一、我國地方金融管理體制的現(xiàn)存問題

1.抑制地方的創(chuàng)新的部分集權(quán)管理

像其他行業(yè)的發(fā)展類似，金融企業(yè)的發(fā)展所依靠的也是自下而上的逆行創(chuàng)新，需要地方金融業(yè)在不斷的探索中尋找突破，這樣才能夠由點到面的實現(xiàn)我國金融管理體制的改革。但是從我國目前的金融管理體制來看，地方金融管理更關(guān)注地方經(jīng)濟的發(fā)展，而中央金融管理則更關(guān)注國家整體上的穩(wěn)定，一些地方結(jié)合本地實際對金融業(yè)的發(fā)展提出創(chuàng)新，但往往會被中央“維護國家金融穩(wěn)定”為條框一刀斃命，地方金融體制創(chuàng)新被扼殺在搖籃之中，國家整體的金融管理陷入創(chuàng)新低谷期。

2.監(jiān)管重疊及監(jiān)管真空

監(jiān)管重疊：對于農(nóng)村合作金融機構(gòu)，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點方案的通知》(國發(fā)〔2003〕15號)，明確“信用社的管理交由地方政府負責(zé)”，但“銀監(jiān)會作為國家銀行監(jiān)管機構(gòu)承擔(dān)對信用社的金融監(jiān)管職能”。由此可見，在對信用社的管理方面，地方和政府就存在著嚴重的監(jiān)管重疊問題，地方政府依照《通知》對信用社進行管理，同時銀監(jiān)會也具有著對于信用社的監(jiān)管職能，這樣的監(jiān)管“政出多門”的問題得不到解決，就會讓被監(jiān)管者陷入左右為難的局面。監(jiān)管真空：近年來，全國各地非法集資案件時有發(fā)生，歸根究底，這些案件的發(fā)生源于當前我國從中央到地方的金融監(jiān)管漏洞。比如對于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)村金融互助會從事金融業(yè)務(wù)的管理，中央金融管理體制中未能將其納入金融審批范疇中，而地方金融監(jiān)管時也未將之納入監(jiān)管范疇之中，這就極易給違法犯罪分子帶來可趁之機，從而鋌而走險地進行非法集資。

3.監(jiān)管隊伍整體質(zhì)量達不到監(jiān)管要求

一、地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)的成立是區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的必然要求

金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心。區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展在壯大了地方實體經(jīng)濟的同時也孕育了市場對金融服務(wù)創(chuàng)新的監(jiān)管需求，而由于金融混業(yè)經(jīng)營、區(qū)域經(jīng)濟金融發(fā)展差異性、金融資源供給不均衡等原因所導(dǎo)致現(xiàn)行金融監(jiān)管效能部分失效，更是推動地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)成立的現(xiàn)實因素。一方面，成立地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)是彌補“一行三局”監(jiān)管盲點的重要措施。目前，“一行三局”的垂直監(jiān)管一般延伸到縣級，證券監(jiān)督管理機構(gòu)只能延伸到省級。通過深入研究分析，我們發(fā)現(xiàn)已經(jīng)出現(xiàn)“一行三局”監(jiān)管模式很難覆蓋的領(lǐng)域，如民間金融、小額貸款公司、擔(dān)保公司、典當商行等。地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)的設(shè)立，金融監(jiān)管權(quán)下放到基層，可有效縮短監(jiān)管半徑，充分發(fā)揮地方政府本地優(yōu)勢。另一方面，成立地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)是地方政府發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟的必然舉措。地方政府金融辦一般歸屬地方政府部門，通過在政府內(nèi)部設(shè)立專門金融監(jiān)管機構(gòu)的形式對當?shù)亟?jīng)濟進行引導(dǎo)和監(jiān)管，維護地方金融秩序，促進經(jīng)濟、金融健康持續(xù)發(fā)展。尤其是近年來，溫州、鄂爾多斯等地區(qū)民間金融的蓬勃發(fā)展與問題的此起彼伏，考驗著地方政府發(fā)展經(jīng)濟和維護地方金融穩(wěn)定的執(zhí)政能力。為此，成立一個隸屬于地方政府系統(tǒng)的金融監(jiān)管機構(gòu)成為現(xiàn)實需要。

二、更名、擴編、增責(zé)是地方政府金融監(jiān)管體制改革的主要方式與實現(xiàn)路徑

首先，由于在我國并不存在一個綜合性、統(tǒng)一性的中央的金融監(jiān)管部門，故各地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)的名稱并不統(tǒng)一，如“金融工作辦公室”、“金融服務(wù)辦公室”、“金融監(jiān)管辦公室”以及“金融監(jiān)管服務(wù)中心”等名稱。更名是各地方政府金融辦推進地方金融監(jiān)管體制改革的重要方式之一。例如，廣東省金融服務(wù)辦公室更名為“廣東省金融工作辦公室”，北京市金融辦更名為“北京市金融局”，從而，金融監(jiān)管權(quán)也隨之得到適當擴大，服務(wù)地方經(jīng)濟金融的功能也得到一定健全。地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)重視金融協(xié)調(diào)、服務(wù)和培訓(xùn)的職能，密切聯(lián)系地方金融實際，注重強化金融產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、金融政策實施、金融市場體系建設(shè)、和新興金融機構(gòu)監(jiān)管等職能。其次，在編工作人員數(shù)量與人才結(jié)構(gòu)是衡量一個組織機構(gòu)強大與否的重要標志。從全國來看，上海市金融辦是較大的地方政府金融監(jiān)管部門，機構(gòu)編制一百多人，可它們感到人手還是不夠。另外，江蘇同樣面臨這個問題。與東部沿海地區(qū)相比，西部地區(qū)地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)在編制數(shù)量和職能完善程度上存在較大差距。一般地，提供傳統(tǒng)公共服務(wù)是地方政府的主要功能，而從事專業(yè)化金融監(jiān)管則是對地方政府的重大挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)地方政府既缺少從事專業(yè)化金融監(jiān)管的現(xiàn)代金融人才，也缺乏從事專業(yè)化金融監(jiān)管的實踐經(jīng)驗。隨著經(jīng)濟金融形勢的快速變化，地方政府要促進經(jīng)濟平穩(wěn)、健康和可持續(xù)發(fā)展，必須有效利用金融這個有效的經(jīng)濟手段，為此，充實各級政府金融辦的編制與人才力量迫在眉睫。第三，地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)在金融監(jiān)管體制內(nèi)具有重要地位。它是規(guī)劃地方經(jīng)濟發(fā)展的金融大管家、地方金融生態(tài)建設(shè)的組織者、金融產(chǎn)業(yè)布局的掌控人、地方金融監(jiān)控的防火墻。地方政府金融辦重要職責(zé)與功能的有效發(fā)揮，必定以一定的權(quán)責(zé)為保障。否則，地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)就成為無本之木、無源之水。實際上，各省、市、自治區(qū)政府金融辦正是通過一定程度的增責(zé)擴權(quán)來發(fā)揮其重要功能的。例如，溫州市于2011年成立溫州市金融監(jiān)管服務(wù)中心，與金融辦合署辦公，其職能已經(jīng)由服務(wù)、協(xié)調(diào)兩項拓展至十一項，其中包括：負責(zé)股權(quán)投資公司、民間資本管理服務(wù)公司、寄售行和其他各類投資公司監(jiān)督和管理；負責(zé)小額貸款公司、融資性擔(dān)保公司、典當商行等地方政府管理的各類新興金融行業(yè)的專項檢查；配合相關(guān)金融監(jiān)管和其他管理部門開展對地方金融機構(gòu)的專項管理；聘請第三方組織對地方政府管理的各類新興金融機構(gòu)和相關(guān)民間金融組織的業(yè)務(wù)活動及其風(fēng)險狀況進行現(xiàn)場檢查；統(tǒng)計、分析地方金融組織的相關(guān)數(shù)據(jù)信息，等等。地方政府金融監(jiān)管機構(gòu)職能進一步向監(jiān)管領(lǐng)域延伸，使得金融辦無疑已逐步成為地方政府實施金融產(chǎn)業(yè)建設(shè)的核心權(quán)力部門。

三、地方政府金融監(jiān)管體制改革的過程是擴權(quán)增責(zé)與強化協(xié)調(diào)、服務(wù)功能的有機統(tǒng)一

近年來，地方政府金融辦擴權(quán)潮起。2009年上海市印發(fā)《上海市金融服務(wù)辦公室主要職責(zé)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》，這個被外界稱為“三定方案”的規(guī)定，新增了監(jiān)管地方金融國資企業(yè)、地方各類新型金融企業(yè)等職責(zé)，從而賦予了上海市金融辦更多實權(quán)。同年，北京市金融工作局于3月30日掛牌成立，這是全國第一個?。ㄊ校┘壗鹑诠ぷ骶?。它改變了過去金融辦不在政府序列的情況，其職能也進一步強化。以此為鑒，中西部地區(qū)的一些省、市、自治區(qū)也提出類似的地方政府金融辦實體化改革思路，分別將金融辦調(diào)整為政府直屬機構(gòu)。地方政府金融辦實體化改革的擴權(quán)思維并不應(yīng)放棄成立金融辦的初衷——議事協(xié)調(diào)機構(gòu)，其主要職能是協(xié)調(diào)、服務(wù)當?shù)氐慕鹑诠ぷ鳌ｈb于經(jīng)濟與金融深度融合發(fā)展的形勢，地方政府金融辦作為地方政府管理當?shù)亟鹑诠ぷ鞯穆毮懿块T，在合理、適當擴大權(quán)責(zé)的過程中，其協(xié)調(diào)與服務(wù)職能更應(yīng)該得到強化。當然，強化地方政府金融監(jiān)管部門協(xié)調(diào)服務(wù)功能的目的是守住不發(fā)生系統(tǒng)性和區(qū)域性金融風(fēng)險底線，加強對局部和區(qū)域性金融風(fēng)險的監(jiān)管。通過金融改革創(chuàng)新，采取得當措施，嘗試建立“一辦一行三局”即地方政府金融辦、人民銀行、證監(jiān)分局、保監(jiān)分局、銀監(jiān)分局相互協(xié)調(diào)、溝通和協(xié)作的地方金融監(jiān)管格局，尤其是要理順中央金融監(jiān)管部門派駐地方機構(gòu)與當?shù)卣鹑谵k信息收集、交流與共享機制，以克服金融市場上信息不對稱問題，為構(gòu)建新型地方金融監(jiān)管打下堅實的信息合作基礎(chǔ)，更好地防范化解金融風(fēng)險。

近年來，隨著中央銀行及其他金融監(jiān)管機構(gòu)縱向新體制的建立和工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行垂直管理體制的強化，地方尤其是縣域金融方面出現(xiàn)了兩個越來越明顯并密切相關(guān)的問題：一是由于四大國有商業(yè)銀行機構(gòu)撤并、權(quán)力上收導(dǎo)致地方金融服務(wù)越來越薄弱：二是在中央銀行地方分支行徹底垂直領(lǐng)導(dǎo)并定位于金融監(jiān)管后，地方金融發(fā)展和金融服務(wù)越來越不被重視。這種格局客觀上將地方推到了一個無所適從、難以作為的尷尬境地，一方面地方政府要對地方區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)濟社會發(fā)展全面負責(zé)，但面對地方經(jīng)濟遭受信貸服務(wù)有效供給不足的困擾卻無能為力、愛莫能助，另一方面地方政府雖然對地方金融問題缺乏發(fā)言權(quán)、更沒有決策權(quán)，卻不得不為確保一方金融安全承擔(dān)“義不容辭”的責(zé)任。如果只從縱向金融體制的角度來看，這僅僅是處于最底層、最末端的一個小問題，但由于地方在國民經(jīng)濟活動中擔(dān)當極其重要的角色，即使是最基層的縣域范圍，也分布著全國絕大部分的人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和相當部分的中小企業(yè)，因此，從經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的角度來看，則是一個不能不引起重視并及時加以解決的大問題。前一時期，隨著上海、北京等在全國具有舉足輕重地位和巨大示范效應(yīng)的直轄市設(shè)立金融辦公室，地方金融管理問題終于引起了上海各界的正面關(guān)注，地方金融管理機構(gòu)終于從幕后走向了前臺，地方金融辦公室之所以設(shè)立后面所依據(jù)的邏輯，以及導(dǎo)致其邏輯的現(xiàn)行金融管理體制所存在的又一種內(nèi)在缺陷等深層次問題開始引起人們的思考，應(yīng)該說這是一個令人可喜的勢頭。但近來關(guān)于銀行管理體制的傳言中關(guān)于地方政府金融辦公室又可能成為銀行監(jiān)管分支機構(gòu)的說法，似乎又要使問題復(fù)雜化，甚至由此導(dǎo)入另一個與初衷背道而馳的軌跡，因此，有必要對這一問題再次進行深入思考。

一、地方政府的金融管理職能

地方范圍內(nèi)的金融體制和金融活動，必須有相應(yīng)的政府機構(gòu)來管理，這一點沒有成為也不應(yīng)該成為問題，真正的問題是管理哪些事項，并應(yīng)該由誰管理。在我國，與金融有關(guān)的工作事項可以歸結(jié)為三個方面，一是金融監(jiān)管，二是貨幣政策，三是金融改革與發(fā)展。在某種意義上來說，在我們這樣的發(fā)展中和轉(zhuǎn)軌中國家，金融發(fā)展甚至比金融改革和金融監(jiān)管更加重要并更具有根本意義，不能不引起有關(guān)方面的足夠重視。從層次分布來看，貨幣政策主要任務(wù)分布在中央一級，金融監(jiān)管和金融改革與發(fā)展在中央與地方的分布則基本是均衡的。毫無疑問，貨幣政策和金融監(jiān)管是既是貨幣政策當局也是金融監(jiān)管當局的中央銀行及其分支行的主要職能，與金融監(jiān)管關(guān)系比較密切的金融體制改革也理所當然地進入其職能范圍、由其管理和協(xié)調(diào)，但金融發(fā)展問題究竟由哪個機構(gòu)負責(zé)，實際上一直沒有明確的界定。

與金融發(fā)展關(guān)系比較密切的機構(gòu)，主要是中央銀行及其分支行和各級政府負責(zé)發(fā)展計劃的部門。中央銀行明確的職能是貨幣政策和金融監(jiān)管，金融發(fā)展雖然應(yīng)該是份內(nèi)工作，客觀地講，上上下下的確也做了不少的工作，但重要性排位顯然比較靠后，加上金融發(fā)展牽扯的面比較廣，比金融監(jiān)管等更加具有宏觀性和綜合性，中央銀行也難以全部承擔(dān)，因此，既不是中央銀行的重要工作更不是主要工作。各級政府的發(fā)展計劃管理部門，作為對國民經(jīng)濟與社會發(fā)展尤其是在計劃和規(guī)劃方面負有全面責(zé)任的宏觀經(jīng)濟管理和綜合管理部門，有能力也有責(zé)任對金融發(fā)展負有部分重要責(zé)任，但鑒于金融工作的特殊性，實際上并沒有得到明確的授權(quán)。以致無論是在國家的十五計劃還是中央銀行的十五計劃都沒有關(guān)于金融發(fā)展規(guī)劃的論述，金融發(fā)展尤其是地方金融發(fā)展實際上成了一個“被遺忘”的角落。

金融發(fā)展沒有明確負責(zé)機構(gòu)，一個直接的后果是導(dǎo)致金融改革與發(fā)展缺乏明確的目標和指向，一方面全國全面的金融發(fā)展處于不自覺狀態(tài)，另一方面金融機構(gòu)各自為“戰(zhàn)”，自行發(fā)展，甚至背離整體發(fā)展的理想方向和目標。由于工農(nóng)中建四大國有商業(yè)銀行的存在，在一定程度上掩蓋了缺乏金融發(fā)展整體規(guī)劃的嚴重性，而在四大銀行相繼撤并“淡出”的地方尤其是縣市一級，金融發(fā)展規(guī)劃的缺乏導(dǎo)致了地方性中小金融機構(gòu)發(fā)展沒有受到應(yīng)有的重視，金融服務(wù)供給不足、中小企業(yè)和縣域經(jīng)濟融資難不可避免?？梢哉f，地方金融發(fā)展尤其是不發(fā)達的中西部地區(qū)的縣域金融發(fā)展成了一個“被遺忘的角落”中最被遺忘的角點，重視金融發(fā)展尤其是包括縣域范圍的地方金融發(fā)展問題勢在必行、刻不容緩。鑒于地方尤其是縣域范圍內(nèi)貨幣政策的任務(wù)比較輕，金融監(jiān)管已有明確負責(zé)機構(gòu)并取得了顯著的成效，因此，地方金融管理的主要任務(wù)應(yīng)該是金融發(fā)展以及與此密切相關(guān)的金融改革。與此同時，地方金融管理機構(gòu)還應(yīng)該在與金融發(fā)展密切相關(guān)的信用體系建立健全方面發(fā)揮應(yīng)有的作用，歸納起來，地方金融管理職能可以劃分為以下四個大的方面：

1、制定地方金融發(fā)展總體規(guī)劃。制定地方金融發(fā)展規(guī)劃應(yīng)該是地方金融管理的首要職能。根據(jù)地方經(jīng)濟發(fā)展的需要，尤其是個人和企業(yè)對金融服務(wù)需求的規(guī)模、特征以及增長趨勢的分析預(yù)測，參照千人和千企業(yè)平均擁有的金融機構(gòu)數(shù)量和結(jié)構(gòu)及其與全國和當?shù)仄骄降谋容^，制定地方金融發(fā)展的總體規(guī)劃，包括5年和10年發(fā)展計劃。

一、加強地方金融管理體制建設(shè)的必要性

近幾年來，我國地方金融發(fā)展非?？?，不過，地方金融在發(fā)展過程中也暴露出不少問題，給我國進一步加強地方金融管理帶來嚴峻挑戰(zhàn)。為了進一步促進地方經(jīng)濟的發(fā)展，有必要進一步完善地方金融管理體制。我國實施了多輪政府機關(guān)簡政放權(quán)改革，使得金融管理工作主要由地方承擔(dān)，但是，由于各省市經(jīng)濟發(fā)展水平以及金融發(fā)展狀況不同，導(dǎo)致目前為此依然還沒有形成統(tǒng)一的地方金融管理體制。目前我國地方金融管理執(zhí)行的是“一行三會”管理模式，地方金融管理主體的權(quán)責(zé)還有待進一步加強，地方金融管理法律制度還不健全，影響了地方金融管理效率?？偠灾?，根據(jù)我國地方金融管理體制缺陷而提出有針對性的改革措施具有重大現(xiàn)實意義。

二、地方金融管理體制存在的問題

(一)地方金融管理體制不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展的需求

在我國不斷推進金融行業(yè)改革創(chuàng)新的歷史條件下，地方金融機構(gòu)也應(yīng)該大膽創(chuàng)新。地方金融行業(yè)雖然得到了快速發(fā)展，但是，由于創(chuàng)新存在盲目性，地方金融管理體制仍然還存在不適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展需求的問題，具體表現(xiàn)為：第一，國家與地方金融管理部門之間信息溝通不順暢，比如地方金融機構(gòu)中包含大量擔(dān)保公司與典當公司，國家并沒有很好地將其納入管理范疇，增加了地方金融系統(tǒng)風(fēng)險；第二，地方金融管理體制不健全，國家很難對地方金融機構(gòu)進行有效監(jiān)管，甚至出現(xiàn)許多金融機構(gòu)脫離了國家金融監(jiān)管范疇，增加了金融風(fēng)險的發(fā)生可能。另外，地方保護主義的存在，不同地方立足于本區(qū)域利益，制約了地方金融發(fā)揮其合力，不利于地方資源的有效配置。

(二)地方金融管理主體權(quán)責(zé)有待強化

次貸危機雖然整體對我國的金融系統(tǒng)的影響并不是很大，但是危機中暴露出的金融監(jiān)管問題，卻是包括我國在內(nèi)的許多國家和地區(qū)需要共同面對的。尤其我國處在經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型時期，金融行業(yè)迅速發(fā)展的當今，我們應(yīng)該及時發(fā)現(xiàn)和彌補我們在金融監(jiān)管體制存在的不足，防止類似問題出現(xiàn)影響我國的經(jīng)濟和金融業(yè)的發(fā)展，確保我國的經(jīng)濟和金融業(yè)能夠健康穩(wěn)定有序的發(fā)展。

一、金融監(jiān)管法律不完善，行政管制過于嚴格

金融監(jiān)管手段應(yīng)該包括法律、行政和經(jīng)濟三個方面，但現(xiàn)在中國的金融法律體系并不完善，因此現(xiàn)階段中國的監(jiān)管還是以行政手段為主。在金融市場的許多方面并沒有明確的法律規(guī)范，所以在金融監(jiān)管機構(gòu)行使監(jiān)管權(quán)力的時候，還是以行政手段為主，做法往往帶有隨意性。同樣的，也沒有專門的法律來規(guī)范和約束金融監(jiān)管機構(gòu)的行為和決策，有可能導(dǎo)致監(jiān)管部門不能充分考慮對社會公共利益所造成的影響。在具體的法律方面，缺少對一些具體的金融監(jiān)管方面的法律，還缺少對一些外資金融機構(gòu)的監(jiān)管法律。在這些方面，缺少對金融監(jiān)管的法律，這樣金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力在實施金融監(jiān)管權(quán)力的時候就會有所限制，就會影響金融監(jiān)管的效率。因此，如果能夠以法律的形式明確金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力，同時在一些金融監(jiān)管方面完善法律，減少行政干涉，中國金融監(jiān)管體系能夠更規(guī)范更完善。

二、信息披露機制不健全，對消費者的保護不足

信息披露制度隨著金融業(yè)務(wù)的越來越來負責(zé)變得越來越重要，建立信息透明化與加強信息制度的意義很重大，在這個方面，國際金融機構(gòu)表示很重視，但是在我國這方面做的不到位。我國信息披露程度低，金融市場經(jīng)常會出現(xiàn)買賣雙方存在著嚴重的信息不對稱現(xiàn)象，容易造成金融機構(gòu)的內(nèi)幕交易或者是暗箱操作。這些做法都會使得金融消費者和投資者的利益得不到保護。在我國還沒有一個專門的金融機構(gòu)來保護金融消費者和投資者的權(quán)益。我們知道在上文中提到的金融監(jiān)管的具體目標方面是保護存款人和投資者的合法權(quán)益，可是在我國這樣一行三會的體制下，更注重的是在宏觀上維持整個國家的金融系統(tǒng)的穩(wěn)定，反而忽視了微觀上的對消費者和投資者的保護。在保護消費者方面，沒有專門的金融相關(guān)法律，也沒有專門維護金融消費者權(quán)益的部門，當金融消費者對于自己權(quán)益受到侵害時，并沒有地方去進行維權(quán)。經(jīng)過次貸危機，一些發(fā)達國家對金融消費者的保護都明顯提高了，這是我國值得學(xué)習(xí)的地方。

三、金融監(jiān)管體制阻礙金融創(chuàng)新