紀檢領導改革反腐倡廉思考

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紀檢體制機制建設是反腐倡廉建設的重要內(nèi)容。改革開放后，我們黨適應反腐敗工作的需要，不斷進行紀檢領導體制改革，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供了堅強的組織保證。但隨著反腐倡廉實踐的發(fā)展，紀檢領導體制不科學的問題日漸顯現(xiàn)，成為制約反腐敗斗爭深入進行的重要因素。因此，探討進一步深化紀檢領導體制改革，對提高黨反腐倡廉的能力，全面推進黨的建設新的偉大工程，具有十分重大的現(xiàn)實意義。

一、進一步深化紀檢領導體制改革的必要性。

現(xiàn)行紀檢領導體制主要包含著兩種領導模式：一部分是主要的，普遍實行的雙重領導模式，即“塊”上的各省、自治區(qū)、直轄市及以下各級紀委，接受上級紀委和同級黨委的雙重領導；另一部分是次要的，剛剛在局部地區(qū)和有限層面上推行的垂直領導模式，即“條”上的，它是*年以來中央紀委和各省區(qū)市紀委對派駐機構(gòu)實行全面統(tǒng)一管理。從在紀檢組織內(nèi)實行的覆蓋面和影響力上看，雙重領導模式占有主導地位，而垂直領導模式由于尚處于探索階段等原因，其影響力遠不及雙重領導模式。因此，我國紀檢體制就其根本屬性而言是雙重領導體制。

不可否認，自年中央確定，各省、市、自治區(qū)以下各級黨的紀律檢查委員會的領導關系，由受同級黨委領導改為受同級黨委和上級紀委雙重領導以來，黨的紀檢系統(tǒng)的雙重領導體制在我國社會主義經(jīng)濟建設和民主法制建設處于初級階段的背景條件下，對于充分運用各種組織資源，開展反腐倡廉工作具有積極的作用。但我國改革開放已經(jīng)進行了20多年，經(jīng)濟、政治、社會、文化得到了空前的發(fā)展。在新形勢下，黨風廉政建設和反腐敗斗爭所呈現(xiàn)出的特點和規(guī)律與計劃經(jīng)濟時代已大不相同，主要是行政權(quán)力的高度集中和市場經(jīng)濟條件下利益交換的普遍要求相碰撞，導致權(quán)力尋租行為大量滋生和蔓延。要改變這種狀況，一方面需要大力轉(zhuǎn)變黨的執(zhí)政方式和政府職能，合理分解公共權(quán)力，另一方面需要建立對權(quán)力運行的有效監(jiān)督機制，以權(quán)力制約權(quán)力。但在雙重領導體制下，各級紀檢組織所發(fā)揮的監(jiān)督作用是有限的，主要表現(xiàn)在：一是對同級黨委及其主要領導干部無法實施有效監(jiān)督。黨章和其它黨內(nèi)法規(guī)賦予了各級紀委對同級黨委的監(jiān)督職責。但在雙重領導體制下，各級紀委實際上以橫向的同級黨委領導為主，主要在同級黨委的領導下開展工作，其人權(quán)、財權(quán)、事權(quán)等都主要掌握在同級黨委和政府手中，對于同級黨委及其主要領導干部基本處于不能監(jiān)督、不敢監(jiān)督、不準監(jiān)督的尷尬境地。對這種組織監(jiān)督無力的狀況，原江西省副省長胡長清曾經(jīng)打過一個形象的比喻，組織的管理和監(jiān)督對他而言，如同是“牛欄關貓，進出自由”。原山東省泰安市市委書記胡建學更是露骨地說：官做到我這一級，就沒有什么監(jiān)督的了。這也是為什么那么多高官落馬，主要不是同級紀委揭露出來的主要原因。二是對其他黨員干部能否實施有效監(jiān)督，主要取決于同級黨委主要領導的態(tài)度。按照干部層級管理的原則，各級紀委監(jiān)督檢查的重點對象主要是同級黨委選拔任命的黨員干部。事實上，由于種種原因，這些黨員干部和上級黨委領導之間一般都建立了比較密切的工作關系。而在雙重領導體制下，紀檢組織查辦這些黨員干部違法案件又都必須取得同級黨委的同意。因此，實踐中，這類案件要不要查，查到什么程度，對違法的黨員干部該給予怎樣的處理，主要不是取決于紀委的意見，而是同級黨委主要領導的態(tài)度。一般來講，當紀委的意見與同級黨委主要領導的態(tài)度相左時，紀委難以堅持自己的意見，甚至要想方設法貫徹黨委領導的意圖。這無疑助長了一些違紀違法人員想方設法尋求保護，逃避黨紀國法的制裁。由于一些不正之風的干擾，紀檢部門在履行監(jiān)督檢查職能時，常常處于無可奈何的境地。據(jù)一份權(quán)威報告統(tǒng)計，在有資料可查的36起高官違紀違法案件中，有29件是被牽連發(fā)現(xiàn)的，比例高達80.6%。事實上，這些高官在案發(fā)前，都曾經(jīng)被舉報過，有的反映還比較集中。但由于種種原因，這些舉報要么是所謂的查無實據(jù)，要么是石沉大海。有的舉報人和揭露者甚至為此負出了沉重的代價。反思這些教訓，不難看到領導體制因素是制約當前黨風廉政建設和反腐敗工作深入進行的重要因素。

二、加快紀檢領導體制改革的條件

自改革開放以來，我們黨對紀檢領導體制進行了數(shù)次改革，為全面建立垂直領導體制打下了很好的基礎。

1、思想理論基礎。十年動亂結(jié)束后，我們黨對自身領導體制建設問題進行了深刻的反思。鄧小平同志在《黨和國家領導制度的改革》一文中深刻而明確地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”這里說的組織制度就包含著體制改革的內(nèi)容。同志和同志也多次強調(diào)要大力進行體制機制改革創(chuàng)新，積極適應發(fā)展社會主義民主政治和黨的先進性建設的需要。黨的十六大更是把“完善領導體制”、“增強執(zhí)政能力”正式寫入黨章，確立其在黨的建設中的指導地位，并明確提出，要加強對權(quán)力的制約和監(jiān)督，“建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制”。這就要求我們必須對黨的紀檢領導體制進行深刻反思、改革，為深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭提供堅強的組織保障。

2、體制機制基礎。自年各級紀委逐步恢復以來，黨中央一直在積極探索紀檢領導體制改革，其中一個十分明顯的方向就是不斷增強紀檢組織的獨立性和權(quán)威性?，F(xiàn)行的紀檢“雙重領導體制”就其內(nèi)涵而言包含著垂直領導的因素。中央明確，各級紀委要接受雙重領導以來，中央紀委和各級紀委都不斷加強對下級紀委的領導工作。如，中央紀委和各省、自治區(qū)、直轄市紀委都指定某個紀律檢查室對一定區(qū)域的紀檢工作實施全面歸口指導。上下級紀委各業(yè)務室之間也建立了十分密切的指導關系。這種工作體制機制已經(jīng)運行多年，為實行全面垂直領導打下了良好的體制機制基礎。

3、改革實踐基礎。黨的十六大以來，我們黨紀檢領導體制改革不斷邁出新步伐。*年，中紀委啟動改革步驟，對派駐部委的紀檢監(jiān)察機構(gòu)實施統(tǒng)一管理。其顯著的特點是“兩個不再”，即：各部委的紀檢組長、監(jiān)察局長不再從所在部門產(chǎn)生，而由中紀委監(jiān)察部直接委派；各試點單位不再受同級黨組領導，而受中紀委監(jiān)察部直接領導。此舉是我國紀檢領導體制改革的一個重大步驟，推動了黨內(nèi)監(jiān)督“關口”的再次前移。年，中紀委要求各省、自治區(qū)、直轄市紀委要對派駐機構(gòu)實施全面垂直管理，進一步擴大改革的覆蓋面。年，海南省澄邁縣有關部門的大力支持下率先在全國進行鎮(zhèn)一級紀委實行全面垂直領導。這些改革雖然只局限在一定區(qū)域和層面，但為實行全面垂直領導積累了寶貴的經(jīng)驗。

三、積極推進紀檢領導體制改革

實踐證明，只有從改革領導體制入手，實現(xiàn)各級紀委全面垂直領導，建立強有力的紀檢組織，才能從根本上解決監(jiān)督乏力的現(xiàn)狀。這既是反腐敗斗爭的客觀需要，更是提高的黨的執(zhí)政能力，加強黨的先進性建設的必然選擇。但由于這項改革涉及黨的地方各級組織領導權(quán)力的重新分配，涉及體制機制的重大調(diào)整，涉及廣大紀檢干部的切身利益，政治性、政策性強，社會影響大，必須積極穩(wěn)妥地推進，確保改革實效。

從世界各國的經(jīng)驗看，一個完善的、成熟的行政監(jiān)察體制應具有以下三個最基本的客觀條件：一是必須對其監(jiān)察對象進行全面的監(jiān)督；二是監(jiān)督制約的力度必須與監(jiān)督對象的職位和權(quán)力相適應；三是監(jiān)督制約過程必須具有獨立性和權(quán)威性。因此，打破雙重領導體制的框架，革除制約反腐敗深入進行的體制弊端，全面實施某種程度的垂直領導，是未來紀檢體制改革的主要方向。當前，建議重點做好三項工作：一要做好調(diào)研論證工作。由中央有關部門牽頭，集中一段時間，組織強有力的調(diào)研機構(gòu)，對紀檢體制改革的重大問題分專題進行調(diào)研論證，拿出系統(tǒng)的論證報告，為領導決策提出建議。二要抓好改革試點工作。在一定層面或區(qū)域內(nèi)擴大進行全面垂直領導先行試點，做好經(jīng)驗積累和輿論準備。三要做好黨內(nèi)法規(guī)的修改、制定工作。重點明確反腐敗垂直領導體制原則，明確各級紀檢組織的職責和進行監(jiān)督檢查的權(quán)限、方式和手段；明確省、區(qū)、市及以下各級紀委在黨內(nèi)的政治地位；明確各級紀委和同級黨的代表大會、同級黨委的關系以及紀委和監(jiān)察部門的關系等。