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民生訴求工作經(jīng)驗(yàn)總結(jié)范文第1篇

關(guān)鍵詞：城市更新；深圳經(jīng)驗(yàn)；蘭州市

中圖分類號(hào)F127

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-4161（2012）05-0079-05

一、引言

19世紀(jì)70年代，世界范圍內(nèi)工業(yè)革命爆發(fā)，科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展并用于生產(chǎn)，促使大量人口向城市集中，為城市的快速發(fā)展提供了勞動(dòng)力和物質(zhì)保障。此時(shí)，中國由于長(zhǎng)期處于半封建半殖民地階段，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，進(jìn)而導(dǎo)致城市發(fā)展建設(shè)滯后。建國后，中國長(zhǎng)期推行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，由于生產(chǎn)率低下，社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平仍較為落后。該時(shí)期致力于工業(yè)生產(chǎn)，城市建設(shè)項(xiàng)目主要集中在城市新區(qū)，有大量可供建設(shè)工業(yè)廠房的地區(qū)。同時(shí)在“充分利用，逐步改造”的方針下，進(jìn)行了一些危房的改造，增添了一些市政設(shè)施，但是實(shí)質(zhì)上舊城區(qū)并未得到改造更新。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)活力明顯增強(qiáng)，但城市的發(fā)展建設(shè)仍受制于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期。城市出現(xiàn)以局部改造危房，基礎(chǔ)設(shè)施的物質(zhì)更新和采用“拆少建多”的開放方式從向中心填補(bǔ)的模式。此期間，出現(xiàn)城市肌理破壞，忽略城市整體形態(tài)結(jié)構(gòu)等問題。20世紀(jì)90年代以來，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，但是在城市發(fā)展方面，上一階段遺留的問題還未解決，新的問題又開始出現(xiàn)，例如，部分舊城區(qū)經(jīng)濟(jì)衰退，城市結(jié)構(gòu)與功能不能滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和居民生活訴求等，阻礙了城市整體結(jié)構(gòu)良性演變與城市功能協(xié)調(diào)發(fā)展。

20世紀(jì)90年代初，吳良鏞提出“有機(jī)更新”這一概念，中國諸多學(xué)者開始對(duì)城市更新進(jìn)行研究。從起初單純強(qiáng)調(diào)城市物質(zhì)環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)城市相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等軟環(huán)境與城市建設(shè)并重的綜合性和整體性研究。中國現(xiàn)階段的城市更新可以說是在地區(qū)產(chǎn)業(yè)亟待升級(jí)、社會(huì)各方面發(fā)生重大變革的前提下城市空間結(jié)構(gòu)的重布，土地資源的再開發(fā)，城市功能的重構(gòu)，人文空間的重塑和經(jīng)濟(jì)利益的再分配。但由于城市發(fā)展階段與背景差異的存在，使得不同地區(qū)城市更新的發(fā)展也不盡相同。通過對(duì)城市更新工作開展較為全面的地區(qū)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，給尚處于摸索階段的地區(qū)一些啟示，使城市可持續(xù)發(fā)展顯得尤為重要。

二、深圳城市更新

（一）更新背景

1 土地儲(chǔ)備不足

根據(jù)資料顯示，深圳市2011年用地需求仍然旺盛，該年申報(bào)用地的建設(shè)項(xiàng)目共1106個(gè)，涉及用地需求103平方公里。但經(jīng)過三十年快速擴(kuò)張建設(shè)，深圳已面臨幾乎無地可用的局面，供需矛盾突出。深圳市域范圍僅1953平方公里，2007年建成區(qū)已達(dá)到750平方公里，深圳市土地利用實(shí)際剩余可建設(shè)用地僅200多平方公里，根據(jù)深圳市2008--2012年土地利用規(guī)劃年度實(shí)施計(jì)劃中建設(shè)用地供應(yīng)量數(shù)據(jù)（表1）推算，5年左右的時(shí)間土地資源就會(huì)被耗盡。從表1中，可看出不管是計(jì)劃供應(yīng)量還是實(shí)際供應(yīng)量，深圳市已進(jìn)入土地減量供應(yīng)階段。從土地計(jì)劃供應(yīng)量與實(shí)際供應(yīng)量差值結(jié)合深圳出臺(tái)的用地審批制度來看，深圳建設(shè)用地的審批也越來越嚴(yán)格，為避免批地不用，閑置等現(xiàn)象，每年計(jì)劃供應(yīng)量都有一部分剩余。在如此緊張的局面下，深圳市借助城市更新在新時(shí)期新環(huán)境下，進(jìn)一步盤活土地資源，提升土地利用價(jià)值，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、依法嚴(yán)格管地和節(jié)約集約用地，開展土地整備，尤其顯得重要。

2 部分地區(qū)現(xiàn)有城市功能不能滿足日益發(fā)展的社會(huì)經(jīng)濟(jì)需求

深圳由一個(gè)小漁村轉(zhuǎn)身為一個(gè)具有一定國際影響力的現(xiàn)代化大都市，其速度與成效是有目共睹的。如今的深圳雖身處轉(zhuǎn)型期，發(fā)展勢(shì)頭較前些年略有抑制，但仍阻止不了其向前發(fā)展的步伐。部分早些年建設(shè)的商住混合區(qū)、工業(yè)區(qū)以及遺留的城中村開始出現(xiàn)功能不合理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)落后、城市面貌差等問題，與深圳現(xiàn)階段的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不符，同時(shí)也不能滿足當(dāng)?shù)鼐用瘳F(xiàn)在的生活服務(wù)需求。因此深圳部分地區(qū)開始更新。例如，深圳市福田區(qū)華強(qiáng)北的成功轉(zhuǎn)型。華強(qiáng)北原為1986年深圳特區(qū)確立的15個(gè)標(biāo)準(zhǔn)加工工業(yè)區(qū)之一的上步工業(yè)區(qū)，以生產(chǎn)電器、通信產(chǎn)品為主。隨著城市建設(shè)向快速擴(kuò)張，上步工業(yè)區(qū)由邊沿工業(yè)區(qū)變成了中心工業(yè)區(qū)。此時(shí)的上步電子市場(chǎng)已經(jīng)發(fā)育完全，給本地區(qū)帶來了巨大的人流和資金流等，以工業(yè)功能為主的用地布局與功能結(jié)構(gòu)不論從土地價(jià)值還是從功能訴求來講都不能滿足當(dāng)時(shí)的該區(qū)發(fā)展要求。于是，該區(qū)進(jìn)行了以功能置換為主，改變部分用地結(jié)構(gòu)為輔的城市更新工作?，F(xiàn)今的華強(qiáng)北已被成功轉(zhuǎn)型為一個(gè)以零售業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)門類齊全的綜合服務(wù)片區(qū)。可見城市更新是提升城市形象，優(yōu)化城市功能結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的重要途徑。

3 市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下產(chǎn)權(quán)制度為基礎(chǔ)的利益平衡要求

兩次整體性的土地轉(zhuǎn)型后，深圳短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)了土地國有化，但也遺留了大量性質(zhì)不定、權(quán)屬不清的土地，造成了土地權(quán)益不清，責(zé)權(quán)不公等現(xiàn)象。城市更新既是一次較全面的利益的重新分配，又是一次城市物質(zhì)資源的重新配置。其涉及政府、業(yè)主與開發(fā)商三方的利益，其中政府代表的是公共利益。政府與業(yè)主之間主要問題是確權(quán)以及保護(hù)小業(yè)主的利益，與開發(fā)商之間的問題主要為規(guī)劃與地價(jià)，而開發(fā)商與業(yè)主之間的問題基本是市場(chǎng)導(dǎo)向，即拆遷安置補(bǔ)償。在部分土地權(quán)屬不清，權(quán)責(zé)不明的情況下，城市更新是重新確定土地權(quán)屬，調(diào)節(jié)三者之間相互關(guān)系以達(dá)到利益平衡的重要手段。由于以上三方面的訴求，為促進(jìn)老城區(qū)活力重振與新城區(qū)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，全市產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，改善人居環(huán)境，深圳市2009年出臺(tái)了《深圳市城市更新辦法》，將城市更新推向一個(gè)?！渡钲谑谐鞘锌傮w規(guī)劃（2010--2020）》中明確提出了更新對(duì)象并具體到區(qū)塊，規(guī)劃期改造建設(shè)用地總規(guī)模約190平方公里。城市更新是深圳實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，是新時(shí)期加快城市轉(zhuǎn)型的有效途徑。

（二）更新工作方法與內(nèi)容

深圳待更新區(qū)域中城中村：108.7平方公里；舊工業(yè)區(qū)：144.7平方公里；舊城區(qū)：15.3平方公里，合計(jì)268.7平方公里。如此大面積的城市更新，其工作方法就顯得尤為重要。深圳市在城市更新工作中引入了“城市更新單元”概念，根據(jù)深圳實(shí)際情況進(jìn)行改造與應(yīng)用，進(jìn)一步深化了城市更新的內(nèi)涵，確立了管理城市更新活動(dòng)的基本依據(jù)。

1 編制城市更新技術(shù)文件，推進(jìn)城市更新規(guī)范化體制體系建立

深圳城市更新由起初的自發(fā)性到政府主導(dǎo)、企業(yè)執(zhí)行再到政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作，經(jīng)歷了一系列的轉(zhuǎn)變，其政策文件也在逐步完善。2007年，舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造政策出臺(tái)，成為城市產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型、空間供給的重要手段。2009年，《深圳市城市更新辦法》正式出臺(tái)，為深圳政府全面推進(jìn)更新改造工作提供了確實(shí)可行的政策依據(jù)。為更好地推進(jìn)城市更新工作，結(jié)合深圳現(xiàn)實(shí)情況，深圳市出臺(tái)了一系列的政策文件。主要分為以下四個(gè)層次：

雖部分文件仍在編制過程中，但可以看出以上文件的頒布對(duì)城市更新的體制體系構(gòu)建和城市更新的制度化、規(guī)范化、系統(tǒng)化打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2 合理編制城市更新單元規(guī)劃，提高項(xiàng)目可操作性和可管理性

《深圳市城市更新辦法》出臺(tái)，確立了以“城市更新單元”為核心的城市更新規(guī)劃與計(jì)劃管理制度，將“城市更新單元”作為管理城市更新活動(dòng)的基本空間單位。這就要求城市更新單元規(guī)劃的編制必須具有合理性、科學(xué)性和可操作性?！掇k法》中明確規(guī)定綜合整治類更新項(xiàng)目主要包括改善消防設(shè)施、改善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施、環(huán)境整治和既有建筑節(jié)能改造等內(nèi)容，但不改變建筑主體結(jié)構(gòu)和使用功能。《城市更新辦法實(shí)施細(xì)則》中規(guī)定城市更新單元范圍的確定條件以及城市更新單元應(yīng)當(dāng)提供大于3000平方米且不小于拆除重建用地面積15%的獨(dú)立用地等具體要求。

城市更新成果體系一般分為技術(shù)文件和管理文件兩部分。為提高項(xiàng)目的可操作性和可管理性，深圳市在城市更新規(guī)劃編制過程中抓住主要矛盾，注重以下幾點(diǎn)內(nèi)容：

（1）認(rèn)清項(xiàng)目導(dǎo)向，探尋更新發(fā)展方向。

城市更新的工作方式主要包括拆除重建、功能改變和綜合整治。其中功能改變和綜合整治更新目標(biāo)較為明確，故在此主要針對(duì)拆除重建項(xiàng)目進(jìn)行討論。一般拆除重建項(xiàng)目要首先弄清是目標(biāo)導(dǎo)向型還是問題導(dǎo)向型。目標(biāo)導(dǎo)向型指該更新項(xiàng)目在初始就有一個(gè)很明確的更新目標(biāo)，項(xiàng)目的定位、策略等均圍繞該目標(biāo)進(jìn)行；問題導(dǎo)向型是指規(guī)劃編制單位通過對(duì)現(xiàn)狀、區(qū)域周邊環(huán)境等進(jìn)行分析論述，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目在更新前存在的問題，以解決存在問題為導(dǎo)向，確定項(xiàng)目更新發(fā)展方向。在城市更新規(guī)劃編制過程中，確定更新發(fā)展方向即項(xiàng)目的定位是首要問題。

（2）要素間相互關(guān)系為指引，確定更新策略。

城市更新規(guī)劃中應(yīng)將項(xiàng)目放到區(qū)域中考慮可能涉及的要素，例如：交通、更新業(yè)態(tài)、居民、城市風(fēng)貌等。城市更新是為地區(qū)、為居民服務(wù)的，必定會(huì)導(dǎo)致該地區(qū)原有居民的結(jié)構(gòu)發(fā)生變化以及壓力增加等。在確定更新定位后該地區(qū)的業(yè)態(tài)選擇和項(xiàng)目建設(shè)會(huì)給該區(qū)域的居民、交通、城市風(fēng)貌等帶來一系列的影響，這些要素間的影響關(guān)系以及要素與項(xiàng)目定位間的關(guān)系，都應(yīng)作為確定更新策略的指引。例如，下雪片區(qū)的更新中考慮到該區(qū)生態(tài)環(huán)境優(yōu)良且將建成12000萬平方米的體育公園，提出建立多朝向全方位的開敞空間體系，利用慢性系統(tǒng)等方式提高交通便捷度的策略。

（3）以平衡利益為落腳，明確更新細(xì)則。

在以前市場(chǎng)主導(dǎo)的城市更新項(xiàng)目中，往往會(huì)出現(xiàn)公共利益難以保障、高容積率和由于利益分配問題導(dǎo)致項(xiàng)目進(jìn)度慢等問題。所以利益平衡在新時(shí)期的城市更新項(xiàng)目中是保證項(xiàng)目有序進(jìn)行的重要環(huán)節(jié)。在規(guī)劃編制過程中深圳市通過設(shè)定捆綁改造責(zé)任，控制極限開發(fā)規(guī)模，政府參與溢價(jià)分成等方式保證公共利益優(yōu)先，其次通過在《深圳市法定圖則容積率確定技術(shù)指引》的基礎(chǔ)上，結(jié)合更新項(xiàng)目自身特點(diǎn)，按照相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)換算成建筑規(guī)模，獎(jiǎng)勵(lì)給提供該設(shè)施的宗地這兩種方式來保證開發(fā)商的基本利益。并對(duì)宗地的合法權(quán)益進(jìn)行計(jì)算，規(guī)劃主管部門分別制定外部權(quán)益損益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與內(nèi)部權(quán)益損益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由設(shè)計(jì)單位按照這一標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算各宗地的權(quán)益損益情況，在更新實(shí)施完成后，根據(jù)土地所有權(quán)人、建筑物所有權(quán)人、他項(xiàng)權(quán)利人或?qū)嵤┱叩鹊臋?quán)利價(jià)值比例關(guān)系，分配更新后權(quán)益。只有平衡好更新三個(gè)主體間的利益關(guān)系，才能明確更新細(xì)則進(jìn)而確保項(xiàng)目實(shí)施。

（4）以規(guī)劃設(shè)計(jì)為手段，落實(shí)更新目標(biāo)。

深圳市通過制定《城市更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》，明確了規(guī)劃內(nèi)容，例如在空間控制上，提出要綜合控制高度、密度、公共空間等核心要素，深度要達(dá)到《詳細(xì)藍(lán)圖》等要求。規(guī)劃設(shè)計(jì)通過對(duì)現(xiàn)狀的深入分析，找出突破點(diǎn)，在技術(shù)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指引下，運(yùn)用科學(xué)的方法，將更新目標(biāo)分解到定位、策略、空間布局、設(shè)計(jì)指引和利益平衡等各個(gè)環(huán)節(jié)，使得更新目標(biāo)在邏輯上有根可尋，在實(shí)施中有步可依。規(guī)劃設(shè)計(jì)從根本上保證了更新項(xiàng)目的科學(xué)性，同時(shí)也為更新目標(biāo)的落實(shí)提供了有效手段。

3 更新后續(xù)保障措施

在更新單元規(guī)劃申報(bào)與審批完成及規(guī)劃獲批后，針對(duì)拆除重建項(xiàng)目，實(shí)施主體將對(duì)改造主體進(jìn)行核準(zhǔn)并上報(bào)政府相關(guān)部門，由相關(guān)部分核發(fā)改造主體確認(rèn)文件、拆遷許可證以及規(guī)劃許可證等。同時(shí)政府將對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)管，采取獎(jiǎng)懲制度，對(duì)于存在確實(shí)困難的項(xiàng)目實(shí)施救濟(jì)，例如，政府可直接對(duì)開發(fā)主體進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼或在保證單元內(nèi)剛性設(shè)施的情況下，降低政府可降低保障性住房或創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房的配建標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)參照《更新單元規(guī)劃編制技術(shù)規(guī)定》對(duì)更新單元規(guī)劃成果進(jìn)行質(zhì)量控制。規(guī)劃編制單位也會(huì)對(duì)實(shí)施過程中更新單元遇到的規(guī)劃技術(shù)問題進(jìn)行跟蹤解疑，這些都為更新工作的順利實(shí)施提供了必要的保障。

三、深圳城市更新對(duì)西部地區(qū)城市更新的一些啟示——以蘭州為例

城市更新工作在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的大城市開展較為廣泛與深刻，主要原因是其吸引了巨大的物流與資金流，導(dǎo)致人口的大量聚集，從而原有城市的基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施和結(jié)構(gòu)等與城市發(fā)展的匹配度降低。由于中國城市的發(fā)展存在非均衡化，一些城市的吸引力相對(duì)較弱，在土地等城市資源方面受限較少，故選擇利用新增建設(shè)用地來滿足城市發(fā)展建設(shè)需求。

蘭州市城市更新還處于起步階段。它是典型的帶狀組團(tuán)城市，以城關(guān)舊城為起初的發(fā)展中心，受城市外溢作用影響，開始快速向外擴(kuò)散，但由于地形限制，形成多中心、組團(tuán)發(fā)展的城市空間結(jié)構(gòu)，各組團(tuán)主要功能也存在一定差異。這點(diǎn)與深圳有類似之處。在蘭州市社會(huì)經(jīng)濟(jì)各項(xiàng)事業(yè)取得長(zhǎng)足發(fā)展的同時(shí)，各組團(tuán)內(nèi)不同程度上也面臨著“城中村”改造，舊工業(yè)區(qū)升級(jí)改造或功能調(diào)整等問題。

（一）蘭州市城市更新背景

1 經(jīng)濟(jì)發(fā)展催生

20多年前，蘭州市的城市更新就已拉開了序幕，但一直進(jìn)程緩慢，直到2007年前后城市更新的步伐才有所加快。2005--2010年蘭州市區(qū)城市更新的面積約為19.85平方公里，但2011年城關(guān)區(qū)待更新地塊面積達(dá)12.78平方公里，這主要是由于城關(guān)區(qū)作為蘭州市的傳統(tǒng)老城區(qū)及中心城區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展其吸引力也日益增強(qiáng)，大量的人口涌入該區(qū)，用地也越來越緊張，原有的城市建筑規(guī)模和要求跟不上人口對(duì)空間的需求。例如會(huì)寧路與麥積山路、定西路交叉口以西地塊的改造，增加了建筑的體量和使用空間，而原有的建材市場(chǎng)則遷往蘭大附近高層的一層商鋪，完成了這一地塊的城市更新過程。但由于中心城區(qū)商業(yè)價(jià)值較高，地價(jià)等要素導(dǎo)致中心城區(qū)更新成本大幅增加，所以中心城區(qū)多以點(diǎn)狀獨(dú)立開發(fā)小型地塊為主，而則是以成片的商住或者園區(qū)等形式的開發(fā)為主。更新地塊主要用于居住和工業(yè)用地。

2 城市轉(zhuǎn)型

蘭州是黃河上游重要的工業(yè)城市?，F(xiàn)已形成以石油化工、裝備制造、有色冶金、能源電力、生物醫(yī)藥、建材為主體，門類比較齊全的工業(yè)體系，是我國重要的原材料工業(yè)基地，在蘭州市第四版總規(guī)（審定稿）中將蘭州定位為國家級(jí)工業(yè)基地。但同時(shí)蘭州也擁有豐富的旅游資源。市區(qū)依山傍水，南北群山對(duì)峙，且冬無嚴(yán)寒、夏無酷暑，2009年再次被評(píng)為“中國十佳避暑旅游城市”。作為“絲綢之路”通道和“茶馬互市”重鎮(zhèn)，東西方文化的交融、各民族商旅的匯聚，使蘭州沉淀了深厚的人文底蘊(yùn)。由于地形限制以及工業(yè)污染類型及區(qū)域分布，造成蘭州大氣污染狀況嚴(yán)重。近些年來，蘭州市意識(shí)到自然環(huán)境是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)和條件，提出城市轉(zhuǎn)型，工業(yè)出城入園，努力發(fā)掘蘭州旅游服務(wù)潛力，營造良好的城市環(huán)境，立足提升城市宜居宜業(yè)宜游的形象品位，建設(shè)全國有影響力的區(qū)域性特大城市。因此蘭州的城市更新在老城區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與經(jīng)濟(jì)重組背景下，對(duì)舊工業(yè)用地的再利用，新產(chǎn)業(yè)類型的規(guī)劃與再投資活動(dòng)，對(duì)衰敗地區(qū)城市形象的再塑造意義重大。

（二）蘭州城市更新

蘭州一直以來基本上都采用大拆大建生硬的更新模式。例如城關(guān)區(qū)慶陽路和中山路的改造，蘭州市政府將其兩次臨街地塊招標(biāo)出讓，房地產(chǎn)開發(fā)介入蘭州的城市更新，大規(guī)模、快速的拆除重建使得慶陽路原有的繁華的商業(yè)氣氛不復(fù)存在?；仡櫄v史，大拆大建的城市更新雖有其優(yōu)勢(shì)，但是也存在諸如摧毀城市記憶，歷史文化，盲目效仿等弊端。由于各地區(qū)所處的城市發(fā)展階段和區(qū)域背景差異，在城市更新中面臨的問題也具有差異性。目前，蘭州的城市更新步伐雖有加快，但仍存在不少難點(diǎn)和困難：（1）社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平限制：更新中對(duì)于需要拆除重建的地塊應(yīng)支付建筑的剩余價(jià)值一般情況下涉及的土地權(quán)屬不止一個(gè)單位，這就需要有大量的資金投入。在密集的待更新地區(qū)，進(jìn)行整體更新，目前蘭州的經(jīng)濟(jì)水平還是存在較大難度。（2）控制性詳細(xì)規(guī)劃覆蓋面有限：蘭州市僅部分重要地段編制了控規(guī)，這使得地塊的改造隨意性增大，缺乏合理控制。（3）缺乏科學(xué)的更新方法與指引：目前蘭州市的更新地塊由政府確定，通過蘭洽會(huì)等形式進(jìn)行招商投資，從而保證更新項(xiàng)目的實(shí)施。目前，蘭州市政府針對(duì)城市更新項(xiàng)目缺失系統(tǒng)的政策文件導(dǎo)引，也沒有正規(guī)的規(guī)劃文件成果，城市更新決策、項(xiàng)目成果審批科學(xué)性不足，對(duì)城市更新項(xiàng)目的管理與質(zhì)量控制存在漏洞。（4）利益矛盾突出：蘭州的城市更新用途主要為商住或者工業(yè)。在城區(qū)更新后的公共利益難以得到保障。（5）土地成本：蘭州市政府財(cái)政收入的很大程度來自土地的有償出讓，加之舊街區(qū)更新涉及內(nèi)容較廣、程序手續(xù)繁多，這樣造成城市舊城區(qū)建設(shè)用地拿地成本頗高，開發(fā)商拿到地后勢(shì)必加大建設(shè)開發(fā)強(qiáng)度，這在一定程度上造成城市個(gè)別地塊容積率偏高，人居環(huán)境不佳等現(xiàn)象。（6）地產(chǎn)導(dǎo)向與歷史文化街區(qū)保護(hù)的矛盾：目前蘭州的城市更新主要是以地產(chǎn)為導(dǎo)向，為了最大程度發(fā)揮土地現(xiàn)有或潛在價(jià)值，造成歷史街區(qū)的文脈、傳統(tǒng)特色氛圍段片，城市記憶缺失等。

（三）經(jīng)驗(yàn)與啟示

從城市更新工作在深圳的實(shí)施情況來看，蘭州市城市更新中存在的一些問題是可以解決或者避免的。目前，蘭州市的城市更新工作開展的并不充分，在舊城區(qū)已開展的城市更新往往局限于點(diǎn)狀布局，且沒有科學(xué)系統(tǒng)的指導(dǎo)體系。城市更新工作應(yīng)該是政府、開發(fā)商和業(yè)主三者共同參與，通過采取科學(xué)的、可操作性強(qiáng)的規(guī)劃手段，來實(shí)現(xiàn)地區(qū)乃至整個(gè)城市的功能的重構(gòu)，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)以及提升城市風(fēng)貌，改善環(huán)境品質(zhì)的美好愿景。深圳的城市更新通過學(xué)習(xí)國外地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，并針對(duì)自身改良應(yīng)用，更加適用于國內(nèi)的城市更新工作，通過學(xué)習(xí)深圳的城市更新工作方法結(jié)合蘭州自身實(shí)際情況，提出蘭州市城市更新應(yīng)借鑒學(xué)習(xí)的地方。

1 規(guī)范城市更新工作方法

前面我們提到城市更新分為三種形式，其中功能改變和綜合整治較為簡(jiǎn)潔，只要提出工作目標(biāo)、內(nèi)容和責(zé)任即可。但是針對(duì)重建項(xiàng)目，涉及拆遷補(bǔ)償、功能重構(gòu)等問題，通過對(duì)收集資料的整理總結(jié)深圳市開展城市更新拆除重建類工作的基本操作程序，見圖2。首先根據(jù)《深圳市城市更新單元規(guī)劃制訂計(jì)劃申報(bào)指引》相關(guān)條件對(duì)法定圖則中已劃定城市更新單元的區(qū)域或確需更新的特定城市建成區(qū)，擬定城市更新單元范圍后申請(qǐng)納入深圳市該年度城市更新單元規(guī)劃制訂計(jì)劃，列入計(jì)劃后方可編制城市更新單元規(guī)劃。在進(jìn)行規(guī)劃編制工作前，需要對(duì)更新單元內(nèi)涉及的宗地進(jìn)行土地權(quán)屬確權(quán)，在權(quán)屬明確的前提下對(duì)現(xiàn)狀梳理調(diào)研認(rèn)清發(fā)展方向，在與各方協(xié)商達(dá)成共識(shí)后完成規(guī)劃編制工作。隨后對(duì)更新單元規(guī)劃進(jìn)行申報(bào)審批，針對(duì)審批意見對(duì)更新單元規(guī)劃進(jìn)行修改完善。規(guī)劃獲批后，相關(guān)部門將會(huì)對(duì)改造主體進(jìn)行核準(zhǔn)并根據(jù)改造主體的申請(qǐng)核發(fā)拆遷許可。在得到各項(xiàng)行政許可、非行政許可及行政服務(wù)事項(xiàng)之后，項(xiàng)目即可開工建設(shè)。

目前蘭州市的城市更新工作還未建立自己完備的工作流程。雖然由于歷史原因，蘭州市的地塊權(quán)屬要比深圳復(fù)雜得多，拿地相對(duì)也困難，不利于全面開始城市更新工作，但是蘭州市近些年來也對(duì)土地出讓政策做出了一些調(diào)整，有助于解決拿地成本高這一難題。在未來的城市更新工作中，可以總結(jié)前面工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，引入深圳市城市更新單元?jiǎng)澐洲k法，有效降低蘭州市缺乏城市控規(guī)覆蓋這一短板帶給城市城市更新工作的難度，盡快制定適合蘭州市城市更新的相關(guān)政策、規(guī)范文件，來規(guī)范更新工作。

2 合理編制城市更新規(guī)劃

蘭州市的城市更新工作還沒有專門的規(guī)劃編制，為提高城市更新質(zhì)量，必須要逐步加強(qiáng)其技術(shù)條件。根據(jù)深規(guī)院對(duì)城市更新工作的學(xué)習(xí)交流討論，總結(jié)出如圖3的規(guī)劃編制實(shí)施框架圖。一般城市更新項(xiàng)目規(guī)劃分為四個(gè)階段，第一階段為前期準(zhǔn)備工作，主要是土地權(quán)屬確定和現(xiàn)狀調(diào)研工作。只有這一部分的工作做得扎實(shí)才能為后面的工作奠定基礎(chǔ)。第二階段是項(xiàng)目定位，為立項(xiàng)提供依據(jù)。主要是做產(chǎn)業(yè)需求、發(fā)展條件等要素的分析，提交項(xiàng)目建議書。第三階段是為項(xiàng)目提供技術(shù)支撐，就要求專業(yè)部門通過前面的分析為項(xiàng)目的可能性、可行性做出科學(xué)合理的論斷，通過多方案的比較研究，提出初步方案供項(xiàng)目實(shí)施主體參考。第四階段也就是方案最終確定，規(guī)劃成型階段。規(guī)劃編制方根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施主體、規(guī)劃審核部門等多方意見，進(jìn)行修改深化，最后確定最終方案。包括功能布局：地塊用地性質(zhì)、建筑總量及各類功能建筑量、綠地率、道路交通設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施、市政工程設(shè)施、城市設(shè)計(jì)及地下空間開發(fā)利用等。并通過專項(xiàng)研究提出設(shè)計(jì)指引。包括城市空間組織、建筑形體控制、環(huán)境景觀營造、公共開放空間、慢行系統(tǒng)等。這些都為方案的實(shí)施提供了控制指引。

以上內(nèi)容主要從城市更新工作流程以及規(guī)劃編制技術(shù)兩個(gè)方面闡述了深圳城市更新工作對(duì)蘭州城市更新工作的一些啟發(fā)。然而，蘭州市還是需要根據(jù)地區(qū)實(shí)際情況，辯證的吸收城市更新工作較完備地區(qū)的工作經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行有針對(duì)性的修改完善，從而提高蘭州市城市更新工作的績(jī)效。