fù)債表,也沒有列入特定用途實(shí)體(簡稱SPE)的資產(chǎn)負(fù)債表。
(3)合并會計(jì)技術(shù)的問題。同私營部門相比,公共部門在使用合并會計(jì)技術(shù)的概念及操作上都更為困難。主要表現(xiàn)在:(a)由于高度合并的數(shù)字,WGA可能掩飾了一些績效較差的政府單位,而且低估了那些績效較好的單位的貢獻(xiàn),難以提供評價政府財(cái)政狀況和財(cái)政業(yè)績的充分信息。(b)合并界限難以確定。關(guān)于公共部門的定義多種多樣,不同的界定標(biāo)準(zhǔn)反映了不同的政治責(zé)任。反對編制WGA者認(rèn)為:將非部門公共實(shí)體、地方政府、國有行業(yè)等納入WGA會引起誤導(dǎo),因?yàn)檫@些實(shí)體與中央政府在憲法上是獨(dú)立的,中央政府不擁有這些實(shí)體的任何資產(chǎn)和負(fù)債。但是支持WGA者認(rèn)為:如果尊重這些實(shí)體的憲法獨(dú)立性,WGA將是不完全的,因?yàn)檫@些實(shí)體或多或少地從中央政府那里接受資助。(c)WGA審計(jì)中涉及的實(shí)體眾多,難以協(xié)調(diào)。一方面,主計(jì)審計(jì)長、四個地域各自的審計(jì)機(jī)構(gòu)、私營部門審計(jì)人員都有自己獨(dú)立的審計(jì)權(quán)限,另一方面,主計(jì)審計(jì)長等主要審計(jì)人員必須依靠次要審計(jì)人員的工作。要想管理次要審計(jì)人員的工作,主計(jì)審計(jì)長必須擁有否決他們工作的權(quán)利(如果審計(jì)缺乏質(zhì)量)。但是,目前并沒有清晰的審計(jì)直線職權(quán),不同公共部門審計(jì)實(shí)體之間又競相爭奪地盤,使得WGA審計(jì)過程存在重要的結(jié)構(gòu)缺陷,在會計(jì)確認(rèn)問題上各種審計(jì)實(shí)體之間可能存在大的分歧。(d)WGA要求公共實(shí)體實(shí)施權(quán)責(zé)制基礎(chǔ)的會計(jì)系統(tǒng),大量的中央政府賬目也已經(jīng)改為權(quán)責(zé)制基礎(chǔ),但是由于獲取信息的技術(shù)難度,稅收的計(jì)算仍然是現(xiàn)金制基礎(chǔ)的。部門RAB的合時性和質(zhì)量,以及上述未解決的問題都會危及WGA的效用。
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關(guān)鍵詞:公共財(cái)政管理;制度創(chuàng)新;問責(zé)制;財(cái)政規(guī)則
中圖分類號:F830 文獻(xiàn)標(biāo)識碼: B 文章編號:1674-2265(2016)05-0017-03
一、公共財(cái)政管理的三大目標(biāo)
自20世紀(jì)90年代中期以來,公共財(cái)政管理目標(biāo)已被精煉為三大基本目標(biāo):
第一,政府應(yīng)當(dāng)保持可持續(xù)的財(cái)政狀況。收支水平、債務(wù)水平、其他財(cái)政總量應(yīng)該促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定,并具有中長期的可持續(xù)性。此目標(biāo)可解釋為:財(cái)政總額不應(yīng)簡單地視為一系列收入和支出活動的匯總,而是通過自上而下的限制性程序,影響預(yù)算決策的、預(yù)先設(shè)定的固定限額。如果僅以當(dāng)前年度的政策意圖衡量公共財(cái)政管理,或是以只確認(rèn)當(dāng)期發(fā)生負(fù)債的收付實(shí)現(xiàn)制來衡量公共財(cái)政管理,則年度預(yù)算很難達(dá)到“可持續(xù)性”這一目標(biāo)。
第二,將資源有效地分配給各部門、各機(jī)構(gòu)和各項(xiàng)目。公共資金分配的方案應(yīng)建立在項(xiàng)目有效性的證據(jù)基礎(chǔ)上,并促進(jìn)政府優(yōu)先項(xiàng)目的實(shí)現(xiàn)。幾十年來,公共預(yù)算領(lǐng)域的一些問題阻礙了這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。將資金從效率較低的部門重新分配到效率較高的部門是公共財(cái)政的改革方向,這一改革并沒有取得明顯進(jìn)展。許多國家推行的社會福利計(jì)劃使國家預(yù)算更具剛性,并且更加難以實(shí)施再分配。各國政府在政策分析和項(xiàng)目評估方面比過去投入更多,但對分配產(chǎn)生的影響很小。
中期預(yù)算框架是應(yīng)對困境的創(chuàng)新,旨在激勵政府管理人員和項(xiàng)目管理人員在預(yù)算目標(biāo)的約束下對資源進(jìn)行再分配。中期預(yù)算框架承認(rèn)預(yù)算主要基于過去的支出,但著眼于擴(kuò)大再分配的范圍。為促進(jìn)資源的有效配置,中期預(yù)算框架中引入或改進(jìn)了戰(zhàn)略規(guī)劃、項(xiàng)目預(yù)算、成果指標(biāo)、投標(biāo)資金、強(qiáng)制削減、基本支出審核等手段。盡管有了這些創(chuàng)新,再分配可能仍是公共財(cái)政管理最艱巨的任務(wù)。
第三,提升公共服務(wù)效率。政府應(yīng)該關(guān)注公共服務(wù)的質(zhì)量和可得性,公共服務(wù)是聯(lián)系公民與政府的橋梁,公民通過政府提供的或未能提供的公共服務(wù)來認(rèn)知政府。公民對政府的信任和信心,將促使政府努力改善服務(wù)能力,并對政府形成激勵,使其在不增加稅收負(fù)擔(dān)的前提下提供更多更好的公共服務(wù)。提供公共服務(wù)不僅是公共財(cái)政管理的目標(biāo),更是提高公共管理整體能力和管理導(dǎo)向的目標(biāo),特別是評價公務(wù)人員的動機(jī)和行為的關(guān)鍵基點(diǎn)。重新定位公共財(cái)政管理,已經(jīng)成為新公共財(cái)政管理的主要目標(biāo)。
改善公共服務(wù)的政策應(yīng)當(dāng)以績效為導(dǎo)向,包括產(chǎn)出目標(biāo)、績效預(yù)算、績效合同、績效工資、績效報告和審計(jì)。權(quán)責(zé)發(fā)生制、加強(qiáng)內(nèi)部管理和審計(jì)能力、綜合財(cái)政信息系統(tǒng)等也已提上公共財(cái)政管理的改革議程。這些創(chuàng)新項(xiàng)目是否能夠改變公共管理的文化,依然是一個懸而未決的問題。
上述三大目標(biāo)主要是從經(jīng)濟(jì)研究中得出,盡管也有政治方面的考慮。公共財(cái)政管理也有明確的目標(biāo)――不僅追求公共財(cái)政的可持續(xù)性和效率,還包括對公民偏好的響應(yīng)能力、問責(zé)制和民主制度。
二、公共財(cái)政管理與制度創(chuàng)新
隨著人口老齡化的財(cái)政壓力增大,養(yǎng)老和醫(yī)保的成本不斷上升。當(dāng)經(jīng)濟(jì)增長速度放緩,這些問題得不到較好解決時,公民對國家和政府的信任下降(法爾和帕特南,2000;道爾頓,2004)。在此背景下,各國政府著手探索公共部門管理的新手段和新工具,即新公共管理的創(chuàng)新措施,同時,還逐步推行公共財(cái)政管理的市場化。雖然創(chuàng)新原則和著力點(diǎn)各不相同,但在此過程中,政府和市場找到了公共財(cái)政管理的共同點(diǎn)。
在過去的30多年中,許多發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體都實(shí)施了公共財(cái)政管理創(chuàng)新措施,但很少進(jìn)行系統(tǒng)性改革。到目前為止,一些國家還不認(rèn)同新公共管理的原則和工具;相反,他們傾向于將創(chuàng)新舉措(例如,績效評估、權(quán)責(zé)發(fā)生制)嫁接到現(xiàn)有的公共財(cái)政管理安排中。市場理論和管理理論都認(rèn)為,政府失靈是存在的,市場化改革就是要在公共服務(wù)提供和管理方面引進(jìn)價格機(jī)制、競爭機(jī)制和選擇機(jī)制,具體包括:政府可以向公共機(jī)構(gòu)或私人機(jī)構(gòu)購買服務(wù)、公務(wù)員從終身制轉(zhuǎn)向非終身制、對一些公共服務(wù)收費(fèi)、公民有權(quán)選擇退出某些公共服務(wù)機(jī)制?;诠姺?wù)應(yīng)該由公共部門提供的理念,一些政府部門不贊同這些改革方案,特別是公共部門雇員和公務(wù)員工會表示強(qiáng)烈反對。關(guān)于公共財(cái)政管理的市場化改革仍然在路上。
新公共財(cái)政管理改革的基石是通過放松行政管制和財(cái)政控制來釋放管理潛能,強(qiáng)化行為和結(jié)果之間的問責(zé)機(jī)制。具體包括:允許公共財(cái)政管理者決定購買投入要素的整體預(yù)算、戰(zhàn)略規(guī)劃和績效目標(biāo)。在公共服務(wù)效率較高、腐敗程度較低、行政事務(wù)較少受政治干擾的運(yùn)轉(zhuǎn)良好的政府中,管理主義大行其道。缺乏這些條件的國家,很難從政府權(quán)力中心獲得下放管理職責(zé)。
盡管我們可以為公共財(cái)政管理創(chuàng)新提供思路和動力,但是,無論是市場理論還是管理主義都不可能提供一個令人完全滿意的公共財(cái)政管理架構(gòu)。很少有政府能夠?qū)⒇?cái)政控制下放到分支機(jī)構(gòu),更少有政府能夠?qū)⒐卜?wù)完全市場化。一個有效的理論架構(gòu)可能為公共財(cái)政管理改革提供有益的思路,但很難將有關(guān)公共財(cái)政管理的所有元素融合成一個綜合性的模板。市場方和管理方的設(shè)計(jì)方案有著共同的不足,即都不涉及政府總體財(cái)政狀況(總收入和支出)、財(cái)政平衡和債務(wù)水平,都不能直接與財(cái)政赤字的偏差打交道。為此,各國政府不得不尋求其他方法來調(diào)節(jié)財(cái)政政策,比如,財(cái)政規(guī)則和中期預(yù)算框架。
三、公共財(cái)政管理與問責(zé)制
信息是財(cái)政問責(zé)制度的重要工具,同樣重要的還包括激勵機(jī)制和規(guī)則,特別是會計(jì)準(zhǔn)則和原則以及審計(jì)流程等。在許多國家,政府會公布經(jīng)審計(jì)的財(cái)政報告,這些報表的準(zhǔn)確性和及時性,通常被認(rèn)為是公共財(cái)政管理的質(zhì)量指標(biāo)。然而,當(dāng)輿論和社會公眾不太重視審計(jì)報告,并且其負(fù)面結(jié)果常常被忽視時,政府官員和公共財(cái)政管理者卻沒有動力采取糾錯措施。在一些國家通過配備更獨(dú)立、擁有更多資源的審計(jì)師來強(qiáng)化公共財(cái)政管理,審計(jì)報告后政府的反應(yīng)非常重要,此前,審計(jì)報告可能比準(zhǔn)備審計(jì)的過程更加重要。
加強(qiáng)財(cái)政問責(zé)制,通常需要通過立法的力量來審議公共賬目、調(diào)查違規(guī)行為,并把結(jié)果和信息反饋給預(yù)算和撥款工作部門。數(shù)十年來在英國議會中,公共賬戶委員會一直扮演這種角色。最新發(fā)展趨勢是將國家審計(jì)辦公室歸于立法機(jī)關(guān),這將強(qiáng)化制衡機(jī)制、增加透明度,并增強(qiáng)立法部門對政府官員的問責(zé)能力。根據(jù)不同的政治制度安排,這種定位可能帶來行政立法關(guān)系的根本性變化。
公共財(cái)政管理歷來是一個較為封閉、孤立的流程,政府部門需要相互溝通以確定預(yù)算、監(jiān)控交易、準(zhǔn)備報告、規(guī)范參與者的行為。長期以來,由于政府對相關(guān)信息的壟斷、立法機(jī)構(gòu)職責(zé)有限以及財(cái)政數(shù)據(jù)和文件的技術(shù)性,公共財(cái)政管理的封閉性在許多國家得以強(qiáng)化。除了那些受到公眾關(guān)注的財(cái)政問題外,公民和社會組織通常只是旁觀者。
提高公共財(cái)政透明度的政策措施主要包括以下三個方面:一是通過互聯(lián)網(wǎng)和其他手段使公共財(cái)政管理流程和操作更加便捷化;二是在討論財(cái)政政策時擴(kuò)大立法機(jī)構(gòu)的職責(zé);三是在決策之前向社會公眾公開關(guān)鍵議題。
四、財(cái)政責(zé)任立法與財(cái)政規(guī)則
財(cái)政原則與程序規(guī)則的弱點(diǎn),在于其缺乏適用于特定國家的實(shí)際財(cái)政政策定位。而量化財(cái)政規(guī)則為財(cái)政政策提供了清晰的目標(biāo)。在理想化的情況下,如果給定一國的當(dāng)期經(jīng)濟(jì)與財(cái)政狀況,財(cái)政規(guī)則應(yīng)當(dāng)能夠決定財(cái)政總量水平。財(cái)政規(guī)則――在理想化情境下――可以自行給出目標(biāo)客觀解――而在其他情況下,這個解需要大量的經(jīng)濟(jì)分析、決策以及政治妥協(xié)方能得出?;谏鲜鲞壿嫞?cái)政規(guī)則降低了政策傳導(dǎo)成本,從而提供更好的財(cái)政政策績效。
20世紀(jì)90年代后期以來,很多國家都采用財(cái)政規(guī)則指導(dǎo)其財(cái)政政策操作。盡管這些規(guī)則在特定情形下(如經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長的條件下)取得了成功;但是,在面對大規(guī)模經(jīng)濟(jì)沖擊或經(jīng)濟(jì)基本面大幅波動的情形下,這些財(cái)政規(guī)則就顯得進(jìn)退兩難了。在現(xiàn)實(shí)中,適用于各種經(jīng)濟(jì)狀況的財(cái)政規(guī)則,存在很大的設(shè)計(jì)困難。名義赤字規(guī)則是順周期的,而結(jié)構(gòu)性赤字規(guī)則卻又不注重財(cái)政的長期可持續(xù)性(特定經(jīng)濟(jì)體的結(jié)構(gòu)性經(jīng)濟(jì)增長率有可能處于下降狀態(tài))。在政府債務(wù)總水平處于低位時,債務(wù)規(guī)則顯得過于寬松;而在債務(wù)高企時,債務(wù)規(guī)則可能又顯得過緊了。盡管財(cái)政整頓過程,通常遵循整頓時間表,而不是固定的量化財(cái)政規(guī)則,當(dāng)需要非同尋常的財(cái)政刺激之時,支出規(guī)則可能太過嚴(yán)格。
為此,評判委員會對于是否在所有情況下均將財(cái)政規(guī)則列入財(cái)政責(zé)任法而猶豫不決。在很多情形下,出于多重財(cái)政政策目標(biāo)(可持續(xù)性、穩(wěn)定性、代際公平等)的客觀需要,在該方面的立法安排開始出現(xiàn)兩個比較明顯的趨勢:一是將財(cái)政規(guī)則復(fù)雜化(例如,對于礦產(chǎn)品出口經(jīng)濟(jì)體來說,其結(jié)構(gòu)性財(cái)政收支平衡規(guī)則的設(shè)計(jì),不僅需要考慮到國內(nèi)經(jīng)濟(jì)周期,還需要考慮到大宗商品的價格波動)。這種復(fù)雜性使得規(guī)則能夠應(yīng)對不同的經(jīng)濟(jì)情景。二是采用兩個及兩個以上的財(cái)政規(guī)則,以對財(cái)政政策進(jìn)行約束。這種操作的基本理念是,針對不同的政策目標(biāo)可以有不同的規(guī)則,并且可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢的變化進(jìn)行規(guī)則選擇。
關(guān)鍵詞:公共財(cái)政體制 公路建設(shè)單位 財(cái)務(wù)管理
資金是公路工程建設(shè)的命脈,也是公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理的核心內(nèi)容。公路建設(shè)財(cái)務(wù)管理是指公路建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施至竣工驗(yàn)收并交付使用期間的資金管理活動,其目標(biāo)在于以確保公路工程質(zhì)量為前提實(shí)現(xiàn)建設(shè)成本最小化。當(dāng)前,公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理具有管理工作涉及范圍廣、管理資金數(shù)額巨大等特點(diǎn),加之公共財(cái)政體制對公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理帶來了一些新問題和新要求,所以公路建設(shè)單位必須針對新形勢的變化,堵塞財(cái)務(wù)管理漏洞,構(gòu)建完善的財(cái)務(wù)管理體系,為促進(jìn)公路事業(yè)的健康、高效發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)保障。
一、公共財(cái)政體制對公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理提出的新要求
目前,公路建設(shè)單位是執(zhí)行國家公路事業(yè)發(fā)展計(jì)劃的非盈利性經(jīng)濟(jì)組織,其財(cái)務(wù)收支活動均納入到財(cái)政預(yù)算管理范疇。由于公路建設(shè)單位符合公共部門特征,所以公路建設(shè)單位的財(cái)務(wù)管理屬于公共部門財(cái)務(wù)管理的重要組成部分,必須依托于國家法律法規(guī)開展資金籌資、資金監(jiān)管、資金使用工作,以此確保公路建設(shè)資金使用安全,提高財(cái)務(wù)管理效果。隨著我國財(cái)政體制改革的不斷深入,公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理在公共財(cái)政體制下必須做好以下轉(zhuǎn)變:其一,轉(zhuǎn)換理財(cái)觀念。公路建設(shè)單位要樹立公共財(cái)政意識,在財(cái)務(wù)管理中確立非盈利組織目標(biāo),并圍繞目標(biāo)開展各項(xiàng)管理活動;其二,將預(yù)算管理作為財(cái)務(wù)管理重點(diǎn),明確公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)責(zé)任人,落實(shí)財(cái)務(wù)責(zé)任制,增強(qiáng)財(cái)務(wù)風(fēng)險防范意識;其三,健全財(cái)務(wù)法規(guī)制度,完善公路建設(shè)單位的費(fèi)用開支審批程序,嚴(yán)控財(cái)務(wù)開支標(biāo)準(zhǔn),確保其與國庫集中支付制度和政府采購制度相適應(yīng);其四,將會計(jì)工作作為財(cái)務(wù)管理基礎(chǔ),強(qiáng)化成本控制意識,確保建設(shè)資金使用安全;其五,構(gòu)建集單位內(nèi)部監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會監(jiān)督于一體的財(cái)務(wù)監(jiān)督體系,強(qiáng)化對公路建設(shè)單位預(yù)算執(zhí)行情況和政府采購情況的監(jiān)管,提高公路建設(shè)單位各項(xiàng)財(cái)務(wù)活動的透明度,使其主動接受社會公眾的監(jiān)督,以此提高建設(shè)資金使用效率,實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資目標(biāo)。
二、公共財(cái)政體制下公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理的基本思路
(一)強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制
所謂的財(cái)務(wù)內(nèi)部控制具體是指單位為了有效維護(hù)資產(chǎn)完整、確保會計(jì)信息真實(shí)、財(cái)務(wù)收支合法、貫徹落實(shí)國家財(cái)經(jīng)政策法規(guī)、保障經(jīng)濟(jì)活動效益而形成的自我約束、協(xié)調(diào)以及檢查的控制系統(tǒng)。在公共財(cái)政體制下,公路建設(shè)單位想要進(jìn)一步提高財(cái)務(wù)管理水平,就必須不斷強(qiáng)化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制,并構(gòu)建起完善的內(nèi)控制度,具體包括以下內(nèi)容:其一,合理的組織機(jī)構(gòu)。公路建設(shè)單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置,應(yīng)當(dāng)能夠有效解決領(lǐng)導(dǎo)層、職能部門和各個環(huán)節(jié)之間的互相制約;其二,切實(shí)可行的規(guī)章制度。通過切實(shí)可行的規(guī)章制度的建立,將單位內(nèi)部各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動劃分到具體的工作崗位,并根據(jù)崗位的工作性質(zhì)確定責(zé)權(quán)利,以制度來規(guī)范各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動;其三,健全內(nèi)部監(jiān)督和檢查機(jī)制。根據(jù)建立的規(guī)章制度對經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行定期和不定期的資金管理、工程進(jìn)度和質(zhì)量檢查等工作,同時對現(xiàn)存的內(nèi)部控制制度進(jìn)行評價,借此來實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化內(nèi)控制度的目標(biāo)。
(二)重視建設(shè)資金管理
嚴(yán)格執(zhí)行概預(yù)算制度,做好公路建設(shè)項(xiàng)目的概預(yù)算編審工作,落實(shí)公路建設(shè)的責(zé)任主體,建立健全公路建設(shè)單位資金管理制度,提高資金使用效益。首先,重視預(yù)算管理,包括收入預(yù)算、施工圖預(yù)算、基本建設(shè)支出預(yù)算、經(jīng)費(fèi)支出預(yù)算。公路建設(shè)單位要做好項(xiàng)目的概預(yù)算和施工圖預(yù)算,并通過財(cái)政部門的審查和交通主管部門的批復(fù),在對建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行招標(biāo)時不能超過財(cái)政部門審核的“攔標(biāo)價”。其次,建設(shè)資金實(shí)行??顚S谩榱诉M(jìn)一步加強(qiáng)對公路建設(shè)資金的管理,并便于監(jiān)督檢查工作的開展,公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)開設(shè)資金專戶,使資金只能在專戶內(nèi)部保持封閉運(yùn)行,借此來實(shí)現(xiàn)??顚S玫哪繕?biāo)。在工程項(xiàng)目的建設(shè)過程中,來源于各種籌措渠道的建設(shè)資金全都應(yīng)當(dāng)匯集到單位資金專戶當(dāng)中,并由單位根據(jù)合同的約定,按照工程進(jìn)度計(jì)劃,采取計(jì)量支付的方式向施工單位支付相關(guān)款項(xiàng),同時也可以按照協(xié)議或是規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對征地和拆遷等費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)償。資金專戶中的所有資金只能按照規(guī)定支付公路工程項(xiàng)目建設(shè)的各項(xiàng)支出,不得隨意挪為他用;再次,落實(shí)建設(shè)資金監(jiān)管責(zé)任人。我國現(xiàn)行的《會計(jì)法》中對會計(jì)行為的責(zé)任主體給出了非常明確的規(guī)定,該主體即單位負(fù)責(zé)人。為此,公路建設(shè)單位的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)對本單位用于工程項(xiàng)目建設(shè)的資金監(jiān)管和使用負(fù)責(zé)。同時,單位內(nèi)部的各個職能部門,也應(yīng)當(dāng)按照各自的職責(zé)分工落實(shí)實(shí)施工程項(xiàng)目建設(shè)資金監(jiān)督管理的各項(xiàng)職責(zé),做到各司其職、各負(fù)其責(zé);最后,嚴(yán)格建設(shè)單位費(fèi)用開支審批。經(jīng)過審核批準(zhǔn)可以進(jìn)行單獨(dú)設(shè)置的公路建設(shè)單位,應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定開支管理費(fèi),并嚴(yán)格執(zhí)行報銷程序。財(cái)務(wù)部門則應(yīng)當(dāng)對原始憑證的合法性、真實(shí)性進(jìn)行認(rèn)真審核,對于資金額度較為巨大的業(yè)務(wù)開支,應(yīng)當(dāng)在原始發(fā)票中附上合同或是協(xié)議作為憑證,以備審計(jì)之用。同時,財(cái)務(wù)部門還應(yīng)當(dāng)對各項(xiàng)費(fèi)用進(jìn)行定期匯總,并以表格的形式上報給單位領(lǐng)導(dǎo),以此來控制開支。對于未經(jīng)審核批準(zhǔn)單獨(dú)設(shè)置的公路建設(shè)單位,若是發(fā)生管理費(fèi)時,則應(yīng)當(dāng)報同級財(cái)政部門審核批準(zhǔn)后方可進(jìn)行開支。
(三)發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)管職能
公路建設(shè)單位財(cái)務(wù)監(jiān)管應(yīng)貫穿于項(xiàng)目工程招投標(biāo)階段、建設(shè)階段、竣工階段等各個環(huán)節(jié)之中,確保建設(shè)資金使用安全,實(shí)現(xiàn)預(yù)期投資目標(biāo)。首先,重視公路建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)階段的財(cái)務(wù)監(jiān)管。就公路工程建設(shè)項(xiàng)目招投標(biāo)財(cái)務(wù)管理和監(jiān)督而言,其主要是針對參與競標(biāo)單位的實(shí)際財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行評價分析,關(guān)鍵的評價指標(biāo)有建設(shè)單位的資金流動狀況、債務(wù)償還能力、現(xiàn)金流量等等,應(yīng)以這些指標(biāo)作為依據(jù)確認(rèn)競標(biāo)單位是否具有足夠的財(cái)務(wù)能力完成項(xiàng)目實(shí)施,這樣能夠確保項(xiàng)目按合同約定完工,并進(jìn)一步提高投資收益;其次,強(qiáng)化公路建設(shè)工程計(jì)量監(jiān)督。在公路工程項(xiàng)目建設(shè)中,工程計(jì)量是施工企業(yè)所完成的設(shè)計(jì)工作量的貨幣表現(xiàn)形式,工程建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同中規(guī)定的條款和價格進(jìn)行計(jì)量。為保證工程計(jì)量工作的順利進(jìn)行,應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對其的監(jiān)管,具體可采取如下措施:對工程計(jì)量的手續(xù)進(jìn)行認(rèn)真審核看其是否完備,以及結(jié)算審批程序是否符合相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的要求。同時應(yīng)對結(jié)算憑證的真實(shí)性及合法性進(jìn)行審核,避免出現(xiàn)高估冒算和虛報冒領(lǐng)的情況;最后,加強(qiáng)公路建設(shè)工程結(jié)余資金監(jiān)管。在工程建設(shè)項(xiàng)目當(dāng)中,實(shí)際到位的資金與總成本的差即基建結(jié)余資金,應(yīng)當(dāng)加大對該項(xiàng)資金的監(jiān)管力度,具體可采取如下措施:一方面應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照國家財(cái)政法規(guī)的要求進(jìn)行分配,對于應(yīng)該上交的部分必須全部上交,不得私自挪用或是截留;另一方面項(xiàng)目建設(shè)單位的留成收入應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行計(jì)提,并根據(jù)開支范圍進(jìn)行合理使用。
(四)完善會計(jì)基礎(chǔ)工作
會計(jì)基礎(chǔ)工作是財(cái)務(wù)管理工作和財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作的前提和基礎(chǔ),為此公路建設(shè)單位應(yīng)不斷加強(qiáng)對會計(jì)基礎(chǔ)工作的管理,增強(qiáng)會計(jì)基礎(chǔ)工作的規(guī)范化和科學(xué)化。首先,各級交管部門應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加大對公路建設(shè)單位會計(jì)基礎(chǔ)工作的督查和指導(dǎo)力度,并積極開展規(guī)范會計(jì)基礎(chǔ)工作的相關(guān)活動,借此來實(shí)現(xiàn)提高公路建設(shè)單位會計(jì)基礎(chǔ)工作水平的目標(biāo);其次,針對公路建設(shè)單位會計(jì)憑證、會計(jì)檔案等沒有規(guī)范統(tǒng)一格式的問題,建議交管部門應(yīng)當(dāng)對此進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范;再次,公路建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)不斷加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算工作,并嚴(yán)格執(zhí)行國家現(xiàn)行的《會計(jì)法》和《會計(jì)基礎(chǔ)工作規(guī)范》以及相關(guān)財(cái)會制度的規(guī)定,開展財(cái)務(wù)管理和會計(jì)核算工作,以此來確保單位會計(jì)信息的真實(shí)性、完整性和全面性。同時,公路建設(shè)單位還應(yīng)健全內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度,這有助于實(shí)現(xiàn)會計(jì)基礎(chǔ)工作科學(xué)化、規(guī)范化和制度化的目標(biāo);最后,應(yīng)當(dāng)全面提高公路建設(shè)單位財(cái)會隊(duì)伍的整體素質(zhì),一方面應(yīng)當(dāng)加大對財(cái)會從業(yè)人員的培訓(xùn)力度,提高他們的專業(yè)水平。另一方面單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)把用人關(guān),招聘錄用的財(cái)會人員應(yīng)當(dāng)具備良好的思想品質(zhì)和較強(qiáng)的專業(yè)能力,這有助于促進(jìn)公路建設(shè)單位的持續(xù)發(fā)展。
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(一)確立我國目前公共財(cái)政職能的理論依據(jù)
1.財(cái)政職能是由財(cái)政本質(zhì)決定的。只有回答財(cái)政是什么,才能明確它應(yīng)該干什么,即它所承擔(dān)的基本職責(zé)、活動范圍和運(yùn)行方式等問題。改革開放以來,隨著財(cái)政改革的不斷深化,經(jīng)過理論界和財(cái)經(jīng)界的共同努力,財(cái)政理論取得了長足的發(fā)展,基本上適應(yīng)了轉(zhuǎn)型、創(chuàng)建社會主義公共財(cái)政理論體系的要求。在緊緊結(jié)合中國經(jīng)濟(jì)改革的實(shí)際,借鑒西方公共財(cái)政的理論和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),對政府與市場的關(guān)系、發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)必然要實(shí)行公共財(cái)政模式以及突出強(qiáng)調(diào)市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用等重大問題上,取得了基本的共識。這些都對重新加深對財(cái)政本質(zhì)的認(rèn)識,提供有利的條件。在我國建立公共財(cái)政,已成為共識,轉(zhuǎn)變政府職能問題已做出相應(yīng)決定,體現(xiàn)了從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)。很多專家學(xué)者也認(rèn)識到,我國建立公共財(cái)政,不僅要矯正市場失靈,同時還要培育市場、彌補(bǔ)市場發(fā)育不健全出現(xiàn)的“市場殘缺”,不僅要通過相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)和法律手段調(diào)解收入分配、解決社會分配的不公問題,還要在生產(chǎn)流通領(lǐng)域加大對基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入,推進(jìn)國有企業(yè)改革,提高經(jīng)濟(jì)效率,保持國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。在《領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)政知識讀本》中,把財(cái)政這一經(jīng)濟(jì)范疇的定義概括為:“財(cái)政,也叫國家財(cái)政。是以國家為主體,通過政府的收支活動,集中一部分社會資源,用于履行政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動?!睂ω?cái)政本質(zhì)的這一代表性認(rèn)識,是探討財(cái)政職能的根本依據(jù)。
2.借鑒吸收現(xiàn)代公共財(cái)政理論。既然我們國家已明確把發(fā)展市場經(jīng)濟(jì),建立符合我國市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境的公共財(cái)政體制作為改革的目標(biāo)模式,即理所當(dāng)然地應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)、借鑒西方公共財(cái)政理論,為界定轉(zhuǎn)型時期的財(cái)政職能提供理論依據(jù)。實(shí)際上,我國財(cái)政理論界和實(shí)際部門在這方面已經(jīng)做了很大努力,取得了很大成就。諸如在強(qiáng)調(diào)財(cái)政在資源配置中應(yīng)發(fā)揮的職能作用,正確界定政府與市場的關(guān)系等重大問題上基本上取得了共識,一些相應(yīng)的措施已付諸實(shí)施。
3.依據(jù)轉(zhuǎn)型理論和政策探討現(xiàn)階段財(cái)政職能。轉(zhuǎn)型的理論,也是來源于西方。二戰(zhàn)以后,世界各國在推進(jìn)工業(yè)化和現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,社會體制都經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型,表現(xiàn)出謀求共同發(fā)展的趨勢,又呈現(xiàn)出多元化轉(zhuǎn)型模式。在總結(jié)世界各國各種轉(zhuǎn)型方式的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上,依據(jù)我國的國情,我們黨采取漸進(jìn)的轉(zhuǎn)型模式,穩(wěn)步推進(jìn)改革開放,經(jīng)歷了20多年的艱苦努力,確立了有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基本框架,社會經(jīng)濟(jì)得到巨大發(fā)展,人民生活得到明顯改善。但從生產(chǎn)力發(fā)展的角度看,我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型,本質(zhì)上又是在近代工業(yè)化遠(yuǎn)沒有完成的條件下,超越階段,合二為一地走向現(xiàn)代化社會轉(zhuǎn)型,包含著既要完成工業(yè)現(xiàn)代化,又要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的雙重目標(biāo)的轉(zhuǎn)型。由此又規(guī)定了我國社會的轉(zhuǎn)型,同時又要推進(jìn)文明轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)型。所謂文明轉(zhuǎn)型,就是要完成農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會以至更快地進(jìn)入現(xiàn)代信息社會的轉(zhuǎn)型;體制轉(zhuǎn)型是指適應(yīng)現(xiàn)代社會生產(chǎn)力發(fā)展,在堅(jiān)持和完善社會主義制度的前提下,完成從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型。隨著市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展,也勢必要規(guī)范政府行為和界定政府與市場等重大分配關(guān)系,在市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用的程度越來越增強(qiáng)的條件下,公共財(cái)政應(yīng)承擔(dān)矯正市場失靈和彌補(bǔ)市場缺陷的職能作用就越來越明顯。由此可見,建立公共財(cái)政是轉(zhuǎn)型社會結(jié)構(gòu)變遷的必然結(jié)果,又是形成新的社會結(jié)構(gòu)框架的支撐,它的發(fā)展必然以促進(jìn)微觀經(jīng)濟(jì)主體的發(fā)展與保持活力為先決條件。我們應(yīng)該看到,轉(zhuǎn)型是一個長期的歷史過程,這正如黨的初級階段理論所一再強(qiáng)調(diào)的。這一過程,既是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征逐漸消退的過程,又是市場經(jīng)濟(jì)因素不斷成長的過程,新舊交替,此消彼長,不同于健全的市場經(jīng)濟(jì)。因此必須從這一過程的特殊性出發(fā)來促進(jìn)公共財(cái)政的發(fā)展,用現(xiàn)實(shí)的觀念來探索這一過程中財(cái)政職能所表現(xiàn)出的特殊性。
(二)對我國公共財(cái)政職能的基本認(rèn)識
對于我國公共財(cái)政的基本職能,理論界曾有過不同意見,有人提倡三職能說,即資源配置職能、收入分配職能和調(diào)控經(jīng)濟(jì)職能;也有人提倡四職能說,即在上面所述三個職能上再增加監(jiān)督管理職能。本人更贊成四職能說,尤其在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中,強(qiáng)調(diào)財(cái)政的監(jiān)督管理職能更有其特殊意義。財(cái)政的監(jiān)督職能不同于審計(jì)監(jiān)督,審計(jì)監(jiān)督是一種事后行為,而財(cái)政的監(jiān)督職能卻能夠監(jiān)督整個過程;財(cái)政監(jiān)督也不同于法律監(jiān)督,它是一種行政監(jiān)督。
1.資源配置職能。財(cái)政的資源配置職能,主要是將一部分社會資源集中起來,形成財(cái)政收入,然后通過財(cái)政支出分配活動,由政府提供公共物品或服務(wù),引導(dǎo)社會資金的流向,彌補(bǔ)市場的缺陷,最終實(shí)現(xiàn)全社會資源配置效率的最優(yōu)狀態(tài)。財(cái)政資源配置職能的范圍大小應(yīng)由政府的職能范圍來確定,是市場配置無效而又是社會需要的公共物品和勞務(wù)。
2.收入分配職能。收入分配職能是指政府收支活動對各個社會成員收入在社會財(cái)富中所占份額施加影響,以實(shí)現(xiàn)收入分配公平的目標(biāo),這是財(cái)政與生俱來的一項(xiàng)職能,不過在不同歷史階段分配的內(nèi)容和形式會有所不同。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政收支活動的突出特征是高度集中,統(tǒng)收統(tǒng)支,政府包攬過多,存在大量越位與缺位的問題,而在市場經(jīng)濟(jì)條件下,財(cái)政分配活動主要應(yīng)集中在公共需要的范圍里,這是財(cái)政職能的一個重大的轉(zhuǎn)變。
3.經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展職能。在市場經(jīng)濟(jì)中,由于市場機(jī)制的自發(fā)作用,不可避免地造成經(jīng)濟(jì)的波動,社會總需求與總供給的失衡、通貨膨脹、失業(yè)、經(jīng)濟(jì)危機(jī)是經(jīng)常發(fā)生的,這也需要政府通過財(cái)政手段對市場進(jìn)行干預(yù)和調(diào)節(jié),以維持生產(chǎn)、就業(yè)和物價的穩(wěn)定。因此,經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展就成為財(cái)政的基本職能之一。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段,這方面的作用顯得更為突出。西方經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為,財(cái)政的穩(wěn)定發(fā)展功能有兩個方面,一是自動穩(wěn)定器的作用,另一個是作為宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的政策工具作用。具體到我國的實(shí)際情況,財(cái)政調(diào)控經(jīng)濟(jì)的實(shí)現(xiàn)方式應(yīng)有四種:一是針對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同時期,分別采取不同的財(cái)政政策,實(shí)現(xiàn)社會總供給和總需求的基本平衡。當(dāng)經(jīng)濟(jì)下滑時,社會總需求不足,采取擴(kuò)張性的財(cái)政政策,增加財(cái)政支出,減少稅收,刺激總需求的擴(kuò)大;當(dāng)經(jīng)濟(jì)膨脹時,社會總需求過度,采取緊縮性的財(cái)政政策,減少財(cái)政支出,增加稅收,抑制總需求。二是通過發(fā)揮累進(jìn)的個人所得稅等制度的“內(nèi)在穩(wěn)定器”作用,協(xié)助穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)。三是通過財(cái)政投資和補(bǔ)貼等,加快企業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供良好的基礎(chǔ)和環(huán)境。四是逐步增加治理污染、生態(tài)保護(hù)以及文教、衛(wèi)生等方面的支出。
4.監(jiān)督管理職能。在財(cái)政的資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的各項(xiàng)職能中,都隱含了監(jiān)督管理的職能,那么為什么還單獨(dú)列為一項(xiàng)職能呢?在市場經(jīng)濟(jì)條件下,尤其是轉(zhuǎn)型時期,由于利益主體的多元化、經(jīng)濟(jì)決策的分散性、市場競爭的自發(fā)性和排他性,某些舊體制還在起作用,新體制還不健全,漏洞很多,資產(chǎn)流失、損失浪費(fèi)、侵占挪用、問題大量存在,放松財(cái)政的監(jiān)督和管理是不行的。財(cái)政監(jiān)督管理職能的內(nèi)容主要應(yīng)包括:一是通過對宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,跟蹤、監(jiān)督宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行指標(biāo),及時反饋信息,發(fā)出預(yù)警信號,為國家宏觀調(diào)控提供決策依據(jù),從而為經(jīng)濟(jì)正常運(yùn)行創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。二是通過對微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的監(jiān)督管理,規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序,主要是建立健全和嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政、稅收、會計(jì)法規(guī),為市場競爭提供基本的規(guī)則,保護(hù)正當(dāng)?shù)氖袌龈偁?同時嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律,依法治稅,依法理財(cái),保證國家財(cái)政收入。三是通過對國有資產(chǎn)營運(yùn)的監(jiān)督管理,主要是實(shí)施價值形式的監(jiān)督管理,在搞活搞好國有企業(yè)的同時,實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值和增值。四是通過對財(cái)政工作自身的監(jiān)督管理,不斷提高財(cái)政分配效益和財(cái)政管理水平。
二、探討財(cái)政職能問題應(yīng)注意以下幾個方面
首先,財(cái)政職能是財(cái)政區(qū)別于其他經(jīng)濟(jì)范疇的重要標(biāo)志之一,是規(guī)范財(cái)政活動的基本準(zhǔn)則。概括地說,財(cái)政是以政府為主體的分配活動,也就是通過政府的收支活動,通過征稅、舉債以及收取各種規(guī)費(fèi)、使用費(fèi)等途徑集中一部分社會資源,用以實(shí)現(xiàn)政府職能和滿足社會公共需要的經(jīng)濟(jì)活動。這就是財(cái)政范疇與其他任何經(jīng)濟(jì)范疇的主要區(qū)別之處,從而為研究界定社會主義公共財(cái)政的職能范圍提供了客觀依據(jù)。
其次,財(cái)政職能是實(shí)現(xiàn)政府職能的重要手段。財(cái)政是隨著國家的產(chǎn)生和發(fā)展而產(chǎn)生和發(fā)展的。我國主流派財(cái)政理論稱財(cái)政為“國家財(cái)政”,公共財(cái)政理論把財(cái)政稱作“政府財(cái)政”,在這一點(diǎn)上認(rèn)識是一致的。那就是說,財(cái)政是與國家密切相連的,財(cái)政職能須依據(jù)政府職能來確定,研究財(cái)政職能需要從這一點(diǎn)出發(fā)。
第三,實(shí)行公共財(cái)政模式的國家,財(cái)政職能有共性的一面,但又必須從各自國家的國情出發(fā),表現(xiàn)出各自不同的特征。即使在西方市場經(jīng)濟(jì)國家里,都實(shí)行公共財(cái)政模式,也都是從本國實(shí)際情況出發(fā),有各自的具體特征,何況在我們這樣一個從長期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的大國里,照搬國外某些理論、做法都不行,必須從我國當(dāng)前的具體情況出發(fā),借鑒國外公共財(cái)政的理論和經(jīng)驗(yàn),與我國的實(shí)踐相結(jié)合,創(chuàng)造性地建立起適合我國國情的社會主義公共財(cái)政理論體系和方法特點(diǎn)來。探索財(cái)政職能,也必須從這樣一個總的要求出發(fā)。
第四,財(cái)政職能有其相對固定的內(nèi)涵,但又不是一成不變的,在不同的歷史發(fā)展階段,內(nèi)容和形式都會有所不同。所以,研究財(cái)政職能,必須與不同歷史發(fā)展階段的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r結(jié)合起來進(jìn)行考察。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新形勢中,擺正財(cái)政的位置,明確自身面臨的任務(wù),尋求切合實(shí)際的運(yùn)行方式??傊?要用發(fā)展的觀點(diǎn),開拓的精神,探索新形勢下的財(cái)政職能。
三、我國財(cái)政職能存在的主要問題及對策建議
1.財(cái)政供給制分配方式尚未完全打破,國家財(cái)政仍包攬過多,通常說的“越位”問題仍然存在。這些年來,財(cái)政改革多半著眼于舊體制存在的統(tǒng)收問題,而政府大包大攬的傳統(tǒng)思想和財(cái)政統(tǒng)支的局面依然存在,財(cái)政職能范圍仍沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整,在很大程度上仍受著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下供給制分配方式的影響,不適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求,也不利于財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化。這里面突出的問題,一是財(cái)政補(bǔ)貼仍過于沉重。財(cái)政補(bǔ)貼主要包括價格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼兩大類,但長期以來,為了維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定,保持物價水平的平穩(wěn),使相當(dāng)一部分國營企業(yè)的產(chǎn)品價格水平,雖然放開了,但仍與價值存在著嚴(yán)重背離的情況,企業(yè)虧損負(fù)擔(dān)沉重,財(cái)政承擔(dān)著價格補(bǔ)貼和企業(yè)虧損補(bǔ)貼不斷增加的雙重壓力。有關(guān)資料表明,20世紀(jì)80年代以來,財(cái)政補(bǔ)貼快速增長,由1980年的250.14億元增加到1990年959.68億元,年均增長14.4%,占同期財(cái)政支出的比重由18%上升到24.9%,上升了6.9個百分點(diǎn)。二是財(cái)政支出供給范圍仍然過寬,不僅包括了公共需要范圍里的開支,而且還承擔(dān)著大量競爭性經(jīng)營領(lǐng)域里的開支,如補(bǔ)充企業(yè)的資本金,安排重點(diǎn)企業(yè)生產(chǎn)建設(shè)性支出等等。三是在現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度中對基數(shù)的確定,是根據(jù)“保存量”(即保證1993年地方政府的既得財(cái)力)的原則,利用基數(shù)法得到的。這樣一來,原體制中一切合理不合理的因素都囊括在內(nèi),等于承認(rèn)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的不合理所得。為此,主要應(yīng)加快國有企業(yè)的改革步伐,盡快建立起現(xiàn)代企業(yè)管理制度,并與此同時盡快完善社會保障體系。
一、年財(cái)政預(yù)算收支執(zhí)行情況
年,全縣財(cái)政總收入完成29617萬元,為年度預(yù)算的102.27%,同比增長16%。其中:一般預(yù)算收入完成16320萬元,為年度預(yù)算的101.3%,同比增長14%。上劃中央“兩稅”完成11456萬元,為年預(yù)算的104.06%,同比增長20.17%;上劃中省“兩個所得稅”完成1841萬元,為年度預(yù)算的100%,同比增長9.65%。財(cái)政收入質(zhì)量穩(wěn)步提升,結(jié)構(gòu)進(jìn)一步優(yōu)化,稅收收入完成25545萬元,同比增長14.03%,稅收收入占總收入的比重為86.25%。非稅收入完成4072萬元,同比增長13.77%,全縣財(cái)政支出完成6.02億元,為年度預(yù)算的152.5%,同比增長17.5%。
二、年財(cái)政主要工作情況
1、注重勤征細(xì)管,確保任務(wù)完成。一是落實(shí)征管責(zé)任,凝聚征管合力。年初,將收入任務(wù)層層分解,落實(shí)到各征收部門、單位,落實(shí)到項(xiàng)目,并嚴(yán)格實(shí)行8?33制、“一票否決制”。縣政府每月組織召開財(cái)稅庫聯(lián)席調(diào)度會議,通報、分析收入形勢、協(xié)調(diào)進(jìn)度、落實(shí)征管責(zé)任,確保收入及時、均衡入庫。建立健全了“政府牽頭、部門配合、縣鄉(xiāng)聯(lián)動、社會廣泛參與”的綜合協(xié)稅護(hù)稅機(jī)制,將縣級領(lǐng)導(dǎo)工作考核與聯(lián)系鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅工作、聯(lián)系項(xiàng)目稅收入庫相掛鉤,稅收入庫進(jìn)度與單位工作經(jīng)費(fèi)撥付相掛鉤,形成了強(qiáng)大的征管合力。二是加強(qiáng)稅源分析,堵塞征管漏洞。采取稅收普查、收入分析、收入預(yù)警等措施加強(qiáng)對企業(yè)稅源結(jié)構(gòu)的評估監(jiān)管力度,切實(shí)增強(qiáng)了組織收入的預(yù)見性和主動性,堵塞了征管漏洞。三是完善征管機(jī)制,挖掘增收潛力。在煤炭稅費(fèi)方面,對36個煤礦全部實(shí)行一般納稅人管理,并適時對重點(diǎn)企業(yè)進(jìn)行納稅評估。針對全縣煤礦和煤場分布散、監(jiān)管難的現(xiàn)象,增設(shè)和調(diào)整了6個驗(yàn)票站,并在重點(diǎn)站點(diǎn)安裝了監(jiān)控設(shè)備實(shí)行電子化管理和據(jù)實(shí)征收,在原煤生產(chǎn)同比減少萬噸的情況下,煤炭稅費(fèi)入庫萬元。鑄鍛造行業(yè)全面實(shí)行電度法測算評估計(jì)稅,在引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排的同時,又規(guī)范了稅費(fèi)征繳,全年稅收入庫萬元,同比增長%。房地產(chǎn)稅收堅(jiān)持“先稅后征”、“一站式征收”的原則,整合財(cái)政、地稅、建設(shè)、國土、房產(chǎn)等5部門力量,全面推行網(wǎng)絡(luò)一體化管理模式,切實(shí)規(guī)范征管秩序。今年,在房地產(chǎn)市場萎靡的情況下,房地產(chǎn)稅收入庫完成萬元,同比增長%。推行國土收入財(cái)政直征模式,嚴(yán)格落實(shí)“收支兩條線”,加強(qiáng)目標(biāo)管理,實(shí)現(xiàn)國土收益萬元。對車輛營業(yè)稅采取委托交警征收的模式,實(shí)行“先稅后檢”,同時簽訂協(xié)稅護(hù)稅責(zé)任狀,車輛稅收克服了稅收政策調(diào)整的不利影響,穩(wěn)步回升。全年完成車輛營業(yè)稅萬元,同比增長%。四是堅(jiān)持依法治稅,優(yōu)化征管環(huán)境。按照“依法治稅,應(yīng)收盡收”的原則,嚴(yán)肅收入紀(jì)律,不收過頭稅,不越權(quán)減免稅費(fèi),營造了良好的征管環(huán)境,同時,依法開展零散稅收清查,共查補(bǔ)入庫零散稅收450萬元。
2、大力支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展,夯實(shí)財(cái)源基礎(chǔ)。充分利用財(cái)政政策和資金的引導(dǎo)作用,積極引導(dǎo)財(cái)源建設(shè)向多元化、規(guī)?;l(fā)展。一是加大財(cái)政投入,壯大主體財(cái)源。建立健全了財(cái)源建設(shè)獎勵扶持機(jī)勵,共安排各類財(cái)源建設(shè)引導(dǎo)資金3600萬元,支持促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。安排200萬元瓦斯抽排系統(tǒng)以獎代補(bǔ)資金,全面推進(jìn)煤礦企業(yè)安全技改,確保增產(chǎn)和安全生產(chǎn)雙贏。安排新型工業(yè)化引導(dǎo)資金150萬元、科技資金370萬元,支持鍛鑄造行業(yè)提檔升級。安排重點(diǎn)財(cái)源項(xiàng)目引導(dǎo)資金100萬元,對金鷹錳業(yè)等重點(diǎn)企業(yè)實(shí)行貸款貼息、稅收超額返還等優(yōu)惠措施,支持大項(xiàng)目、大企業(yè)發(fā)展。年,全縣納稅過千萬元的企業(yè)達(dá)戶。加大煙水配套建設(shè)支持力度,支持廣發(fā)現(xiàn)代煙草示范基地建設(shè),全年入庫煙葉稅1400萬元,同比增長%。二是搭建融資平臺,促進(jìn)項(xiàng)目財(cái)源??h財(cái)政預(yù)算安排融資資金2000萬元,支持城建投、國有資產(chǎn)經(jīng)營中心、交通建設(shè)投資公司、農(nóng)業(yè)發(fā)展投資公司等財(cái)政直接融資平臺建設(shè),目前已融資3500萬元,啟動了嘉藍(lán)路征地拆遷、縣城新區(qū)、縣城防洪工程等重點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。縣財(cái)政注入擔(dān)保資金500萬元,設(shè)立了市中小企業(yè)信用擔(dān)保公司縣營業(yè)部,緩解中小企業(yè)融資難題。出臺《縣金融機(jī)構(gòu)支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展貸款獎勵辦法》,鼓勵金融機(jī)構(gòu)放貸。1—9月,我縣金融機(jī)構(gòu)新增貸款29000萬元,同比增長30%。三是承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移,培育后續(xù)財(cái)源。積極支持“一園五區(qū)”發(fā)展,安排1000萬元標(biāo)準(zhǔn)廠房專項(xiàng)獎勵資金和500萬元標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè)啟動資金,對坦塘工業(yè)園的標(biāo)準(zhǔn)廠房給予平均80元/㎡補(bǔ)貼,對龍?zhí)?、袁家、坦坪、塘村、行?個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工業(yè)小區(qū)給予平均60元/㎡的補(bǔ)貼。全縣已完成4.5萬㎡的標(biāo)準(zhǔn)廠房建設(shè),在建標(biāo)準(zhǔn)廠房5萬㎡。大力支持現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展。實(shí)行物流運(yùn)輸補(bǔ)貼,對當(dāng)年投產(chǎn)并有出口實(shí)績的加工貿(mào)易企業(yè)每出口1美元補(bǔ)貼0.1元人民幣。完善招商引資獎勵辦法,將招商引資與津補(bǔ)貼、與單位經(jīng)費(fèi)掛鉤,按引資企業(yè)地方稅收的10%給予獎勵,確保了招商引資取得較大成效。全縣實(shí)際利用外資1500萬美元,完成內(nèi)聯(lián)引資6.15億元。四是加大向上爭資力度,做強(qiáng)政策性財(cái)源。抓住國家“擴(kuò)內(nèi)需,促增長”的重大機(jī)遇,認(rèn)真研究上級出臺的專項(xiàng)扶持政策,積極幫助企業(yè)做好項(xiàng)目申報、立項(xiàng)、建設(shè)。截止目前,上級下達(dá)我縣專項(xiàng)指標(biāo)9162萬元,同比增加2776萬元。五是扶持企業(yè)發(fā)展,盤活現(xiàn)有財(cái)源。積極應(yīng)對再生資源增值稅退稅工作。對資金周轉(zhuǎn)困難的企業(yè),縣財(cái)政部門及時與銀信部門溝通協(xié)調(diào)給予貸款,并由財(cái)政貼息;對當(dāng)季納稅100萬元以上的企業(yè)(其中鍛鑄造業(yè)超過50萬元)退稅,財(cái)政先墊資,即實(shí)行即征墊付,解決了企業(yè)因退稅而引起流動資金周轉(zhuǎn)困難的問題。今年審定批準(zhǔn)我縣符合退稅條件的企業(yè)家,目前已申報退稅家萬元??h財(cái)政墊資萬元,已完成家企業(yè)萬元退稅工作。
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