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隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng)市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架其職能也沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的“婆婆”的干預(yù)這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí)建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu)由于分工過(guò)細(xì)權(quán)力過(guò)大以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過(guò)多、政企不分滋生出了官僚主義助長(zhǎng)了不正之風(fēng)也給財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。因此九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ)以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近年來(lái)我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制先后進(jìn)行過(guò)次機(jī)構(gòu)改革即年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革—年以收回年代后期下放的權(quán)力中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變實(shí)行“三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及年以政企分開為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革雖然都有一定的成效卻一直未能跳出“精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的主要有以下幾個(gè)

一政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面一是長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)黨政職能交叉、政企不分許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代導(dǎo)致政府職能過(guò)多管理過(guò)寬勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu)從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置越切越細(xì)越分越亂切出來(lái)的“新”部分越來(lái)越多職能越來(lái)越被人為放大對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來(lái)越強(qiáng)烈于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì)政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期許多原來(lái)由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來(lái)供給因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來(lái)就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體依職能而設(shè)隨職能的變化而變化。因此政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況就必須科學(xué)界定好政府職能該歸位的要?dú)w位該釋放的要釋放既不能把政府辦成一個(gè)“萬(wàn)花筒”式的組織也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系即按照黨政職能分開的原則理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系按照政企分開、政事分開的原則理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

二干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著“能進(jìn)、能上、能高”而“難出、難下、難低”的干部用人制度缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力也沒(méi)有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下只升不降一到年限就提拔一遇機(jī)會(huì)就升級(jí)政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格一開口子就增加職數(shù)機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比年代為∶年代為∶而今天為∶即使按萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算這個(gè)比例也為∶。這就是說(shuō)今天個(gè)中國(guó)人里有個(gè)官員個(gè)吃財(cái)政飯的人而年代個(gè)人里只有個(gè)官員個(gè)吃財(cái)政飯的人年代個(gè)人里只有個(gè)官員個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)億元占國(guó)家預(yù)算的比年的億元平均年遞增。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)全國(guó)近一半的縣財(cái)政為“吃飯”財(cái)政政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有多個(gè)縣其中約個(gè)縣發(fā)工資困難有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況尤其是普遍存在“官”多“兵”少后勤人員多業(yè)務(wù)人員少習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多業(yè)務(wù)骨干少庸人多能人少。因此不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制完善公務(wù)員制度才能最終消除“腫脹”保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。

三不科學(xué)的政府系統(tǒng)自身的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制以及中國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素。我國(guó)政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制可以歸納為一種“只看產(chǎn)出不看投入”的機(jī)制也就是說(shuō)在評(píng)價(jià)完成某個(gè)政府行為時(shí)考察的指標(biāo)僅僅是完成的結(jié)果橫向或縱向的對(duì)比而忽略了為完成這個(gè)政府行為而進(jìn)行的投資。因此這種政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制極易造成某些政府部門為追求政績(jī)盲目地?cái)U(kuò)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。我國(guó)六次政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的“裁了又增加、增加了又裁”的現(xiàn)象就是這種政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制帶來(lái)的必然結(jié)果。

我國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素也是造成政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因。這些消極因素主要有官本位思想、缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來(lái)看我國(guó)長(zhǎng)期處在封建社會(huì)“學(xué)而優(yōu)則仕”的思想根深蒂固一元化官本位成就取向在社會(huì)上一直居主導(dǎo)地位因此官本位思想是機(jī)構(gòu)膨，脹的文化根源它表現(xiàn)在兩個(gè)方面一方面官本位成就取向的價(jià)值觀成為機(jī)構(gòu)膨脹的內(nèi)在動(dòng)力。由于社會(huì)以級(jí)別作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn)那么各個(gè)政府機(jī)關(guān)要求增加編制、升級(jí)升格就順理成章另一方面象征地位的行政級(jí)別成為人們競(jìng)相追逐的目標(biāo)這就使得人才流動(dòng)向機(jī)關(guān)傾斜大批人才涌向國(guó)家機(jī)關(guān)加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯(cuò)迫使國(guó)家機(jī)關(guān)不斷因人設(shè)職、擴(kuò)大規(guī)模從而使官本位思想成為政府機(jī)構(gòu)膨脹的外部壓力。從合理的社會(huì)流動(dòng)來(lái)看人才作為一種社會(huì)資源象其它資源一樣可以自由流動(dòng)但是受中國(guó)傳統(tǒng)的“一業(yè)而終”和“落葉歸根”思想的影響政府官員很少主動(dòng)跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的思想是政府機(jī)構(gòu)膨脹的思想根源。此外我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏限任、選任的觀念也是造成機(jī)構(gòu)膨脹的原因。

四缺乏對(duì)政府系統(tǒng)的行為進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的法律機(jī)制、財(cái)政機(jī)制和其它社會(huì)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式以撤換領(lǐng)導(dǎo)來(lái)制約和保證政府系統(tǒng)有序運(yùn)行這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動(dòng)。如有的領(lǐng)導(dǎo)常常根據(jù)自己的好惡隨意撤換部門負(fù)責(zé)人或在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員增加上開口子批條子因人設(shè)事因人設(shè)機(jī)構(gòu)缺乏公正嚴(yán)肅的約束機(jī)制。一是機(jī)構(gòu)編制沒(méi)有法律依據(jù)缺乏硬約束、硬保障機(jī)構(gòu)改革缺乏硬配套支持這就使得機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫二是財(cái)政撥付與支持隨機(jī)構(gòu)和人員的增多隨意增加“僧”多則“粥”多“僧”少則“粥”少人浮于事僅對(duì)行政效率有影響對(duì)部門利益則絲毫沒(méi)有損害。由于沒(méi)有通過(guò)財(cái)政硬約束來(lái)限制人員和機(jī)構(gòu)的增加所有的政府部門都有增編、增員的沖動(dòng)和可能。因此要切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員就必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律采取利益約束的辦法以部門為財(cái)政支出單位實(shí)行政府包干制即財(cái)政對(duì)政府各部門實(shí)行硬約束增員不增工資總額減員不減工資總額把裁員的任務(wù)通過(guò)利益約束的方式下放給各部門三是干部選拔任免缺乏制度保障沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力沒(méi)有切實(shí)保證優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制冗員過(guò)多人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。

五政府組織自身的原因。政府作為一個(gè)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的組織一旦被人們理性地設(shè)計(jì)出來(lái)就會(huì)成為控制人、支配人的東西具有天然自我膨脹的傾向。其一政府同企業(yè)一樣政府行為是按個(gè)人成本收益原則來(lái)計(jì)算的追求最大的自身利益這樣每個(gè)政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動(dòng)為保持官位、升職、發(fā)財(cái)必然培植親信選用自己的人造成機(jī)關(guān)人員膨脹其二從組織學(xué)角度來(lái)說(shuō)在任何組織里組織成員的收入和組織產(chǎn)出規(guī)模存在著正相關(guān)關(guān)系。因此為了保證組織成員的收入就必須努力使自己的組織機(jī)構(gòu)得以發(fā)展因?yàn)橐?guī)模的擴(kuò)大有可能使薪俸提高、職務(wù)提升更加便利職務(wù)權(quán)力更大含金量更高其三政府官員為了保證下屬單位工作順利會(huì)盡最大可能爭(zhēng)取保險(xiǎn)系數(shù)即加大投入維系更大儲(chǔ)備。特別是地方政府官員由于他們由上級(jí)任命要贏得上級(jí)的認(rèn)可就必須完成上級(jí)的指示滿足上級(jí)的愿望這樣一種行為方式在我國(guó)外延式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中便會(huì)演化成對(duì)高數(shù)量的追求產(chǎn)值、速度等數(shù)量性指標(biāo)成為衡量政府領(lǐng)導(dǎo)者、官員的標(biāo)準(zhǔn)這迫使政府官員有著強(qiáng)烈的數(shù)量沖動(dòng)要更大的機(jī)構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會(huì)指標(biāo)。為滿足數(shù)量沖動(dòng)政府官員行為方式的另一特征就是囤積即政府盡可能擴(kuò)大規(guī)模以滯存更多的資源盡可能擴(kuò)大活動(dòng)范圍以獲取更多的財(cái)政收入。

此外社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化建設(shè)等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力全球性的民主化發(fā)展會(huì)不斷拓展政府邊界拓寬政府職能政府系統(tǒng)和特定社會(huì)的改革開放也會(huì)不斷促使行政系統(tǒng)走向增長(zhǎng)。因此政府增長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)膨脹在某種意義上又具有客觀的一面是一個(gè)全球性的問(wèn)題具有世界性的趨勢(shì)。

二、職能界定———改革的邏輯起點(diǎn)

我國(guó)歷次的政府機(jī)構(gòu)改革之所以成效不大最根本的原因就是沒(méi)有抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵而要轉(zhuǎn)變政府職能首先就要界定政府職能政府職能界定是政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)。由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期社會(huì)資源的配置方式將由政府指令分配方式為主逐漸轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)配置方式為主。資源配置方式的改變使得社會(huì)事務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了巨大變化從而導(dǎo)致包括政府在內(nèi)的社會(huì)組織功能的分化和重組。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府與市場(chǎng)在社會(huì)資源配置方面的對(duì)立和互補(bǔ)關(guān)系成為社會(huì)事務(wù)的主要分水嶺。政府是管理社會(huì)公共事務(wù)的政權(quán)組織。所謂社會(huì)公共事務(wù)就是指無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)。目前我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的理論研究和實(shí)踐探索仍停留在對(duì)社會(huì)事務(wù)的“板塊”劃分的慣性思維中。因此要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變質(zhì)的突破就必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求在社會(huì)事務(wù)合理分類的基礎(chǔ)上重新界定政府職能。

一確定公共事務(wù)范圍界定政府總體職能。將社會(huì)事務(wù)劃分為私人事務(wù)、公共事務(wù)及中間事務(wù)是在市場(chǎng)化過(guò)程中自發(fā)游離出來(lái)的客觀結(jié)果。公共事務(wù)領(lǐng)域是政府職能實(shí)實(shí)在在的介入點(diǎn)因而政府職能的界定首先取決于公共事務(wù)領(lǐng)域的界定。由于公共事務(wù)與私人事務(wù)之間并非截然對(duì)立隨著市場(chǎng)化程度的變化社會(huì)事務(wù)的公私之間的界線可能會(huì)發(fā)生變化這就增加了界定政府總體職能的難度。所謂政府總體職能就是指政府在社會(huì)組織環(huán)境中所處的地位和作用。由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期就社會(huì)的市場(chǎng)化程度而言顯然處在較低水平這就決定了當(dāng)前我國(guó)政府的總體職能是提供國(guó)防、外交、公共安全等純公共產(chǎn)品和服務(wù)通過(guò)貨幣政策、財(cái)政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境利用價(jià)格、稅收等手段調(diào)節(jié)收入分配縮小貧富差距穩(wěn)定市場(chǎng)秩序維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等。

二加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一合理安排政府間職能結(jié)構(gòu)。政府職能結(jié)構(gòu)是指各級(jí)政府之間的職能配置既包括中央與地方政府之間的職能配置也包括地方各級(jí)政府之間的職能配置。我國(guó)現(xiàn)行的政府間職能配置關(guān)系主要是依據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法確定的。從法律上看中央政府與地方各級(jí)政府之間的職能配置明顯趨于“同構(gòu)化”除國(guó)防、外交等職能歸中央政府專項(xiàng)管理外其它職能基本相似或雷同只是在作用區(qū)域上有所區(qū)別。這種結(jié)構(gòu)是社會(huì)事務(wù)“板塊”切割的必然結(jié)果明顯帶有中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。因此要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的政府間事權(quán)關(guān)系模式就必須對(duì)現(xiàn)行憲法和地方組織法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國(guó)性的公共事務(wù)如國(guó)防、外交、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公民基本權(quán)利的保障、平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配、全國(guó)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究的資助等等地方政府主要處理本行政區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務(wù)如本地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文教衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境治理、社會(huì)救濟(jì)等。同時(shí)在規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上努力加強(qiáng)政府間的合作關(guān)系重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù)如跨地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口流動(dòng)市場(chǎng)統(tǒng)一等。

三按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu)。所謂政府部門間職能結(jié)構(gòu)即一級(jí)政府各部門之間的橫向職能劃分。改革開放以來(lái)由于行政體制改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革在市場(chǎng)化進(jìn)程中自發(fā)游離出來(lái)的公共事務(wù)與政府原來(lái)所承擔(dān)的事務(wù)之間沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行有效地轉(zhuǎn)換政府部門間的職能配置仍然按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按行業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行部門分類。這種狀況使得私人事務(wù)與公共事務(wù)共同滲透到政府管轄范圍之中從而造成政府的總體職能難以界定政府部門間的職能配置也缺乏科學(xué)依據(jù)。加上部門之間的逐利行為使得政府各部門紛紛退出資源配置權(quán)很小的領(lǐng)域而跨越本部門界線涉足資源配置權(quán)很大的領(lǐng)域從而不可避免地導(dǎo)致政府各部門之間的職能交叉、機(jī)構(gòu)重復(fù)、推諉扯皮、管理脫節(jié)等現(xiàn)象更成為政府腐敗現(xiàn)象的主要根源之一。為此要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求遵循“趨向綜合、宜粗不宜細(xì)”的政府部門職能設(shè)置的總體原則重新調(diào)整政府部門間的職能結(jié)構(gòu)做到職責(zé)明確、分工科學(xué)。對(duì)那些帶有經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)的部門必須撤銷對(duì)邊界模糊的政府職能要嚴(yán)格劃定所屬部門同時(shí)注意加強(qiáng)部門之間的協(xié)作對(duì)介于經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行政部門之間的“公司”不宜濫設(shè)而應(yīng)當(dāng)把組織生產(chǎn)和直接管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力下放給企業(yè)。

總之界定政府總體職能、合理調(diào)整政府間及政府部門間的職能結(jié)構(gòu)歸根結(jié)底就是要從根本上轉(zhuǎn)變政府職能實(shí)行政企分開這是此次政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。因此要遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則合理調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、政府之間及政府部門之間的職責(zé)權(quán)限改變管理方式和運(yùn)行機(jī)制從根本上克服多頭管理、政出多門的弊端促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、人員分流———一道難解的題

人員分流是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn)也是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。人員不能安全有序分流不僅不利于機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性而且易使已有的改革成果喪失貽盡。回顧前幾次政府機(jī)構(gòu)改革我們雖曾制定過(guò)一些分流安置措施但有的并沒(méi)有真正落實(shí)有的因措施不夠徹底帶來(lái)了一些后遺癥如鼓勵(lì)機(jī)關(guān)富余人員分流到事業(yè)單位加重了事業(yè)單位的負(fù)擔(dān)對(duì)減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義。因此富余人員難以真正分流是機(jī)構(gòu)、人員回升、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的一個(gè)重要原因。這方面克林頓政府近年來(lái)大幅度成功裁員裁了萬(wàn)人的作法給我們以很大啟示。其具體做法是將政府一些機(jī)構(gòu)成建制轉(zhuǎn)移出政府實(shí)行企業(yè)化管理與國(guó)家財(cái)政脫鉤鼓勵(lì)提前退休對(duì)一些年齡較大、業(yè)績(jī)平平且工作年滿年的公務(wù)員允許其提前退休對(duì)自愿脫離政府的公職人員采取一次補(bǔ)助的辦法讓其自謀職業(yè)平均每人補(bǔ)助萬(wàn)美元對(duì)裁減下來(lái)的公務(wù)員政府為他們提供培訓(xùn)和咨詢促其盡快重新就業(yè)等。

此次政府機(jī)構(gòu)改革人員編，制要精簡(jiǎn)一半為歷次機(jī)構(gòu)改革之最任務(wù)十分艱巨但是又必須努力做到。因此要按照“帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的基本原則妥善解決好人員分流工作。為此在具體操作過(guò)程中要把握好以下幾點(diǎn)一是要加強(qiáng)調(diào)查研究深入了解政府機(jī)關(guān)工作人員的現(xiàn)狀并對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)狀況和分流人員的基本情況有足夠估計(jì)做到心中有數(shù)。二是要堅(jiān)持人員增減與體制改革同步進(jìn)行。不改革體制不轉(zhuǎn)變政府職能和改善管理方式就不可能實(shí)現(xiàn)人員增減反過(guò)來(lái)不精簡(jiǎn)人員精兵簡(jiǎn)政這么多行政人員干預(yù)經(jīng)濟(jì)部門林立相互推諉扯皮的現(xiàn)象必然增多權(quán)力執(zhí)行必然無(wú)度職能轉(zhuǎn)變將成為空話。三是要妥善處理好留與分的關(guān)系。既要按機(jī)關(guān)人員精簡(jiǎn)的原則辦事又要把握好原則性和靈活性的關(guān)系注意機(jī)關(guān)人員的優(yōu)化組合。要把一些年富力強(qiáng)、有開拓市場(chǎng)能力的年輕干部選派到企業(yè)去幫助企業(yè)扭轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)不善的局面。同時(shí)對(duì)于離崗人員在尚未安排工作前保留職級(jí)對(duì)他們不能有任何歧視切實(shí)幫助他們解決好實(shí)際問(wèn)題免除后顧之憂。四是要大力培育人才市場(chǎng)使機(jī)關(guān)干部參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)在市場(chǎng)中尋找想動(dòng)員和幫助找出路并舉政府安置和社會(huì)安置相結(jié)合同時(shí)要加強(qiáng)干部培訓(xùn)工作提高干部再就業(yè)能力實(shí)現(xiàn)分流人員的順利轉(zhuǎn)崗。

四、法制建設(shè)———改革成果的保障

政府機(jī)構(gòu)改革要順利進(jìn)行并使已有改革成果得到鞏固就必須加強(qiáng)行政立法實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能、編制和工作程序法制化、規(guī)范化。一是要盡快完善行政機(jī)關(guān)組織法實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織職能的法定化。行政機(jī)關(guān)組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)性質(zhì)、地位、任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、副職設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及行政機(jī)關(guān)成立、變更和撤銷程序的法律規(guī)范的總和是行政機(jī)關(guān)得以成立并據(jù)以活動(dòng)的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行有效的組織法有國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等。但是我國(guó)尚沒(méi)有地方各級(jí)人民政府組織法中央各部、委、局也只有“三定”方案而沒(méi)有組織法。因此此次政府機(jī)構(gòu)改革要重點(diǎn)抓好國(guó)務(wù)院組織法的修改工作制定地方各級(jí)人民政府組織法和各部、委、局組織法實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織職能的法定化。二是要盡快出臺(tái)編制法實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法定化。鄧小平同志曾明確指出“編制就是法律”。編制一旦確定就具有法律性質(zhì)不得隨意變動(dòng)否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。然而我國(guó)有些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)卻隨意在編制上開口子、批條子缺乏法律意識(shí)。因此為了保證編制確實(shí)成為法并通過(guò)它控制機(jī)構(gòu)和編制就需要制定行政機(jī)關(guān)編制法這是世界發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)也是我國(guó)古代行政的精華之所在。例如日本通過(guò)行政機(jī)關(guān)總定員令規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的總?cè)藬?shù)并規(guī)定定期應(yīng)減少的百分比有效地控制了政府人員的增長(zhǎng)我國(guó)古代的“吏律”中對(duì)編制限制也極其嚴(yán)格擅自增加一人編制主管官員要“杖一百”。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)程序立法實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)工作程序的法定化。行政程序是行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力的操作規(guī)則。長(zhǎng)期以來(lái)我們只重視實(shí)體而輕視程序致使行政效率較低工作隨意性較大這不僅影響了政府形象而且容易損害老百姓的利益。因此結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況制定一部適合我國(guó)國(guó)情的行政程序法是保證我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政管理工作效率的有效途徑同時(shí)也是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革成果的重要保障。