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農(nóng)村稅費(fèi)改革以星火燎原之勢(shì)有效遏止了農(nóng)村“亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派”三亂之風(fēng)的蔓延，但是由此引發(fā)的問題是深重的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的缺口、基層政權(quán)的運(yùn)轉(zhuǎn)困難、沉重的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)，財(cái)政預(yù)算外資金收入大幅度的減少，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政原有平衡機(jī)制的維系失去了依靠，其困境如孤山突兀，從幕后走向前臺(tái)演繹，風(fēng)雨飄搖，更加的顯性化了。分析其原因，大致有以下幾種。

⒈經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的基礎(chǔ)原因。目前，我國(guó)大部分農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，，市場(chǎng)化程度不高，農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)尚屬初級(jí)階段，難以形成高附加值、高稅利的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)、加工系列，工商企業(yè)頻監(jiān)倒閉，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政沒有充足的財(cái)源。

⒉“分稅制”不完善使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政缺乏穩(wěn)定的高收入來源，支出壓力大。年起我國(guó)開始實(shí)行“分稅制”，但至今省以下“分稅制”體系采取了不盡合理的基數(shù)法，一方面，稅收收入一層層向上集中，中央得了“大頭”，地方收入相對(duì)減少并經(jīng)過省、市、縣三級(jí)的層層盤剝，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入逐漸被掏空。稅制改革以后，農(nóng)業(yè)稅劃歸為地方稅種，雖然刺激了地方政府對(duì)農(nóng)業(yè)稅的征收工作的積極性，但是隨著農(nóng)業(yè)稅的免征，支撐鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的一大主要財(cái)力落空，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政靠微小增幅的工商稅收增加財(cái)力來自我消化農(nóng)業(yè)稅稅基，顯然是不切實(shí)際的。而財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政來說，大多還缺乏規(guī)范、透明的轉(zhuǎn)移支付辦法，沒有能科學(xué)地配合分稅制改革最終落實(shí)。另一方面，支出責(zé)任卻一層層向下轉(zhuǎn)移，中央出臺(tái)的一些增支政策要靠地方自行消化，使地方財(cái)政支出壓力加大。落實(shí)到具體事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所承擔(dān)的大多是一些剛性強(qiáng)、欠帳多、支出基數(shù)大、無法壓縮的支出。如農(nóng)村教育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等就基本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)了，還有道路、危橋、醫(yī)療、文化及其它一些社會(huì)福利項(xiàng)目，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配套組織實(shí)施，但是資金來源潰泛，完全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算負(fù)擔(dān)必將導(dǎo)致資金短缺。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府沒有足夠的稅收收入來源、顯得財(cái)權(quán)范圍小，而事權(quán)范圍又過大，缺乏與責(zé)任相對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)財(cái)力支撐，僅僅依靠弱勢(shì)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和瀕臨破產(chǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，連最基本的“吃飯問題”都難以解決，更遑論公共建設(shè)和公共服務(wù)了。

⒊稅收管理體制的缺陷加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難。目前在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，基本是國(guó)、地兩稅均由條條統(tǒng)管，負(fù)責(zé)工商各稅的征收，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政只負(fù)責(zé)征收農(nóng)業(yè)二稅和相關(guān)收入，這客觀上造成了一些扯皮現(xiàn)象。另外，稅務(wù)部門往往從完成收入任務(wù)指標(biāo)出發(fā)，當(dāng)年任務(wù)完成后不愿過多超收，以便為下年“留有余地”，不能做到真正意義上的應(yīng)征盡征，造成人為的收入流失。再有現(xiàn)在地方政府流行一種“財(cái)政收入才是硬政績(jī)”的說法，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心財(cái)政收入是好事，但是為了完成和超額完成當(dāng)年稅收任務(wù)，地方政府踏上了引稅之路，隨之帶來的則是大幅度的引稅返還和財(cái)政收入的虛假繁榮，不能提高財(cái)政提供公共品和服務(wù)能力，抬高了稅基，惡性循環(huán)，擾亂了稅收秩序。

⒋高昂的招商引資成本，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政雪上加霜。目前招商引資是比較熱門的話題，各級(jí)政府自上而下都有招商引資任務(wù)，并直接與干部的升遷、考核掛鉤，這就有了必須完成任務(wù)的壓力，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排大批干部關(guān)門“停業(yè)”外出招商，形成了以土地的無償或低價(jià)出讓、稅收的減免、變相的獎(jiǎng)勵(lì)為成本的招商，政府職能迷失，資源流失，財(cái)政收入落空，失地農(nóng)民的土地補(bǔ)償款無力償還，進(jìn)一步加重了財(cái)政的負(fù)擔(dān)。

⒌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府包攬過多經(jīng)濟(jì)管理職能，特別是產(chǎn)權(quán)制度改革和興辦合作基金會(huì)留下了財(cái)政隱患。過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一是直接興辦企業(yè)，行政干預(yù)多，由于行情不準(zhǔn)和一些基層企業(yè)干部的責(zé)任心不強(qiáng)，導(dǎo)致企業(yè)虧損、停產(chǎn)直至破產(chǎn)，遺留了巨大的“包袱”，后來產(chǎn)權(quán)制度改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府迫于上級(jí)的壓力，受惑于甩“包袱”的良好愿望，“賣一送一”，慷國(guó)家之慨，將全部企業(yè)改制到位，這其中流失的國(guó)有資產(chǎn)就不說了，但是還有一些企業(yè)假性改制，這些企業(yè)欠下了巨額債務(wù)，包括向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款、銀行貸款等，實(shí)際上早已資不抵債，只留下一個(gè)空殼，但是這其中向職工以及向社會(huì)的集資款、合作基金會(huì)貸款、財(cái)政借款，如果改制到位或破產(chǎn)，都必須由財(cái)政直接負(fù)擔(dān)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無能消化，就只能搞個(gè)假性改制了，完成上級(jí)任務(wù)，問題一天天往下拖；二是搞合作基金會(huì)留下了巨大債務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)特別是前幾年行情不緊氣，借去的貸款如“肉包子打狗”，但是合作基金會(huì)資金主要來源于當(dāng)?shù)毓擅竦墓山?，這是一筆“硬”帳，必須還而且必須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)還，這又給鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政帶來了“災(zāi)難性”的債務(wù)。

⒍鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算越來越顯“軟化”。主要表現(xiàn)在以下幾方面：一是上級(jí)政府出政策，下級(jí)政府出錢，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算“軟化”的典型表現(xiàn)。這些在正常預(yù)算之外出臺(tái)的支出政策，明顯缺乏對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)算應(yīng)有的尊重。二是上級(jí)部門為了本部門利益，在實(shí)施某項(xiàng)目時(shí)，往往要求地方政府按比例配套財(cái)政資金，否則不予安排項(xiàng)目，而配套資金顯然不會(huì)事先被納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)年初預(yù)算之內(nèi)的，這些臨時(shí)性、不得不開支的項(xiàng)目，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算的正常執(zhí)行帶來很大的沖擊，也進(jìn)一步降低了地方人代會(huì)批準(zhǔn)預(yù)算的權(quán)威性。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身財(cái)務(wù)管理松散，支出缺乏預(yù)算約束，缺乏監(jiān)督，隨意性強(qiáng)，機(jī)關(guān)運(yùn)行成本逐年加大，人為加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政負(fù)擔(dān)。

⒎機(jī)構(gòu)臃腫、財(cái)政供養(yǎng)人口失控。鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級(jí)政府，就要配備政府的全套機(jī)構(gòu)，所謂“麻雀雖小，五臟俱全”。越是經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)這個(gè)問題越突出，因?yàn)檫@些地區(qū)就業(yè)機(jī)會(huì)少，收入普遍較低，進(jìn)入政府機(jī)構(gòu)無疑具有很大的吸引力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)或迫于上級(jí)的壓力，或處于“善良”的愿望，用“足”編制，將原先不屬于財(cái)政供養(yǎng)的人員想辦法捧上“鐵飯碗”，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)工作人員精減越減越多。

以上種種原因致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政空前困難，債務(wù)累積，有限的財(cái)政資金疲于應(yīng)付，形成了財(cái)政困難的局勢(shì)，影響了基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，增加了整個(gè)財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)，影響了黨和政府與群眾的關(guān)系。筆者認(rèn)為可以從以下五個(gè)方面加以改革，轉(zhuǎn)變職能，化解財(cái)政困難。

一、推廣鄉(xiāng)財(cái)縣管?！班l(xiāng)財(cái)縣管”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的“三權(quán)”不變，即預(yù)算管理權(quán)不變，資金所有權(quán)和使用權(quán)不變，財(cái)務(wù)審批權(quán)不變，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為獨(dú)立核算主體，借鑒安徽基層財(cái)政困境突圍的成功經(jīng)驗(yàn)，實(shí)行“預(yù)算共編、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦、票據(jù)統(tǒng)管”的財(cái)政管理方式，管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂收費(fèi)、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂花錢、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂進(jìn)人、管住鄉(xiāng)鎮(zhèn)亂舉債。由縣級(jí)財(cái)政主管部門直接管理并監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支，同時(shí)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政所管理體制和職能，特別是，在教師工資上劃后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能發(fā)生了很大的變化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政已經(jīng)不是原來意義上的那種適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能擴(kuò)張需要的功能完整的一級(jí)財(cái)政了。

二、轉(zhuǎn)變思想，回歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能

⒈轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，樹立服務(wù)理念，樹立財(cái)源經(jīng)濟(jì)建設(shè)思路以財(cái)源經(jīng)濟(jì)的建設(shè)為思路是解決財(cái)政發(fā)展困難的必然選擇。發(fā)展民營(yíng)企業(yè)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政走向良性循環(huán)的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)思想，以培植財(cái)源為取向，以充分發(fā)揮財(cái)稅杠桿作用為核心，用足用活財(cái)稅政策，如信息技術(shù)支持、財(cái)政貼息等手段，加大基礎(chǔ)設(shè)施投入，加大招商引資力度，改善支農(nóng)資金投向，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式，對(duì)第三產(chǎn)業(yè)迅猛發(fā)展的勢(shì)頭，以總量擴(kuò)張和結(jié)構(gòu)優(yōu)化為目標(biāo)，努力擺正即期利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的關(guān)系，在強(qiáng)化征管中實(shí)現(xiàn)財(cái)源增長(zhǎng)點(diǎn)。千方百計(jì)擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)總量，積極推動(dòng)財(cái)源經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變和均衡協(xié)調(diào)發(fā)展。

推行政府統(tǒng)一組織，財(cái)稅多方參與，一次進(jìn)戶，各稅統(tǒng)查的復(fù)合型稅收稽查模式，加大稅收稽查力度，堵塞跑冒滴漏。在目前財(cái)庫行沒有聯(lián)網(wǎng)的情況下，就地取材，財(cái)政人員要轉(zhuǎn)變觀念，進(jìn)廠入戶，了解和掌握本地稅源動(dòng)態(tài)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題和解決矛盾。

⒉合理劃分職能，理順各級(jí)政府間事權(quán)關(guān)系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能是提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)居民和農(nóng)民需求的公共品和服務(wù)，這些公共品和服務(wù)包括公共安全、鄉(xiāng)村道路、區(qū)域內(nèi)防洪、灌溉排水、土地整治、基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)、醫(yī)療、文化及基本的政府行政管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)直接提供公共安全、消防、民事糾紛處理、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等受益范圍限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共品。至于農(nóng)村基礎(chǔ)教育、衛(wèi)生防疫、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公路建設(shè)、區(qū)域水土治理、環(huán)境保護(hù)、防洪灌溉等跨區(qū)域公共品的提供，上級(jí)政府則應(yīng)建立相應(yīng)的機(jī)制，并通過轉(zhuǎn)移支付形式提供部分資金。而計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、優(yōu)撫等全國(guó)性公共品的提供則應(yīng)完全由中央政府來承擔(dān)，可通過轉(zhuǎn)移支付，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成這些工作。

⒊退出競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域，調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的職能范圍，

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的根本職能就是提供公共品和公共服務(wù)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政資金必須從競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域完全退出，不再投資辦企業(yè)，不再為完成招商引資任務(wù)而支付變相的獎(jiǎng)勵(lì)等，維護(hù)公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。

三、完善分稅制財(cái)政體制，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收入

、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收分成，減少上繳。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)，農(nóng)業(yè)稅在即被最終取消的情況下，沒有了主體稅種支撐大局，為了保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能較好地履行各項(xiàng)職能，上級(jí)政府要正視鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的困難，通過減少自然增長(zhǎng)的上繳和財(cái)稅收入增長(zhǎng)的集中來增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政實(shí)力。

⒉下放共享收入的分成比例。從中央到地方應(yīng)盡可能地將共享收入逐級(jí)下放。從某年企業(yè)所得稅與個(gè)人所得稅也實(shí)行了共享后，大稅種已全部共享，今后不宜繼續(xù)擴(kuò)大范圍，使地方有更加穩(wěn)定的稅源，切實(shí)穩(wěn)固地貫徹分稅制。

四、建立規(guī)范和科學(xué)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度

目前有相當(dāng)一批鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于財(cái)政入不敷出、缺口逐年拉大、困難重重，而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的初期，公共部門的主要職責(zé)仍應(yīng)是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本生活保障以及基本公共品的提供。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府若無財(cái)力完成上述任務(wù)，社會(huì)發(fā)展就會(huì)受阻，因此在目前分稅制條件下，中央對(duì)地方特別是對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，應(yīng)主要用于彌補(bǔ)稅收收入不足以提供基本公共品和服務(wù)時(shí)的財(cái)政收支缺口，而且首先要保證不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平縣鄉(xiāng)和不同收入階層在享受基本公共服務(wù)能力方面達(dá)到均等。

五、妥善處理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政債務(wù)問題

清理核實(shí)基層財(cái)政債權(quán)債務(wù)，鎖定歷史債務(wù)，消化存量，控制增量，采用行政拍賣或法律的手段收欠還債、承兌還債、折賣還債、劃轉(zhuǎn)還債、置換還債等多種措施進(jìn)行綜合分類消化，同時(shí)健全機(jī)制，防止新增不良債務(wù)。同時(shí)要在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立健全嚴(yán)格的債務(wù)管理制度，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)確需興辦的公益事業(yè)應(yīng)根據(jù)財(cái)力許可進(jìn)行科學(xué)論證聽證公決，并實(shí)行責(zé)任追究，把化解消除不良債務(wù)列入政績(jī)考核重要內(nèi)容，營(yíng)造“減負(fù)就是增收、減不良債務(wù)就是政績(jī)”的氛圍。